农村非正规金融研究：一个综述，本文主要内容关键词为：非正规论文,农村论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
基于我国农户数量巨大、农户平均经营规模较小、经济区域特征明显等特点，我国农村金融问题较之世界上发达国家和大部分发展中国家，明显表现出更多的复杂性。从金融资源供给规模上看，尽管我国农村金融已取得重要发展，仍无法适应当前社会主义新农村建设的现实需求。从政府金融管制和法律保障程度来看，农村金融存在正规（formal）和非正规（informal）之分。非正规金融不仅在我国存在，也是一种在世界各地普遍存在的金融现象。
Montiel（1993）的研究表明，一些经济欠发达国家中非正规金融大约占其金融市场总量的33％到75％。俄亥俄学派（Ohio School，1996）认为，在发展中国家消除贫困的过程中，非正规金融能够有效地满足当前的短期资金需求；与正规金融相比，非正规金融的成本可能更低、工作方式可能更有弹性。Meyer & Nagarajan（2000）指出，尽管各国努力推广正规金融，但大量农村人口仍无法获得正规金融，非正规金融则处于重要位置。Schreiner（2000）分析认为，由于受政府的金融管制很少，农村非正规金融在制度供给上表现出了很好的灵活性和适应性，它通过提供隐含保险、信任替代实物抵押、社会性约束与自律相结合的履约机制、重复交易等机制降低了交易成本。OECD（2003）组织在对中国非正规金融的调查研究报告中指出，非正规金融的出现对那些被正规金融机构拒之门外的小规模农业生产者和小乡镇企业起着越来越重要的作用。Kellees Tsai（2004）通过对中国和印度两国农村金融组织的研究表明，微观金融的潜在客户仍在很大程度上依赖于非正规金融。
尽管非正规金融一直是我国政府取缔和压制的对象，但我国农村金融的实际情况是非正规金融大量存在，并且相当活跃。据国际农业发展基金（IFAD，2001）的研究报告，我国农民来自非正规金融市场的借贷大约为来自正规金融市场的4倍，对于农民来说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。全国农村固定观察点对2万多农户的连续跟踪调查资料显示，1985－2003年每年农户借贷资金中约70％以上来源于非正规金融。陈锡文（2004）估计，我国2.4亿个农户中，大约只有15％左右从正规金融机构获得贷款，85％左右的农户要获得贷款基本上都是通过非正规金融来解决。中央财经大学地下金融课题组（2005）对全国20个省份的地下金融规模调查结果表明，农户中只有不到50％的借贷来自于正规金融机构，通过非正规金融途径获得的借款占农户借款规模的比重超过55％。中央银行发布的《2004年中国区域金融运行报告》（2005）中推算“我国非正规融资规模为9500亿元，占中国GDP的6.96％”左右。苏士儒（2006）基于宁夏农村非正规金融的实证研究显示，参与非正规金融的农户占比为71％。
基于全球农村非正规金融存在的广泛性，近年来，国内外学术界对农村金融体系的研究已突破了合作金融和商业性金融的范围，学者们更多地把目光投向农村各种非正规金融，农村非正规金融已成为国内外学术界讨论的热点议题之一。因此，对当前这一课题的进展，进行系统地梳理和总结，将具有重要的理论价值和现实意义。藉此，本文拟对农村非正规金融研究作一个全面的文献综述。论文整体结构如下：第二部分从不同的视角诠释了农村非正规金融兴起、发展并持续存在的成因；第三部分从金融体系的功能入手，论述农村非正规金融的功能和效率；第四部分探讨我国农村非正规金融的发展问题。最后，总结全文并对未来研究提出若干建议。
二、农村非正规金融兴起、发展并持续存在的成因
（一）农村金融供给抑制论的观点
