我国行政救济制度变迁的经济学分析，本文主要内容关键词为：经济学论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D925.3∶F224.9 [文献标识码]A [文章编号]1008-584X(2003)04-0007-05
行政救济制度是行政救济关系过程中，为决策行政主体和行政相对人相互关系而设定的一套制约。我国的行政救济制度主要表现为，用以界定行政主体和行政相对人行为选择空间和范围的制度第二层次的法律法规。制度变迁是一个利益调整的过程，是各利益集团博弈的最终结果，其变迁主要表现在法律供给的数量、质量和结构特征上。具体而言，行政救济制度的变迁可以理解为效率更高的行政救济制度模式(即所谓目标模式A)对另一种行政救济制度模式(即所谓起点模式B)的替代过程，具体表现为行政救济法律法规的供给。我国行政救济制度经历了重大的制度变迁，即从建国初期计划经济体制下的行政救济制度供给不足，到改革开放后行政救济制度供给的逐步增多的制度变迁。其重要表现是20世纪90年代《行政复议条例》、《行政诉讼法》的出台，特别是1999年《行政复议法》的颁布标志着行政救济制度双轨制制度变迁的完成。制度变迁的目的是实现制度的均衡，即实现资源配置的最优化。本文拟通过经济学的分析视角透视这一制度变迁的诱因、特征，并运用博弈论提出相应对策。
一、我国行政救济制度变迁的诱因分析
制度变迁是对制度非均衡的一种反应。在非均衡的制度条件下，人们对既定制度安排和制度结构有一种不满足或不满意，存在潜在的制度需求和制度供给，也就是出现一个新的赢利机会，可以降低交易费用，使个人收益率接近社会收益率，其变迁的诱因通常具有内外两方面的因素。因此，我国行政救济制度的变迁同样具有内外两方面的因素。
就内部而言，首先是行政救济制度的选择集合发生变化。选择集合是某一制度安排的多种备选方案，它决定了制度选择的范围和空间。随着我国政治经济体制改革的推进，行政救济制度的选择集合也呈扩大化和多元化趋势。20世纪90年代初，颁布了行政复议条例、行政诉讼法，使得行政复议、行政诉讼成为行政救济的途径；1999年，颁布了行政复议法，确立行政复议为正式的行政救济法律途径，这些都扩大了行政救济的选择空间和范围。其次是人们的偏好发生变化。我国历史上长期的中央集权和人治传统使得民间形成“民不得与官争”的惯例，它作为非正式制度同样深深影响着人民的行为选择，新中国建立后，特别是改革开放后，对个人利益的逐步认可，依法治国的推进，使得人们意识到民告官的合法性，开始要求出台保护个人合法权益的行政救济制度，从而给行政救济制度以法律程序和内容上的支持和保护。再次是行政救济制度的需求发生变化。市场经济的发展要求政府实现政企分开，为市场主体保驾护航，而不是干涉和控制；同时，市场主体也对政府提出了更高要求，对于政府的侵权行为，市场主体理所当然要求法律给予保护和救济，随着市场经济的推进，经济活动的增多，市场主体对行政救济的需求也呈上升趋势。最后是现有知识积累和社会科学知识的进步。随着依法治国的推进，我国对法律制度日益重视，这大大加快了法律知识的传播和积累，从而降低了制度变迁的成本，促使保护公民合法权益的初级行动集团诞生；此外各相关法律制度的出台，一方面要求行政救济法律与其形成配套的适应效率，另一方面也为行政救济法律制度的制定提供了知识储备和学习借鉴参考的对象，这些都催生了行政救济法律制度尽快出炉，从而加速了行政救济制度的变迁。
