征地制度改革需要解决好的几个问题，本文主要内容关键词为：制度改革论文,几个问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国的非农建设使用农民集体土地，除了集体经济组织内部用地，一直是采取国家征用的办法。现行的征地制度以政府垄断经营土地一级市场、征地按土地的原用途补偿为两大支柱：垄断土地一级市场，就要对无论是否符合公共利益需要的所有用地项目一概实行征用；按原用途补偿，又将农民集体和承包农户完全排斥在土地增值收益的分配之外，实现低进高出。这两大支柱保证了政府和其它用地单位廉价、快捷、成片地取得农民集体土地，也构成了土地管理上的利益驱动，生出了征地过多过滥、农民权益受到侵害等诸般积弊，并使征地制度本身及征地制度与最严格的耕地保护制度之间陷入重重的矛盾：
——为公共利益的需要而征地，与所有非农建设项目都要征地的矛盾。我国宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但什么是“公共利益的需要”，相关的法律没有明确界定。实际上，在国家供地的环节上，对“公共利益的需要”的界定是比较明确的。土地管理法和划拨用地目录规定，国家机关用地和军事设施，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等，可以以划拨方式取得国有土地使用权；其它“以营利为目的”的项目用地都要有偿使用。但这个界定，却没有体现到政府取得农民集体土地的环节上。土地管理法规定，除了集体经济组织内部用地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，任何单位和个人不得使用集体土地从事非农建设，如需使用，须先由国家将需要使用的集体土地征为国有，再通过出让或划拨，将该幅土地交付建设单位。这样，征地范围就陷入了矛盾：一方面是国家为公共利益而征，一方面是包括公共利益和非公共利益的所有用地项目都要征；一方面是宪法规定的可以征用，一方面是土地管理法规定的只要是使用农地，就必须先将农地征为国有。由此，出现征地权滥用和征地范围过宽等弊端，就是制度上的必然。
——最严格的耕地保护制度与使用农地最容易、最便宜的矛盾。我国将十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，列为基本国策，实行最严格的耕地保护制度。落实这个制度，不仅要有严格的审批程序，还要在严格用途管制的前提下，通过价格机制，把土地资源的稀缺性反映出来，使用地者感到征用农地搞建设不一定比使用存量建设用地的成本低，甚至还要高；征用高产良田的成本要大大高于征用低产田和丘陵荒地。这样，不到十分需要的情况，就不去用农地，更不能轻易去用良田。但在现行征地制度下，农地转为非农建设用地时，根本反映不出土地的价值和稀缺性，不管什么地段，一概按土地的原用途补偿，人为地把占用农地的成本远远压在租用或购买存量建设用地使用权的成本之下。而且，征地单位和用地单位都不需要承担对被征地农民的安置责任，拆迁农民房屋也只须按地上附着物给予象征性补偿。正因为取得农民土地太容易，也太便宜，才会出现一方面是中央三令五申，要求严格保护耕地，一方面是超计划用地比比皆是，政府、企业竞相圈地，土地实际变成了无限供给。
我国对基本农田实行特殊保护，土地管理法规定：征用基本农田，由国务院批准。基本农田保护条例规定：“国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区”，才可征用基本农田。但现在实行的按批次征地，却是将一个地方一段时间的征地计划一次性批发下去，由当地拿到征地计划后再去安排项目。这就放弃了对具体征地项目的审查，使任何项目都可以征用基本农田在体制上有了可能。实际上，城市郊区、东中部地区的非农建设，绝大多数都在占用基本农田，至于成千上万个大小开发园区更是几乎没有不占基本农田的，对征用基本农田的严格限制形同虚设。目前，对全国的各级各类开发园区数量尚无准确的统计，但仅从北京市今年4月一次就撤销442个开发园区看，就不难估计全国的圈占农地到了什么程度。