对于非正规金融存在的原因，一部分学者从供给视角进行了研究，认为是农村金融供给抑制所导致的结果。
Fry（1995）、Anders（2002）的研究表明，非正规金融是对政策扭曲和金融抑制的理性回应。政府金融抑制政策下的信贷配给和金融资源分配中的所有制歧视是非正规金融产生和发展的一个不可忽视的因素，在此他们强调的是非正规金融产生的外因。
从制度变迁的视角，杜朝运（2001）对我国农村非正规金融的生成和发展进行了深入研究。他认为，我国农村非正规金融的生成是由我国金融制度安排的缺陷造成的。改革以来，我国的金融体制虽然逐步进行了重构，但一直滞后于整体经济体制改革。随着经济结构中农村非公有制经济部门的迅速发展，它们对资金的需求不断增加，而渐进式改革又要求正规金融部门必须保证对国有经济的注资支持，在正规金融部门无法顾及农村非公有制经济时，农村非公有制经济为了维持或扩大其发展所需资金，只能从官方正规金融市场之外寻找途径，于是农村非正规金融便在此背景下应运而生，成为农村非公有制经济部门筹集资金的重要渠道。实质上，农村非正规金融就是经济转轨时期为克服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动格局、满足农村非公有经济融资需求、促进农村非公有经济发展的一项制度供给，是在基础性制度变迁之前出现的一种过渡性的次级制度安排。
官兵（2005）指出，由于中国特殊的政治结构和社会结构，现实生活的常态是政府的制度供给往往不能适应农村金融交易的内在需求。政府基于自身的偏好和效用函数干预农村金融市场的运作，导致了我国农村金融市场分割现象。农村非正规金融的存在恰恰说明我国的正规金融制度以及政府的制度供给出了问题。比较典型的就是构成我国农村金融组织运作的产权和市场制度的缺失情况很严重，同时，政府在农村金融制度安排中明显存在制度供给不足及供给偏差等问题。
此外，还有很多学者持有类似的观点，比如Floro & Yotopouios（1991）、史晋川等（1998）、史晋川和叶敏（2001）、金雪军（2001）、林毅夫（2005）等学者认为由于我国的金融抑制政策，正规金融不能满足农村中小企业发展形成的融资需求，非正规金融应运而生。
上述文献在一定程度上解释了农村非正规金融持续存在的原因。不过，需要指出的是它们并没有解释清楚为什么在正规金融体系发达的国家或者实行金融自由化的国家，仍然并存非正规金融和非正规金融会长期存在。
（二）农村金融市场需求诱致论的观点
正因为农村金融供给抑制论在解释农村非正规金融广泛存在这一事实方面缺乏说服力，近年来，许多学者将研究视角转移到了农村金融需求上来，认为农村非正规金融长期存在的深层次原因在于农村金融市场的失灵，或者说是由金融市场交易主体的独特性所导致。
Segrario,L.F.P.A.（1992）对发展中国家的研究表明，在农村金融市场上，国有金融机构由于要承担来自经济再生产过程和自然再生产过程可能带来风险的双重压力，加之由于农村中农户居住分散、贷款规模小、信息不对称和交易成本较高，一般不愿为农村各种经济主体贷款。相比之下，农村非正规金融活动与经济主体之间具有双向的利害关系，具有微观信息灵敏的特征，借贷双方彼此了解，交易费用相对较低。因此，农村非正规金融组织在农村金融市场领域中形成了较大的成本优势，这是导致市场利益驱动和竞争条件下农村非正规金融组织自发生成的主要原因之一。
基于“管制和垄断必然导致短缺”这一经济学的命题，邓大才（2004）认为农村非正规金融制度是国家管制和垄断的必然产物，也是农村市场经济发展的必然要求。从新制度经济学的视角来看，改革开放以来农村非正规金融的发展是一个典型的需求诱导性制度变迁过程，这是因为其发展中的特点明显具有需求诱导制度变迁的三个特点。其一，农村非正规金融有较高的体制外利润。非正规金融的经营是理性的，它向农村提供金融服务，主要是看到了提供资金服务的利润，是为了追求最大资金收益率的一种理性行为。其二，非正规金融的供给主体来自于基层。其三，非正规金融在体制外出现、成长，从需求和供给两方面来看，都具有自发性。