从外部因素看，首先是我国的资源条件得以改善。改革开放后，我国的综合国力有了显著提高，财政预算资金也逐年上升，这为我国行政救济法律制度的出台提供了经济成本，在资源配置上为我国行政救济法律制度提供有力保障。其次是我国实行经济体制改革。我国经济体制正处于传统计划经济转向社会主义市场经济的转型期。市场经济是法制经济，它要求政府规范自身的行为，保护行政相对人的合法权益，这就要求政府出台行政救济法律制度，以规范市场经济条件下行政主体和行政相对人的相互关系。最后是国际环境的变化。一方面冷战结束后，西方资本主义国家经常在人权问题上向我国发难，国际社会对人权也越来越重视，这促使我国逐步加强对公民合法权益的保护和救济，行政救济法律制度的出台成为必然；另一方面，我国正式加入WTO，也要求国内的各项制度与国际接轨，以适应全球化带来的各项挑战，行政救济法律制度的出台适应了这一国际变化的要求。
二、我国行政救济制度的变迁方式及路径依赖
制度变迁有两种基本模式：需求诱致型变迁和供给主导型变迁。我国由于长期实行中央集权和计划经济体制，因而供给主导型变迁一直起着主要作用。行政救济制度变迁便属于供给主导型变迁。它是在宪法的秩序下，由国家中央政府以法律供给的形式实行的自上而下的一种制度变迁。这一制度变迁具有以下特征：
1.制度变迁成本低。供给主导型变迁的优势在于以最短的时间和最快的速度推进行政救济制度的变迁，政府能以强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁的成本。
2.政府在制度供给中起主导作用。行政救济制度的变迁是政府主体与非政府主体相互博奕的结果，供给主导型的制度变迁决定了政府主体在这场博奕中处主导地位。政府制度供给的能力和意愿决定着行政救济制度变迁的方向、深度、广度和形式，而非政府主体的制度创新要求一般只有得到政府的认同才能满足或部分满足。
3.可能违背一致同意原则，导致意愿制度供给和实际制度供给的不一致。供给主导型变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心(中央立法机构)的意愿制度供给与相关职能部门(执法部门、政府部门)以及下级(地方各部门)在制度创新需求、目标函数、约束条件上存在差异。制度变迁是制度替代、转换与交易的过程，具有路径依赖的性质，也就是所谓惯性。在某种意义上说，制度变迁的方式是由过去的“历史记忆”、“历史存量”决定的，不可避免地受到以前的制度遗产和制度环境的影响。我国行政救济制度的变迁也具有特定的路径依赖：
第一，我国行政救济制度的初始设置(制度变迁的起点模式状态)具有自我强化意识的机制。我国行政救济制度的初始设置是在“管理论”的主导下创立的，它强调国家政府的管理职能，强调行政主体对行政相对人的优越领导和管理、控制、监督职能，强调行政相对人的义务，而忽视行政相对人的权利和合法权益，因此缺乏相应的行政救济制度，难以为合法权益受损的行政相对人提供法律上的支持和保护。1979～1989年，我国以管理为内容的行政法规占总立法的80%以上，而监督行政机关的立法只占0.78%；1990年至今，以管理为内容的行政法规占总立法的70%以上，而监督行政机关的立法仅占1.9%。[1]应该说20世纪90年代后先后出台的《行政复议条例》《行政诉讼法》，1999年出台的《行政复议法》也都未摆脱“管理论”思想的影子，政府部门在从管理控制向服务转变的放权过程中，仍在一定程度上保留了行政权的部分控制优势，突出表现就是在某些行政审判过程中行政终局裁定权，以及行政救济过程中司法完全独立性的缺失。
