摘要：随着城镇化进程加快和城市经济快速发展，目前城市管理中存在很多问题是由于行政区划调整和城市规划协调不够所造成［1］,本文以烟台市为例，对城市规划和行政区划不协调存在弊端进行分析，提出与城市规划区划定相的行政区划调整方案，同时对新一轮城市总体规划编制中如何实现行政区划调整与城市规划区划定协调进行探索和总结，以达到指导实践的目的。
关键词：行政区划调整；城市规划区划定；协调；探索和总结；指导实践
烟台市地处山海之间，城市沿海成带状组团式布局，具有独特的自然地貌和形态特点，在已经国务院批准的《烟台市城市总体规划（2011-2020年）》中城市规划区范围为3002平方公里，涵盖了烟台市五区（芝罘区、莱山区、牟平区、福山区、开发区）的全部行政区划范围和栖霞市桃村镇，从实施情况看,因行政区划和城市规划协调不够,致使规划主管部门未能对规划区实施集中统一管理。因此，在我市新一轮城市总体规划修编中，如何结合规划区划定探讨行政区划调整是城市总体规划编制需重点关注的课题［2］。
1城市规划区的划定
1.1经济社会发展相适应的原则
1993版烟台城市总体规划确定烟台市城市人口规模为到2010年达到123万，中心城市建设用地137.8平方公里，而2005年，烟台中心城区的建设用地已经突破至176平方公里；2011版城市总体规划确定烟台市城市人口规模到2020年达到230万，中心城建设用地为255平方公里，而2015年，烟台市中心城建设用地达316.5平方公里，可看出总体规划对于城市发展预估不足，城区空间拓展不足，严重制约了城市发展。
1.2有利于保护水源地的原则
烟台是个水资源相对短缺的城市，近年来，由于各种产业的迅猛发展，用水量日益增大，地下水资源过度开发，用水问题日益凸显。同时，各地片面追求经济发展造成水源地污染的情况也屡见不鲜。因此，水源地保护成为规划区划定需考虑的重要因素。
2011版总规编制中，为弥补烟台市水资源不足问题和保护烟台市备用水源地老岚水库，将其流域所属栖霞市桃村纳入到烟台城市规划发展框架。
1.3统筹管控重大基础设施的原则
机场作为重大交通基础设施对于城市发展具有举足轻重的作用。2008年，烟台市启动新国际机场的筹建工作，新机场选址位于蓬莱市的潮水镇，为统筹管理和保护该区域的发展，新机场的选址虽然超出了烟台主城区的行政区划范畴，但仍将其用地纳入到了规划区范畴进行管控。
2行政区划及管理体制
2.1行政区范围
烟台市属山东省地级市，辖芝罘区、莱山区、福山区、牟平区4个市辖区以及烟台经济技术开发区、高新技术产业开发区两个国家新区，代管龙口市、莱阳市、莱州市、蓬莱市、招远市、栖霞市、海阳市、长岛县7个县级市。
2.2行政管理体制
行政区划确立了烟台行政管理体制为三级政府管理，即市级、区级（县、市级）、乡镇和街道级；另外，烟台经济开发区、高新区等功能特区还享有不同层级的政府行政事权。
规划事权主要分为两级，即市级以及各（县）市级规划主管部门分别负责各自行政区划内的规划事权。另外，为加快推进“放管服”改革，精简办事流程，提高行政审批效率和服务效能，市级规划行政权力事项大部分下放至区级及镇级管理。
3 规划区及行政区划不协调存在弊端分析
3.1 集中统一的规划事权无法建立
《城乡规划法》第十一条第二款的规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。“一级政府、一级规划、一级事权”是城乡规划法的典型特征，规划职能不能超越属地行政区划范围。
因此，2011版总规将栖霞市桃村区域纳入到规划区范围内，按照城乡规划法，烟台市级规划部门不可对其实施具体规划管理，无法实现规划区的集中统一管理。
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3.2基础设施配套难以统一
由于行政区划的分割，同一规划区内无法实现基础设施集中统一建设，同时，不同行政区划内各部门容易各自为政，重复建设，造成资金浪费，导致难以形成规模效益。
4 基于城市规划区划定的行政区划调整