苏士儒（2006）认为，改革开放以来，我国非正规金融是在我国经济多元化发展格局和银行信贷资金局部供给缺位并存的双重特征下逐渐活跃起来的，属于市场主导的需求诱导性制度变迁过程。就制度变迁而言，非正规金融制度的生命力源于人们为追求正规金融制度安排下无法实现的潜在收益而进行的制度创新。政府试图通过建立正规金融部门和开展正规金融业务来挤压或取代非正规金融的努力通常并不能达到预期。
从金融市场中交易主体特性的角度，张杰（2006）深刻地分析了农村金融市场的分割。他明确指出，农村金融市场的分割表面上是金融抑制政策的结果，深层次因素是农村金融市场中交易主体自身的信息不对称与交易契约的不可完备性所内生决定的，即作为农村金融市场交易主体的中小微型企业具有信息传递的高成本与可担保抵押品的缺乏的特点，而非正规金融在处理有关中小微型企业的“软”信息方面具有比较优势，由此决定了我国农村地区非正规金融体系长期广泛存在，以及农村金融市场中正规金融体系与非正规金融体系的分割与共存状态。农村金融市场的分割、利率的可自由浮动、低担保抵押要求与第三方担保中介机构的诸多要求也是根源于这种根本逻辑的内在要求。农村金融市场的分割与共存特征是其正规金融体系、非正规金融体系、交易主体三方互动博弈、各自理性决策的均衡结果，而不是其行为选择的前提或原因。此外，不同的金融需求对应着不同的金融交易契约与规制治理安排，由此需要有不同的与之相匹配的金融制度供给（内在制度与外在制度）。因此，我国现阶段农村金融体系与金融制度的分割是在现实经济发展水平与制度约束条件下的均衡结果。
基于目前我国农村金融市场的发育状况，刘红（2007）从市场失灵的角度出发分别探讨了政府和非正规金融各自在矫正市场失灵中的表现。她认为，稳定、有效而公平的金融体系作为一种公共物品，对整个农业发展有着极强的外部效应。但是我国农村金融市场是失灵的，这主要表现在四方面：正规金融机构的支农功能发挥较差、资金供需双方之间存在双向的信息不对称、农村金融市场竞争严重不足，以及农村金融抑制加剧了城乡收入差距的拉大，并成为农村贫困化的一个重要原因。尽管政府在农村金融领域一直有较严格的管制，但是政府监管的成本很高，其带来的效率损失不容忽视。而且从目前来看，农村金融市场的失灵有相当部分是由于政府过多的监管和金融政策所致。与此同时，农村非正规金融的兴起是一种底层改革，它能够通过人们之间的互不吃亏的交易推导出一个稳定的制度结构，并提供可使交易费用更为节约的制度化规则，因此在纠正农村金融市场的“缺陷”方面存在优势，尤其有助于信息甄别、节约交易成本、形成竞争机制、市场利率发现等。因此，农村非正规金融将伴随长期存在的市场失灵而长期存在。
（三）供给抑制和现实需求共同作用的观点
有些学者认为农村金融供给抑制论和需求诱致论两种观点都无法单独解释农村非正规金融的长期存在，但是如果将两种观点融合，则不失为一种合理的做法，即认为农村非正规金融是政府管制和农村金融需求共同作用的结果。
Mckinnon,R.I.（1973）指出，非正规金融的产生和发展是一种自发的社会秩序，属于诱致性制度变迁的范畴，是一种在客观供求刺激下民间自发组织形成的，是为民间经济融通资金的所有非公有经济成分的资金运动。非正规金融组织具有地下经济的特征，是规避当局对正规金融的管制或过高交易费用的一种交易形式，具备金融深化的一些重要特征。