第二，既得利益团体的“寻租需求”加强了对历史轨迹路径的依赖。一旦起始阶段建立某一制度，随着报酬递增效应，在市场不完全，组织无效的情况下，生成了与现有制度共生共荣的组织和利益集团，从而加强现有制度。管理论影响下的行政救济制度，使得一些行政主体可以凭借手中的行政权力和优势地位，任意践踏行政相对人的合法权益，以谋取本部门、本单位的小集团利益，由于得不到相应的制裁和规范，形成了学习效应和协调效应，从而导致大范围的寻租，这些利益集团在经济、政治、信息等各方面的优势，在制度变迁的过程中会拼命保护已有的制度，来维护本集团的制度租金。它们的存在，必定使得现有制度朝着以前的方向惯性推动，除非有重大的制度变革和激进的制度创新。行政主体的寻租在管理过程中表现为乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派，在行政救济的审判过程中表现为行政保护主义。
三、我国行政救济制度变迁的均衡分析
制度变迁的目的为了实现制度的均衡。衡量制度均衡的标准有两种：帕累托均衡改进和卡尔多—希克斯均衡改进。前者是在完全信息、完全竞争的科思“零交易费用”状态下的结果，现实中很难达到；后者是指一项法律的提供使一部分人的福利增多，另一部分人的福利减少，只要增加的福利超过减少的福利，则认为该法律的提供是有效的。我国行政救济制度变迁是否达到上述效果，笔者将对目前行政救济制度的边际成本—效益、供给需求，以及机会成本分析进行考察。
1.我国行政救济制度变迁的边际成本—效益分析。在本分析过程中，主要参考法律制度的边际成本—收益。法律制度的均衡是指，当最后一笔法律事务花费的边际成本恰好等于为支出此项开支的法律运作所花费的边际成本时，法律最佳供求均衡点应位于边际法律成本等于边际法律效益的位置。为研究简便，可将法律的边际成本和边际收益视为法律数量的函数，这样，我国当前行政救济法律制度的边际成本则包括：国家立法机构的立法边际成本，相关国家机构的执法和实施的边际成本，合法权益受损的行政相对人通过行政救济法律制度所花费的时间、精力和经济的边际成本；边际收益则主要指合法权益受损的行政相对人的边际收益。由于行政救济制度主要是保护和救济行政相对人的合法权益，有效的行政救济制度应使个人的收益率接近社会收益率，因此个人的边际收益应该可以代表整个社会的边际收益，且行政救济法律的边际成本函数随法律数量的增多呈递增趋势，其边际收益函数随法律数量的增多呈递减趋势，如图1所示：
图中，曲线II是行政救济法律产生的边际收益，曲线CC是国家和行政相对人支付的边际成本之和，曲线NN为上述两条曲线的边际法律收益，只有当行政救济法律制度的数量位于图1中的e点时，行政救济法律制度的边际成本等于其边际效益，此时行政救济法律制度的供给处于均衡状态。但受信息不对称、不确定性等因素影响，该点在现实中无法达到，只能无限接近。目前，由于我国处于社会转型期，法制建设尚在完善之中特别是行政救济法律制度处于刚刚起步的阶段，故在图1中应处于e点的左侧。此时虽然CC＜II，收益大于成本，但行政救济的基本立法成本和法律的实施成本较高，有效的法律供给不足，市场上行政救济法律供不应求。
2.我国行政救济制度变迁的供给需求分析。制度的均衡在供求关系上表现为制度的供给适应需求的变化。我国目前行政救济制度的供给主要是行政复议法和行政诉讼法，需求主要是对这两套法律的消费上，主要表现为行政复议案件和行政诉讼案件的数量。随着1999年《行政复议法》的法律供给，我国行政复议案件的数量呈相应的增长趋势，且结案率较高撤诉率较低，这说明行政复议法的供给适应了行政救济法律的需求；另一方面，20世纪90年代行政诉讼法的法律供给也带来了行政诉讼案件数量的增加，从1990年的13006件上升到1998年的91000件，但与此同时行政诉讼案件的撤诉率也居高不下，从1992年的37.5%上升到1999年的46.42。这说明了行政诉讼法的供给在数量、质量和结构上存在不足，无法适应行政诉讼需求的变化，需要进一步调整。