为避免城市规划区及行政区划不协调产生诸多问题和弊端，应适时结合烟台市城市空间发展战略，通过设立新区、撤市设区等方式进行行政区划调整。
4.1基于创建国家生态文明试验区进行调整
今年，山东省委、省政府印发《关于推进长岛海洋生态保护和持续发展的若干意见》，要求推进长岛海洋生态保护和持续发展，创建国家生态文明试验区、旅游度假区、军民融合发展示范区。
长岛县自然风貌独特、珍稀物种丰富，为更好地保护和利用好长岛的独特资源，长岛不能进行大规模的城市开发建设。基于国家、省对长岛县最新的战略规划和发展定位，适时将长岛“撤县设特区”纳入到烟台整体发展框架及市级统筹规划管理，有利于长岛优势资源的保护和开发利用，也有利于提升烟台城市整体功能和形象。
4.2基于有效保护市区用水安全进行调整
烟台市主城区水源地以夹河、门楼水库为主，老岚水库和高陵水库作为备用水源地，若不能对三处水源地上游地区进行有效控制和管理，水源污染问题将日趋恶化，直接威胁市区用水安全。
栖霞市位于门楼水口和老岚水库水源地的上游，其生产建设将直接对两个水源地产生影响。为切实保护好市区用水安全，应将栖霞撤市设区，纳入到烟台主城区发展框架，在统筹管控水源地及流域建设的同时，向南拓展城市发展空间，拉动栖霞市域经济持续快速增长，实现城市跨越发展。
4.3基于国家重大战略规划研究进行调整
4.3.1中韩（烟台）产业园国家战略规划批复
2017年12月国务院批复同意设立中韩（烟台）产业园区，作为国务院批复的三个中韩产业园区之一，产业园区规划两个核心区和两个拓展区，其中中韩（烟台）产业园西区拓展区位于蓬莱市潮水镇行政区划范围内，目前由烟台市经济开发区实行代管辖，为进一步增强规划的法定性和便于规划统一管理，建议及早探索实现蓬莱市“撤市设区”行政区划调整。
4.3.2渤海海峡跨海通道规划研究项目
2014年8月，国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，其中明确提出“加快推进渤海跨海通道工程前期工作”，方案中跨海通道登陆点设在蓬莱市，工程建成后将彻底改变烟台交通区位的末端地位。因此，从城市长远发展看，有必要提前对蓬莱进行全局统筹管控探索实现“撤市划区”，行政上统一管理，实现城乡协调发展、基础设施统一规划建设和管理。
5 结论
城市总体规划编制与行政区划调整有机结合协调统一，是城市稳步推进新型城镇化、促进城市高效运转的重要手段［3］。在新一轮烟台市城市总体规划的修编工作中建议主要做好两个方面：
5.1在城镇体系中进行行政区划调整
在烟台市城镇体系规划的编制中统筹区域发展，对烟台市中心城区与代管县市的关系进行系统深入分析，整合优化优势资源，提出烟台城镇化发展的战略，确定市域城镇等级、职能和空间结构。特别是长岛县的“撤县设特区”，作为烟台主城区的功能特区；将蓬莱与栖霞的“撤市设区”，作为城市发展腹地进行深入研究，为规划区调整提供依据。
5.2在新一轮总体规划中对规划区范围调整
在新一轮城市总体规划修编时，应将长岛、蓬莱、栖霞纳入规划区发展框架，统筹进行空间管制、生态保护、道路交通和市政基础设施配套建设，构建大城市的空间发展框架，进一步维持城市组团式发展结构形态，优化、整合、提升各组团空间布局，科学合理确定城区各组团的功能定位和发展模式类型［4］，引领烟台城市实现跨越式发展。
参考文献
［1］张可云.行政区划与城市总体规划［J］.北京规划建设.2004(4)
［2］孙志涛，黄蕾，黄少宏.行政区划调整之后城市规划面临的问题——以淮安市城市总体规划为例［J］.规划师.2003(3)
［3］童宗煌.温州市城市总体规划与行政区划调整［J］.规划师.2015年Z1期
［4］刘亮，行政区划制约下的城市总体规划编制探索——以临夏为例［J］.规划师.2003(3)
论文作者:周群凯,刘玉龙,张文燕
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第22期
论文发表时间:2018/12/11
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