苏士儒（2005）将制度经济学的部分理论应用于金融业，阐释了农村金融的“二元性特征”，即农村正规金融与非正规金融并存现象。农村非正规金融属于内生性制度安排，其对违规者的惩罚是非正式的。农村正规金融制度属于外在制度，其供给者主要是政府，有正式的惩罚措施。农村经济发展的多层次性、不平衡性，客观上需要不同层次的金融制度与其相适应，以更好地促进经济发展。农村非正规金融制度与正规金融制度分别根植于相应的经济土壤，拥有属于自己的生存与发展空间，达到优势互补，并非相互排斥、不可共生。
潘朝顺（2006）对我国农村非正规金融的存在进行了理性的分析，认为主要原因在于：第一，是由于政府利率管制下的定向信贷配给以及政府在金融资源分配中的倾向性，是政府选择金融抑制的结果。政府的信贷配给中，在农村经济发展中占重要地位的民营企业和乡镇企业，很难从正规金融市场获得经营所需的全部融资，使其对体制外资本市场有强烈的需求。而农村经济的另一重要主体农户则更不可能从正规金融机构获得商业贷款，因为其拥有的土地、房屋等财产缺乏流动性，无法提供贷款所需的担保。这都为农村非正规金融的产生提供了条件。第二，与正规金融相比，非正规金融具有交易成本方面的优势。第三，基于中国小农经济的特点和农户经济行为的性质，农户的借贷行为与现代金融的本质相悖。中国的小农家庭出现赤字，是不可能从正规金融机构获得支持的。此时的农户必然需要求助于其他组织或个人，才能使其生活与生产继续下去。此外，农村社会保障体系的缺位也是非正规金融产生的需求基础。
殷本杰（2006）认为我国农村非正规金融之所以能够存在和发展，首先是由于我国农村金融制度安排的缺陷造成的，是政府对农村实行金融抑制的结果。非正规金融的存在是我国金融供需失衡、金融二元性特征以及农村资金需求从正规渠道难以得到满足的重要表现。事实上，政府对农村非正规金融也实行了压制。但是由于农村非正规金融的兴起一般会促进地方经济增长，增加地方财政收入，故地方政府对农村非正规金融的态度相对说来更加宽容，有时甚至会直接支持其发展，这正是农村非正规金融能够长期存在、屡禁不止的又一个重要原因。农村非正规金融发展的外生逻辑表现为：金融抑制→农村金融供给的减少→农村金融需求无法满足→非正规金融的发展。其次，根本的原因在于农村金融市场的独特性及由此导致的严重的信息不对称。一方面，由于农户居住分散、单笔存贷款规模小、担保与抵押品缺乏、生产的季节性、农业较高的自然风险和市场风险，以及农村金融市场存在的严重的信息不对称与逆向选择问题等原因，使得正规金融对农户的生产性贷款存在“惜贷”行为，抑制了农户的生产性借贷资金需求。另一方面，正规金融所发放的贷款大多只能用于常规生产周期内的运营资本融资。对于农民满足生活需要而又常常出现的非生产性借贷而言，非正规金融的优势更为明显。农村非正规金融发展的内生逻辑表现为：小农经济的特点→严重的信息不对称→正规金融的退出→非正规金融的发展。
（四）其它观点
对于农村非正规金融的成因，有的学者摒弃了供给、需求视角的传统研究途径，从信息经济学、博弈论等角度对农村非正规金融的存在给出了比较合理的解释。
Stiglitz & Weiss（1981）提出的著名的“均衡信贷配给模型”则为我们从信息经济学角度理解非正规金融形成的内生性提供了理论框架。他们指出，金融机构一方面缺乏对借款人如何使用贷款的信息；另一方面，缺乏借贷者还贷决策与还贷能力的信息，包括有还贷能力而故意赖账的真实信息。现实的情况是，往往一项贷款因为一个特别有利的原因借出，但实际却被借贷人用于其它需要，比如消费，而借贷人却因此无法偿还贷款。
Greif,A.（1993）认为中国封建社会形成较早，作为传统民间经济活动的小农经济形态受到封建制度的影响却没有得到根本的改变，中国农村民间借贷活动的产生和延续在很大程度上受到传统民间经济和自身延续因素的影响。这是因为一个社会组织中各种制度的形成通常伴随着历史的社会建构、信息传递和协调机制。