3.我国行政救济制度的机会成本分析。“在经济学家看来，对于任何行为和做法，我们其实是无法知道其成本的，成本不仅是机会和选择联系在一起的，而且是用机会和选择才能说明的东西”。[2]目前我国的行政救济制度选择何种法律，以及选择法律的数量、质量、结构直接产生的效益差别、得失，构成了法律的机会成本，并直接影响着行政主体的作为和再作为。如图2所示，图中，行政救济法律的供给曲线为S，需求曲线为D，二者的交点M是一定时期行政救济法律供给的静态均衡量。
法律供给或需求的变化都将影响法律均衡成本的变化，从而改变着行政主体的心理预期。心理预期的变化实质反映了守法的机会成本和违法的机会成本的变化。当行政法律的静态均衡量下降到M[,1]时，相对于守法成本而言，违法的机会成本增加了。换言之，行政主体的行为更倾向于符合法律的要求，守法的概率更大一些。具体而言，当前我国行政诉讼法的供给不足可能直接导致行政主体侵权概率的增大。
综上所述，我国行政救济制度的变迁总体上应该是一种卡尔多—希克斯改进，但仍存在赢利的空间，有待进一步变迁，以接近“帕累托最优”状态。因此，我国行政救济制度的变迁严格意义上说不是A制度(即目标模式)对B制度(即起点模式)的替代，而是一种A + B中间制度的替代，这是由我国行政救济制度变迁轨迹的特定路径决定的。
三、我国行政救济制度的博弈分析
目前，我国行政救济制度是一种双轨制模式的中间制度，仍存在着外部效应。随着依法治国的推进，将继续制度变迁，笔者将在下文运用博弈论思想分析我国行政救济制度变迁中行政终局裁决、司法最终原则和司法独立的不同效果。
我国行政救济双轨制度的结构实际上是行政主体与受害的行政相对人相互博弈的动态过程。从经济学的角度看，市场经济条件下行政主体是追求本部门利益最大化的理性人，为了实现利益的最大化不惜损害行政相对人的合法权益；行政相对人也是追求利益最大化的理性人，为了实现个人利益的最大化，它在保护个人利益的过程中能权衡利弊作出理性决策，故行政救济制度的变迁是行政主体与行政相对人之间动态博弈的最终结果。假定，第一，将所有行政主体视为一个整体为博弈方1，所有权益受损的行政相对人视为一个整体为博弈方2；第二，博弈双方都有两种可选策略；第三，博弈中的次序。由于博弈方1侵害在前，博弈方2保护自己利益在后，前者往往会对自己决策的后果进行预期和比较，也会根据后者的决策调整自己的行为，因此是一个动态博弈的过程；第四，博弈中的信息。因为本文的重点是考察不同条件下行政救济制度的有效性，故假定博弈是在完全信息条件下的动态博弈，即意味着于博弈各方对各方在各种策略下的所得利益都有共识；第五，博弈的最后结果。由于博弈双方是相互作用的，一方的效用函数不仅依赖它自己的选择，而且依赖另一方的选择，故最后结果是双方动态博弈的结果。
1.行政终局裁决下的行政救济双轨制度的博弈路径。如图3所示，图中的①表示博弈方1，即行为主体，每条路径旁的注释都表示其采取的行动；②表示博弈方2，即行政相对，每条路径旁的注释都表示其采取的行动。
对于博弈方1，博弈方2相当于利益的来源。博弈方1有两种可选策略：侵害或不侵害。若采用“不侵害”策略，博弈方1得不到任何利益，双方支付各为5，即(5，5)；采取“侵害”策略，博弈方1可获得博弈方2的利益，但博弈方2作为理性人，决不会无动于衷，它会选择法律外途径或行政复议来维护自己的利益。博弈方2若选择法律外途径(如贿赂)，可夺回自己的利益，但要扣除沉淀成本(即贿赂博弈方1的成本)，博弈方1归还博弈方2的利益，但同时获得寻租利益，双方支付为(6，4)。