——最严格的耕地保护制度与排斥农民集体及承包农户土地权利的矛盾。保护耕地，既要依靠政府的管理和执法，依靠市场机制的作用，也需要有关权利人对自身权益的维护。但目前的征地制度对这种权利的行使是排斥的。从征地目的看，为什么征地，需要征多少地，农民集体和农民都没有发言权。而且，正因为政府需要垄断土地经营，又恰恰不能赋予土地的权利人和其他公民、组织对征地目的提出质疑的权利。不然，如果允许对征地目的提出质疑和诉讼，很多项目就会因为不符合公共利益的需要而不能启动国家的征地权，政府就不可能通过所有项目一概征地而实现对土地一级市场的垄断。从补偿办法看，由于补偿只考虑原用途，对承包农户对土地的投入、改良等一概不计，又使城郊等土地可能被征用的农户丧失了增加土地投入、改造农田水利、提高耕地质量的积极性。再从征地程序看，也是片面强调了征地的强制性。1953年的国家建设征用土地办法规定，“凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办”；如征用土地和迁移居民达到一定数量，还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。1982年的国家建设征用土地条例规定，征地要“与被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案”。而1986年制定、1998年修订的土地管理法及其实施条例，就取消了这些重要的尊重民意的环节，只是要求在征地方案确定后进行公告，并规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这样，最严格的耕地保护制度就成了一个与耕地所有者和承包者无关的制度。
——最严格的耕地保护制度与政府经营土地、以地生财的矛盾。在现行的土地管理制度下，管地在政府，用地在政府，多占地是政府，查处占地还是政府。一边是政府的责任，要监管土地用途，严格保护耕地，少用耕地；一边是政府的利益，垄断经营土地一级市场的体制下，只有多占地，才能多交易。这样，在发展市场经济、建立新的经济体制过程中，土地资源的配置机制和政府在土地上的职能与整个国家以市场为取向的改革呈现了反向发展的局面：一方面，大量原来由国家垄断分配的生产要素逐步进入市场，政府逐步从市场退出，实现职能转变；一方面，在土地领域，政府却是越来越多地控制土地资源，越来越热衷于经营土地。
——城镇化与富裕农民、缩小城乡差距的矛盾。虽然历来的土地征用法规都有要保证被征地农民生活水平不下降的原则要求，但政府垄断土地一级市场和征地按原用途补偿，从制度上排斥了农民通过农地转为非农用地，分享城市化和工业化成果的可能。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍和四至六倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。这个标准不管是低限还是高限，都远远不够保障农民失地以后的长远生计。如果一亩地前三年的平均年产值是800元，土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000-12800元。就是这样低的补偿费用，能到农民手上的也只是一小部分。因为土地补偿费归集体经济组织所有，安置补助费给安置单位；只有农民自谋出路，安置补助费才发给个人。在安置方面，现在绝大部分征地项目采取的是货币安置，就是给被征地农民发一点安置补助费，让他们自谋出路。农民说这是“一脚踢”。由于安置费过低，大量被征地农民面临失地又失业的困境。这个问题不解决，城市化的过程就不是农民变市民的过程，而会成为一个使大量被征地农民沦为徘徊于城乡边缘的弱势群体甚至沦为流民的过程。
从根本上解决征地中的突出问题，防止圈地热一再反弹，不仅要加强审批、加强执法、增加补偿，还要着眼于形成新的机制，对现行征地制度进行大的改革。着重解决好六个问题：
一、指导思想和政府在土地管理上的职能问题。土地征用中暴露出的各种问题，反映了两个根深蒂固的观念，一是认为牺牲农民利益搞发展理所当然，甚至不牺牲农民利益就发展不了，发展不快。二是认为政府必须垄断经营土地资源，非如此土地就会失控，政府的收益就得不到保证。因此，解决突出矛盾，推进征地制度改革，都需要转变观念。一是要确立起以人为本的科学发展观，确立全体社会成员共享社会发展成果的基本观念。这是政策和制度安排的出发点。新的征地制度应当充分体现保障农民物质利益、尊重农民民主权利的基本准则，使被征地农民在农地转为非农建设用地的过程中，分享到工业化和城镇化的成果，而不是继续以牺牲农民权益、造成农民失地失业为代价求得经济增长。二是要用市场经济的观念来规范政府的职能，依靠市场机制促进土地资源的有效配置。