Berger A.& Saunders（1999）的研究表明，由于存在信息不对称、委托代理及交易成本问题，规模相对较大、以盈利为目的的正规金融机构，往往不愿向经营规模小、缺乏信息透明度、抵押品不足的农村提供信贷服务。
在前人研究的基础上，林毅夫（2003）构建了一个包括异质的中小企业借款者和异质的贷款者（具有不同信息结构的非正规金融和正规金融部门）的金融市场模型，证明了金融市场的分割和非正规金融的市场特征是三方主体各自优化行为相互影响的结果。
通过对西欧金融史的考察，金德尔伯格（1991）研究得出现代金融制度的出现是私人金融交易在不同经济、社会和文化背景下内在制度（Internal Institutions）长期演化的结果，且在这一演化过程中政府的作用很重要，政府的介入使得金融业的许多外在制度（External Instituttions）被政府生产出来，暨农村金融交易的内在制度演进内生了政府供给的外在制度。进一步地，官兵（2005）从组织视角出发，从农村金融企业家的行为特性和经济金融制度结构之间的互动来动态、历史地分析农村金融市场的分割。他认为，首先，农村金融制度决定了农村金融交易。在农业社会的低金融交易水平的情况下，此时的金融制度表现为非正规的内在制度。随着经济增长对金融交易提出的更多需求，将发展出更高级和正式的金融制度来规制金融交易，同时政府在正规的外在金融制度安排中将扮演重要角色。政府所供给的农村正规金融制度如果满足农村金融交易拓展的内在制度需求，将导致外在制度和内在制度的相互融合和促进；否则，将导致外在制度和内在制度的分离和脱节。其次，无论农村正规金融组织还是非正规金融组织，其背后都为金融企业家在不同市场上的最大化行为所驱使。农村非正规金融组织和正规金融组织中的金融企业家所面临的制度结构有很大不同，其主要区别在于有否，并在多大程度上受到政府偏好和效用函数的制约，这将直接导致其组织边界、组织行为以及经营绩效的差异。
史晋川（2002）等则对非正规金融的兴起和发展给出了一个博弈论的解释，即非正规金融现象实质上是各种利益制衡的结果，是政府部门、原有金融机构以及各种经济成分及企业家、社会公众相互博弈选择的结果，其背后体现的仍是人的自利动机与来自各方面的约束条件的不断冲突与融合的过程。
三、农村非正规金融的功能和效率
（一）农村非正规金融的功能
R.Merton&Z.Bodie（1995）开创性地指出，金融体系的最主要功能是在一个不确定的环境中便利资源在时间和空间上的配置。这一主要功能又可分解为六个基本功能：一是提供清算和支付手段；二是动员储蓄；三是配置资源；四是提供风险管理；五是提供信息；六是监督经营者并解决激励问题。Levine（1997）进一步指出，R.Merton & Z.Bodie提出的金融功能能够通过两个渠道——资本积累和技术创新影响经济增长。根据这一框架，许多文献对农村非正规金融的效率，以及在农村经济发展过程中的作用进行了分析。
在风险管理方面，Stigliz(1987、1990)、Besley & Coate(1991)、Bell e.al.(1997)、Smith et al.(1999)、Arndt et al.(2001)、Chakrabarty & Chaudhuri(2001)等从担保优势方面诠释了非正规金融的合理性。Calomiris、Rajaraman（1998）指出，非正规金融市场上相对充分的信息以及隐性抵押等减少了贷款的违约风险，使得农民小规模和短期投资成为可能，这将有利于经济增长。但是Tang（1995）、Schreiner（2000）的研究表明，非正规金融的存、贷款没有法律保护，可能会导致更高的风险。因此，对非正规金融降低风险的作用需要结合特定的环境来评价。