博弈方2若选择通过行政复议，其结果有两种：一是裁决维持原行政行为，此时由于博弈方2选择“民与官争”，得罪了博弈方1对自己不利，双方的支付为(10，—1)；另一是裁决更改或撤消原行政行为，此时博弈方2同样是得罪了博弈方1对自己不利，双方的支付为(3，4)，但这一可能的发生概率同等条件下远小于维持原行政行为的发生概率。在这一博弈过程中，博弈方1的最大支付是选择“侵害”路径下的维持原行政行为的支付，即(10，—1)，那么对于博弈方1的最大支付是寻租，即(6，4)。博弈双方的支付均较大的是博弈方2选择法律外途径(如贿赂)，即支付为(6，4)。
可见，行政终局裁决下的行政救济双轨制度的博弈，是通过博弈双方的反复“实验”，最终走向“合作”(即纳什均衡)，即这一路径的最终选择是法律外途径(如贿赂)。这就导致了行政复议法律的低效，行政救济制度的失灵。
2.司法最终原则下的行政救济双轨制度的博弈路径。如图4所示，在图3的基础上，增加了行政诉讼作为博弈方2的进一步选择，行政诉讼有两种结果：判决更改或撤消原行政。
行为，由于博弈方1支付了诉讼成本，并承担相应的违规成本，博弈方2再次得罪了博弈方1对自己更加不利，故双方支付为(5，3)；另一种结果是维持原行政行为，此时博弈方2既要支付诉讼成本，而且还再次得罪博弈方1对自己不利，故双方支付为(10，—4)。在这一博弈过程中，博弈方1的最大支付是选择“侵害”路径下的诉讼判决维持原行政行为，即支付为(10，—4)；博弈方2的最大支付是选择法律外途径(如贿赂)，即支付为(6，4)，也可能是行政复议裁决的更改或撤消原行政行为，即支付为(5，4)，但出现这一可能的概率很小。博弈双方的支付均较大的仍是博弈方2选择法律外途径(如贿赂)，即支付为(6，4)。
可见，司法最终原则下的行政救济双轨制度的博弈，是通过博弈双方的反复“实验”，最终走向“合作”，即这一路径的选择也是最终选择法律外途径(如贿赂)。这就导致了行政复议法律和行政诉讼法律的低效，行政救济制度的失灵。
3.司法独立下的行政救济双轨制度的博弈路径。如图5所示，在司法独立的条件下，假定只要博弈方1选择“侵害”策略，就会最终在行政诉讼中败诉，那么在图4的基础上，司法独立条件下博弈方1必须更改或撤消原行政行为，支付诉讼成本，并承担过错成本，此时双方的支付为(3，5)。故在司法独立下的行政救济双轨制度的博弈过程中，博弈方1最大支付是“侵害”路径下的博弈方2不诉讼，双方的支付是(10，—1)，但它要冒最小支付(3，5)的风险，因此博弈方1最终的选择是“不侵害”策略，即双方支付(5，5)；对于博弈方2而言，它的最大支付是选择法律外途径(如贿赂)，即支付为(6，4)，或是选择行政诉讼，即双方支付为(3，5)。但若博弈方1选择“不侵害”策略，双方可实现(5，5)支付的双赢，但无论博弈方选择“侵害”或“不侵害”，博弈方2的最大支付均可达到5。
综上所述，行政终局裁决、司法最终原则(无司法独立)途径下的行政救济制度会导致行政主体的寻租，行政相对人选择法律外途径保护个人利益，导致外部收益的存在，交易费用的提高，最终带来行政救济制度的低效。司法独立下的行政救济双轨制度可实现行政相对人利益的最好救济和保护，同时通过反复博弈和实验，行政主体也会主动规范自身的行为，实行双方的“合作”，达到“纳什均衡解”。即使发生“侵害”，行政相对人也会选择法律途径保护和救济自己的合法权益，从而避免了外部收益的出现，实现行政主体与行政相对人的双赢，行政救济制度的高效。因此，我国行政救济制度的变迁应朝着司法独立的反向迈进，以实现行政救济制度的均衡。
收稿日期：2003-09-10
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