从十六大规定的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”看，政府没有经营的职能，不应当从事具体的土地经营，更不应当为一般企业和个人去启动国家的征地权。政府应当主要负责用途管制、耕地保护、市场监管、土地执法。就是说，什么地能用于非农建设，什么地不能改变用途，政府要管住；在这个前提下，这块地怎么经营，能卖什么价，应当由市场主体去承担。至于国家的土地收益，可以通过土地税收解决，而不是只有政府经营土地才能保证国家收益。因此，新的征地制度，要着眼于建立符合社会主义市场经济和现代法治精神、能够引导和约束用地者集约用地的机制，促使用地者努力盘活和用好存量土地，提高土地利用效率。
二、土地利用总体规划、城市规划和土地用途管制问题。土地利用总体规划和城市规划是土地用途管制的依据。严格的规划是实行严格的耕地保护制度、控制非农建设用地总量的根本保证。制定好规划，管好规划，才能管住征地和用地规模。现在的问题是：规划管不住用地，甚至规划成为多征多占农地的依据和手段。因此，造成这种情况的原因，一是把城市土地属于国有，简单地理解为城市规划扩大到哪里，土地就要征到那里，土地所有权必须变更到那里。把农民集体土地规划进城市范围，就可以理所当然地一概征用，还可以搞所谓的土地储备和经营城市，以地生财。二是编制和修改规划缺乏严格的程序和制约。按照现行的征地和规划管理制度，征用或占用基本农田的批准权在国务院，而通过调整规划将基本农田变为一般农地或非农用地的权力却在地方，而且设区的市就有权批准乡镇的土地利用总体规划。尽管占用哪怕一分基本农田都要经过国务院，而将成千上万亩基本农田调整为一般农地或非农用地，却是市县就可以办到。而只要将基本农田调整为一般耕地，35公顷以下的征地，省里就有权批准，这就为一些地方绕开基本农田保护的红线、将大片占用基本农田的项目拆分报批提供了制度上的可能。既然用地的权力和好处在政府，编制和修改规划的权力也在政府，规划的调整就往往要服从于多征多占的需要。三是利益驱动。管规划、管土地的地方政府热衷于经营土地。既然有心占地，占地有利，就会无心管地，规划失控。
充分发挥土地利用的总体规划和城市规划在保护耕地、合理利用土地的作用，就要真正重视规划在实行用途管制、控制建设用地总量上的作用，真正把管好规划作为土地管理、保护耕地的根本手段。任何地方要搞建设，首先要有规划，没有制定规划的一律不准非农用地。任何建设项目，都要符合规划，不符合规划的一律不得批地。如果不重视甚至放弃规划的管制，而是通过政府垄断土地经营来控制建设用地总量，在政府具有征地的利益驱动的情况下，不可能真正遏制滥征乱占的局面。
发挥好规划的作用，防止把调整规划作为多征地的手段，必须规定更加严格的规划编修程序。应当明确土地利用总体规划属于重大事项，市、县、乡（镇）编制、修改土地利用总体规划，不仅要经过省级政府批准，还要经过省级人大。只有提高规划的科学性，维护规划的权威性和稳定性，才能切断调整规划与多征多占耕地、以地生财的联系。对基本农田保护区，也要规定必须保证以县为单位的基本农田保护面积的稳定。已划定的基本农田，非经严格的审批程序，不准转为非农建设用地，不准划入城市建设范围。
三、对宪法关于城市的土地属于国家所有的理解问题。认为城市规划扩大到哪里，土地就要征到那里，土地所有权必须变更到那里，其根据是我国宪法关于“城市的土地属于国家所有”的规定。因此，如何完整理解宪法的这一规定，是征地制度改革面临的一个重要关节点。
“城市的土地属于国家所有”，是1982年写入宪法的。彭真同志在关于宪法的报告中说：“关于土地的所有权问题，宪法修改草案从我国的现实状况出发，作出了明确规定。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，归农户长期使用，但是不属于农户私有。对于集体所有的土地，国家为了公共利益的需要，可以依照法律实行征用。……草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”
从彭真同志的说明，再对照1954年宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，1975年宪法“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”的有关表述来看，1982年宪法规定的城市土地属于国有，是对当时城乡土地所有权关系的规定，也是对城市的部分私有土地宣布收归国有。城市私有土地收归国有后，原土地所有者自然享有土地使用权。城市以外的用地，国家可以为了公共利益的需要对集体土地实行征用。当时还没有涉及到今后城市扩大部分怎么办的问题。我们并不能必然地得出城市扩大部分必须变为国有的结论。