在监督和激励方面，Stiglitz（1987）、Tang（1995）指出，非正规金融在对借款人的监督和控制方面更有效。Aleem（1990）的调查表明，在巴基斯坦，非正规金融的违约率为2％，而正规金融部门的违约率则高达30％。
在提供信息方面，Braverman & Guash（1986）、Steel et al.（1997）、林毅夫和孙希方（2005）等从信息优势的角度分析了非正规金融存在的原因。Jain（1999）指出，非正规金融组织在贷款信息上的优势使得正规金融机构愿意与之联合对企业贷款，利用非正规金融的信息优势筛选适合贷款的企业，以减少贷款风险，这将有利于投资形成，进而促进经济增长。
（二）农村非正规金融的效率
从国外已有文献看，对于农村非正规金融效率问题的看法存在三种不同的观点。观点一，农村金融市场的分割性导致了具有剥削性的垄断力量、寡头力量的增长和利率的高度差异，非正规金融中介机构运行成本高，非正式贷款人属于垄断的放债者，通过高利贷剥削穷人，因而是缺乏效率的。持此观点的学者主要有Bhaduri、麦金农和肖等。观点二，从经济学的角度看，认为农村非正规金融按照市场运行机制配置金融资源，具有较高的效率，也是其高发率的直接原因。非正规金融市场上的高利率并非起源于垄断利润，而是非正式贷款人所遇风险和较高机会成本、信息成本的补偿；贷款人之间存在较强的竞争，是一个高度竞争市场；正规金融和非正规金融之间也存在紧密联系和激烈竞争。观点三，农村非正规金融市场是一个垄断竞争的市场，对其效率问题的认识不可一概而论。持此观点的学者主要有Hoff和Aleem等。Hoff（1990）等以不完全信息导致市场的不完整性分析为基础，认为垄断观点和竞争观点都不能解释非正规金融市场的实际特征。Aleem（1990）通过对巴基斯坦乡村信贷市场的研究，证实了不完全信息的观点，即非正规信贷市场是一个垄断竞争的市场。
以完全竞争市场作为参照系，国外学者得出了以上关于非正规金融效率的三种不同观点。但是，我们应注意到，在判断非正规金融是否有效率时，多数学者没有采取效率相对性的观点，普遍缺乏对发展中国家受压制的正规金融制度与非正规金融制度效率的高低的比较研究，虽然他们较一致地认为发展中国家的正规金融市场是低效率的。Honohan（2000）注意到了这一点，他讨论了由于正规金融部门受到压制，非正规部门可贷出资金的总体配置效率是降低还是提高的问题，认为在韩国和我国台湾，先进的平行市场的存在抵消了压制的影响，使总体的配置效率得以提高，但亚洲其他地区以及非洲地区的非正规信贷安排只能在有限的地区范围内提供中介作用，且不能为许多投资项目聚集所需的巨额资金。
国内有许多学者对农村非正规金融效率开展了研究，其中多数学者认为在一定范围内，非正规金融具有较高的资源配置效率。
张杰（2003）对农村正规金融和非正规金融进行了系统研究，特别强调正规金融和非正规金融总是存在各自的效率边界，政府如果非要把那些自认为好的和符合现代金融发展方向的信贷制度硬性地移植到农村经济，则往往会把事情弄得更糟。
崔慧霞（2005）认为，农村非正规金融有利于降低项目投资的代理成本、内部人控制和道德风险，同时有利于节约信息和监督成本，从而提高资本效率，降低整体交易成本。因此，农村非正规金融对促进农村社会、经济发展起积极作用。由农村非正规金融主体从事的融资活动事实上具有较强的风险控制能力和较高的投资经营效率，可以成为农村金融稳定的积极因素。如果将农村金融让给中小金融机构、非盈利的中介组织和民间金融机构去做，甚至国家的扶贫资金和退耕还林资金，也让中介组织去运作，要比由各级政府机构亲自操作要有效得多，且会促进农村契约关系和市场制度的建立和发展。