为了印证这个分析，我们还可以再看一段资料：最高人民法院1990年曾给原国家土地管理局行函，请土地管理局就下列问题给予函复：一、在1982年宪法规定“城市的土地属于国家所有”之后，原属公民个人所有、并在其上拥有房产的城市宅基地的所有权是否自然地转变为使用权。二、经人民政府确权发证，并一直由公民交纳地产税的城市空闲宅基地，在国家宣布城市土地归国家所有后，该公民对该空闲宅基地，是否还享有使用权。同年4月23日，土地管理局给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》：“我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。例如上海市人民政府曾于1984年发布公告，对原属公民所有的土地，经过申报办理土地收归国有的手续，确认其使用权”。这里还要注意到一个要点：收归国有的土地，公民自然享有使用权。
因此，把城市土地属于国有，理解为规划扩大到哪里，那里的土地就必须变为国有；农民集体土地只要被规划进城市范围，就应该征为国有土地。这不符合1982年宪法制定时的背景。而且，在引用宪法关于城市土地属于国有的规定的同时，一定不能忽略了宪法对征地目的的规定：国家为公共利益的需要。只讲城市土地属于国有，不讲征地权为公共利益而用，是导致征地范围过宽的症结所在。有一种观点认为，实施城市规划就是公共利益的需要。这是将公共利益的概念任意扩大化。在城市扩大部分或城市规划区内，有大量经营性项目，包括酒店、别墅、娱乐场所，为这些项目启动国家的征地权，不符合宪法对征地目的的规定。
在完整理解宪法有关规定的基础上，需要将城市规划的调整与土地所有权的改变脱钩。要明确规定：城市规划扩大以后，规划区内的农民集体土地，除国家为公共利益的需要实施征地的，不管是否转为非农建设用地，仍保留集体所有性质。取消农业户口的地方，原农民集体的土地所有权和原农户的土地承包经营权不变，居民根据承包土地取得土地收益。这样做，意味着城市扩大的部分存在两种土地所有制，但这两种所有制都是公有制，符合我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。
四、征地目的和范围问题。十届人大二次会议通过的宪法修正案，将征用改为征用和征收。原来意义上的改变土地所有权的农村土地征用，今后就是土地征收。现在需要在这个基础上，严格界定公益性用地和经营性用地，进一步明确什么项目可以征地，什么项目不可以征地。这是征地制度改革的核心。
一是要严格界定征地范围，保证国家的征地权真正用于公共利益的需要。要把为公共利益而实施的征地与一般经营性项目用地严格分开，只有不以营利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业，以及国家的重大经济发展项目，才可以征收土地。
二是要明确规定一般经营性项目用地不能启动国家的征地权。需要使用农民集体土地的经营性项目，必须在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，通过有形土地市场，取得农民集体土地使用权，并依法办理土地登记。这里要特别明确两点：1、允许进入市场的农民集体土地，是根据土地利用总体规划可以进行非农建设的土地，并不是农民可以随意卖地。2、农户是进入市场的承包地使用权交易的主体，农村集体经济组织和地方政府不能随意处置农户承包地，任何人不得为经营性项目强迫农民放弃土地。在土地利用总体规划确定的非农建设用地范围内，应当允许农民集体和农户按照城镇建设规划规定的用途，经过严格的程序，以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发，或者自行开发经营。
五、征地补偿和安置问题。
第一，补偿原则。按土地的原用途补偿，不符合市场经济的基本原则，不符合生产要素按贡献参与分配的原则，客观上损害了农民权益，影响被征地农民的长远生计。农民集体土地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来定；农民的土地承包经营权是产权，其价格要由盈利能力来决定；土地是农民最重要的生产资料和生活保障，征地补偿必须保证农民的生活水平不因征地而下降，保证农民失去土地后有能力继续从事生产经营，保证失地农民有可靠的社会保障。