高艳（2007）从经济效应和制度效应两个方面分析了非正规金融的效率。从经济效应来看，其一，非正规金融为资源的小范围优化配置提供了一种可能性，在一定程度上提高了金融资源配置效率。其二，非正规金融在既定的约束条件下提高了各参与者的福利，有助于增进人们的选择自由和经济福利，具有效率增进性质。其三，基于实证分析的结果，从增进农户增收的效率上看，非正规金融要高于正规金融。从制度变迁的角度看，非正规金融有其制度上的优越性。其一，非正规金融建立在社区成员之间的长期行为合约、隐含合约的基础之上，同时它所具有的非抵押品、关系型信用约束、重复交易等特点，都大大降低了缔约的交易成本。其二，尽管非正规金融制度安排与现有的正规金融安排发生利益冲突，但体制外非正规金融的压力成为体制内正规金融改革的动力，因此实际上前者对后者有一定的促进作用。其三，非正规金融对违约者是一种硬约束，故违约概率较小，且这种硬约束具有正的外部性，能成为社会成员自发服从、自我执行的约束性规则，有助于促进社会信用关系的改善，并节约社会成员之间的协调和监控成本。
四、农村非正规金融的发展：基于我国的分析
我国是一个典型的发展中国家，农村地区非正规金融大量存在，但是问题也很多。近年来，许多文献对我国农村非正规金融如何发展这一问题进行了深入研究，并得出了一些有价值的结论。
基于经济史学家诺思提出的从人格化交换向非人格化交换转换是经济发展中的关键性制约因素这一重要结论，杜朝运（2001）认为我国农村非正规金融以地缘、血缘等关系为运行基础的特点说明了其融资关系是一种人格化的交换关系。当市场经济已经对社会人际关系进行广泛地渗透和改造，以人格化交换为特征的农村非正规金融与获得很大程度发展的契约性人际关系对比已显得相对滞后，因此必须及时向非人格化交换转化。为了实现这一转化，他提出应该引入“两级行动团体理论”。具体地，对农村非正规金融的治理实际上应成为作为次级行动团体的政府完善制度变迁的一种行动。政府首先必须承认农村非正规金融是基层群众启动的制度创新，是基层群众金融诉求的一种表达，由于它代表着市场机制的要求，所以政府施以强制打压是无益于问题的解决的，这不符合经济发展规律，也不符合群众的意愿。因此政府的明智之举是密切注意，并加强对市场诱致下基层群众创造的次级制度安排的“学习”，从中汲取有益的经验、做法，从而及时完成基础性制度安排的变迁。
官兵（2005）认为仅仅依靠非正规金融的农村无法繁荣起来；仅仅依靠非正规金融来满足农村金融需求的国家，其经济增长也将无法持续。因此，农村金融制度中正规金融应扮演主要角色。但非正规金融的广泛存在是世界性的事实，是对农村金融市场中的垄断低效率的一种帕累托改进，也没有必要完全被正规金融所取代。基于此，官兵进一步指出：给农村金融企业家以及他们所代表的广大农户以创新、制度试验和试错的自由，倡导农村金融市场的有序竞争，并提供基础性的制度规则，比如产权、市场和法律制度来激励并约束企业家的行为。这样使农村金融市场的正规金融更为有效，在农村经济中担当重任；同时规范发展非正规金融，为完善农村金融市场发挥重要作用。
通过对我国当前有关非正规金融的法律制度的分析反思，安菁蔚（2005）提出以下建议：一是将部分非正规金融组织形式纳入法律规制框架内。比如借鉴日本或我国台湾地区的经验，制定《合会运作管理条例》或将其纳入“民法典”中进行调整，给予非正规金融一个基本的法律规范框架。二是健全和完善相关法律制度。比如制定《反垄断法》，打破金融业的国有垄断局面，创造相对公平的、竞争性的金融环境；制定《合作金融法》，恢复农村信用合作社的本质功能，以多种形式满足农户这一弱势群体的金融需求。其它还有放松利率管制、建立存款保险制度等建议。