第二，征地补偿费的分配。土地补偿费归集体经济组织所有的规定，将农民作为集体成员对承包土地享有的长期稳定的收益权，上收到集体经济组织，不仅损害了失地农民的权益，而且给了乡村组织通过参与征地谋取收益的经济动力。这个规定已经不符合农村土地承包关系的实际，与土地承包法关于土地流转的收益归承包农户所有的规定也无法衔接：一是为避免土地无限细分，农村土地承包原则上是增人不增地，减人不减地。解决被征地农民的出路，不应当是重新分配土地，而应是帮助他们实现非农就业。因此，土地补偿费的分配重点应当是失地农民。二是农户拥有长期稳定的土地承包经营权。农户承包地流转的收益归承包农户，农地转为非农用地的土地补偿费也应当归承包农户。因此，要明确规定：征收或使用农户承包地、自留地和宅基地的，征地补偿费或土地使用费支付给农户。至于集体经济组织对农户承包地有投入的，则可根据投入情况支付部分给集体经济组织。乡村公益事业建设占用农户承包地，也要比照国家征收办法给予补偿。
第三，农民的房屋。房屋虽然是农民最重要的财产，但一直没有得到应有的承认和尊重。不仅不承认农民的房屋是商品，不给农民发房产证，还规定农民的房屋不准买卖，而且遇到征地拆迁，农民的房屋只能作为一般的地上附着物，给予象征性的补偿，根本不够重新建房或购买商品房。因此，当前迫切需要对农民的房屋权利予以明确的承认和有力的保护。要明确规定：农民对依法取得的宅基地上修建的房屋拥有所有权，农民的房屋可以买卖。涉及拆迁的，应当与城镇拆迁办法一样，对被征地农户的宅基地和房屋给予合理的货币补偿或房屋产权置换。
第四，被征地农民的安置。虽然政府通过一概征用垄断了农地转为非农地的途径，却卸掉了安置被征地农民的责任。现行法律只是笼统地要求“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。与以往的有关法律法规相比，有很大退步。1953年的国家建设征用土地办法规定，征地要“照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产之所需土地或协助就业，不得使其流离失所”。1986年的土地管理法规定，对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业”。从这些条款的演变可以看到，在相当一个时期内，征地安置政策离保护和实现好农民群众的利益渐行渐远。正是因为安置责任不明确，那种简单地让失地农民自谋出路的“一脚踢”，才盛行起来。因此，应当明确，征地是国家行为，政府应当承担起安置责任。征地补偿安置协议必须明确具体的安置责任、办法和途径。
六、征地程序问题。目前的征地程序存在的主要问题：一是不管征地用途。对是不是真正的公共利益需要，没有专门的审查。法律上也没有赋予被征地者和其他单位、公民对征地目的质疑和诉讼的权利。这从程序上免除了政府对所有用地项目一概实行征用、从而垄断土地经营的障碍，也导致宪法关于公共利益的需要的规定形同虚设，无从鉴别。二是征地程序中没有与被征地农民协商的环节。农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。从征地项目的确定，到补偿标准和劳动力安置等，基本是征地和用地单位说了算。现行法律还规定，征地的补偿安置争议不影响征地方案的实施。这意味着不管被征地农民的生活出路有没有解决，对社会的长治久安会造成什么影响，都可以先征地，由此导致一些地方无所顾忌地侵犯农民权益，引发大量社会矛盾。
因此，完善征地程序，一是要设立“公共利益的需要”的认定程序，严格对行使征地权的监督。只有确实符合公共利益需要、进入征收目录的项目才能批准征收。二是要建立与被征地农民集体和农户的协商程序。土地征收目的和补偿标准、安置办法应向社会公告，并举行听证，听取被征地农民集体和农户以及其他受影响单位和个人的意见。征收方案要与每一个被征地农户直接见面，充分协商，签订补偿安置协议。三是要建立公平的争议仲裁制度。要赋予农民对征地目的和补偿安置的诉讼权，维护他们的公民权利，确保政府依法行政。
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