苏士儒（2006）认为，农村非正规金融成长的核心问题是在尊重和保护非正式制度运作机制的基础上构筑正式的制度环境。政府的作用主要在于制定合理的制度，激励内生于非正式制度的非正规金融机构的产生，并确立公正、有效的竞争规则，同时给予经济主体充分的选择权利的自由，而非代替这一选择的角色。经济相对发达和欠发达农村地区的非正规金融在交易规模、参与主体、资金来源和用途及交易方式等方面存在明显差异，对于前者，政府应激励其自主成长为农村金融市场的重要参与者和竞争者；对于后者，政府应保护其合法的借贷关系，鼓励设立小额信贷组织。在制度建设方面，政府应着力构建能够有效发挥农村非正规金融效率和优势的法律、政策框架，对农村非正规金融交易主体双方的权利义务、交易方式、违约责任等加以明确，自下而上地推动非正规金融向规范化方向发展。其中，有两点尤其重要，一是建立适合非正规金融发展的监管机制；二是建立多种类型的信用中介机构管理公司。
发达国家正规融资体系的变革方向之一集中于为高风险、高技术的成长型小企业提供融资服务。而在我国农村经济现发展阶段中，现有中小微型企业以劳动密集型低技术含量的制造企业为主，企业风险结构的识别与控制在非正规金融体系中能得到相对正规融资体系的比较优势。基于这些现实，张杰（2006）认为我国现阶段政府的农村金融改革方向应该着眼于正确理解正规与非正规金融体系的应有地位，改革的方向应遵循农村经济发展水平的非均衡性、金融生态与金融资源配置的内在均衡逻辑。
对于我国非正规金融发展问题，黄孝武（2004）、崔慧霞（2005）、温琦（2005）、高艳（2007）等的观点基本一致，认为非正规金融和正规金融两者均具有各自的比较优势及相对稳定的服务对象，非正规金融不宜正规化。农村非正规金融应在政府准确定位的前提下，在法律和政策的框架下，与农村正规金融一起共同服务于农村。其中，政府的作用至关重要，其政策取向直接决定了非正规金融的发展方向。他们认为：第一，政府应该从法律法规层面上正式承认农村非正规金融，正确认识正规金融与非正规金融对农村经济发展的互补作用，改善农村金融领域中二元结构的紧张与对立。第二，发展和完善现有正规金融机构和服务，并放开农村金融市场准入，实现金融机构多元化和竞争性农村金融秩序，提高农村金融效率。第三，通过制度完善，比如制定法律规范、加强监管约束、建立监测系统、提供中介支持、实行风险责任自负等，鼓励正常的非正规金融活动，实现农村非正规金融的规范化运作，依法维护金融交易各方的合法权益。
五、结论和进一步研究的方向
总的来说，非正规金融在完整的农村金融体系中具有不可替代的重要作用。应该认识到，农村非正规金融的长期、持续存在有它深刻的原因，一方面，它既是农村金融供给抑制的结果，也是农村金融市场需求诱致的结果；另一方面，从信息经济学角度看，农村正规金融供给方和农村金融需求方存在信息不对称、交易成本等问题，而非正规金融则能较好地解决之，这正是它持续存在并发展的重要原因。非正规金融在农村经济发展中起到了重要的作用，比如在提供风险管理、监督经营者并解决激励问题、提供信息等方面。同时，在一定范围内，非正规金融按照市场机制配置金融资源，具有较高的效率。最后，我国政府应从法律法规层面正式认可农村非正规金融，制定合理的制度，确立公正、有效的竞争规则，规范农村非正规金融。
农村非正规金融研究已取得很多有价值的研究成果，但是还有一些问题现有文献并没有给出明确的、令人满意的解释。将来有待研究的领域至少应包括以下几方面：其一，需要进一步研究在发达国家或实行金融自由化的国家，农村非正规金融长期存在的根本原因；其二，农村非正规金融功能研究的深度远远不够，需要加强对它的实证研究，实证研究的结果将使我们对非正规金融的各项功能有深入、准确的理解；其三，关于农村非正规金融效率问题的研究目前尚停留在定性分析的层面上，需要加强定量分析或实证研究，并建立起一种比较分析的框架，进行与农村正规金融效率的比较分析；其四，需要进一步加强发达国家与发展中国家农村非正规金融的功能、效率的比较研究；其五，我国区域经济发展不平衡，各地区农村金融的发育程度存在明显差异，因此非正规金融的发展思路和方向也应有所区别，这方面的研究有待深入开展。