廉洁政治：内涵、结构与运行逻辑，本文主要内容关键词为：内涵论文,逻辑论文,政治论文,结构论文,廉洁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674－9170(2013)03－0001－06
党的十八大强调：“坚决反对腐败，建设廉洁政治，是我们党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”[1]第一次在党的全国代表大会的工作报告中写入“建设廉洁政治”要求，表明廉洁政治不仅是执政党的执政要求，而且已上升至现代国家治理的层面。本文旨在分析廉洁政治的基本内涵、内在结构和运行逻辑，为建设廉洁政治提供参考思路。
一、廉洁政治的基本内涵
从现代国家治理角度来看，廉洁政治的基本内涵包括三个维度：
廉洁政治是一种政治设计。“政治设计是在一定的社会历史条件下，历史主体依照一定的历史经验与政治传统，以某种理想政治目标为依归，对社会进行以理念创设、制度安排、组织建构为主要内容的政治构想、政治筹划、政治创制及其理论形态。”[2]政治设计属社会工程的一部分，其核心是制度安排。廉洁政治设计具有历史继承性，传承了人类社会对理想政治生活状态及其图景的期望和向往。亚里士多德的“理想城邦”、柏拉图的“理想国”、莫尔的“乌托邦”、孟德斯鸠的“分权政权”、马克思的“廉价政府”、透明国际的“国家廉政体系”以及中国的“惩治和预防腐败体系”等，无不蕴含着廉洁政治设计理念，代表了不同时期的人们对于“廉洁政治”这一政治图景的共同追求。从政治设计角度来说，廉洁政治不仅以政治理想和理论的形式存在，体现人类精神生产的成果，而且以实实在在的设计工作和制度成果的形式存在，是一项具体的廉政工程。廉洁政治设计所体现的是人类的理性追求，人们力图探究廉洁政治的内在本质和发展规律，建构起符合现实发展的廉政工程。这个廉政工程的建设让人们对廉洁政治的发展充满信心，并与政治体系之间建立信任关系，进而主动维护政治秩序和政治合法性。但是，我们必须注意到，廉洁政治设计不是对原有廉政制度体系的修补，而是在原有廉政制度体系的基础上进行顶层设计，综合考虑和规划廉洁政治的发展框架和路径，寻求实现政治和谐之路。廉洁政治设计必须考虑具体的国家发展情况，把设计思路立基于政治发展现实和社会廉洁需求。对于当前的中国社会来说，进行科学有效的廉洁政治设计是一项紧迫的时代任务，政治体系的存续、政治信任的维系、政治共识的形成等在很大程度取决于能否实现廉洁政治设计。可以说，廉洁政治设计的质量决定了中国特色反腐倡廉道路的发展方向和基本成效。从这个意义上说，廉洁政治建设具有政治合法性意蕴。
廉洁政治是一种价值取向。价值是社会生活的内在深层结构。政治是对公共价值的权威性分配，政治的功能在于运用公共权威协调政治共同体内部的利益关系，合理有效地分配公共利益和公共资源。公共价值分配问题直接关系到政治稳定和秩序，处理不当，会引发利益冲突，进而损害政治合法性和权威性。公共价值分配要实现正义和公平，其基础和标准在于价值分配程序和行为的廉洁性。在这里，程序是静态的，行为是动态的，二者都只有保持廉洁性，才能保证分配结果的公信度。人们之所以追求廉洁政治，其目的在于实现公共价值包括公共利益和公共资源分配的公平，保障自身的合法权益不受到损害。因而，廉洁是政治生活的基本价值，反映了政治文明发展的基本价值诉求。廉洁政治内在的逻辑结构是价值性的，代表了政治建设的基本方向和评价标准。就基本方向而言，廉洁是政治建设的内在本质，要求贯穿于政治建设过程和人类政治发展过程；就评价标准而言，“这套价值体系提供了人们行为评价的标准，它会告诉我们，什么是值得追求的，什么是应当反对的，什么是可以许可的；以它为基础，形成社会生活的基本理念和组织安排的基本原则。”[3]廉洁是评判政治建设的重要标准，政治建设是否成功，要看其是否捍卫了廉洁价值、达到了廉洁目标。在现实生活中，为什么人们置疑社会分配结果，怀疑其缺乏公正性，一个重要原因在于分配过程和行为处于暗箱操作状态，人们无法获知分配决策的价值取向是私人化的还是公共性的。因此，建设廉洁政治不仅要实现政治本身的清明，而且要实现政治行为的廉洁，实现政治价值取向的公共性。廉洁政治作为一种价值取向，无疑会为政治建设提供基本的发展方向。
廉洁政治是一种实践状态。廉洁政治是变化发展的，是随着人类社会的实践而发展的，不同时代具有不同特征。与此同时，“全部社会生活在本质上是实践的。”[4]廉洁政治本身是实践的，依赖实践来取得存在空间和拓展发展领域。实践状态其实是廉洁政治设计的实践化和廉洁政治价值的具体化，是实现廉洁政治目标的必然选择。与此相适应，作为一种实践状态，廉洁政治不能仅仅停留于空洞的观念或理想形态，而必须进入实践领域，演化成廉政治理并产生廉政绩效。否则，廉洁政治将成为另一类“乌托邦”，也难以获得公众信任。因此，建设廉洁政治的关键在于廉政实践，即把廉洁政治实践化为具体的廉政制度、廉政组织、廉政行为和廉政技术等，并通过这些内容的具体建构和应用来实现廉洁政治目标。廉洁政治的实践基础在于廉政参与，即要考虑社会公众对于廉洁政治的利益需求、心理预期和集体行动，让社会公众成为廉洁政治建设的重要主体。从实践角度来看，建设廉洁政治需要从实际出发，解决现实的廉政问题，离不开如何科学规范权力、利益、权利之间关系的问题，也离不开如何对待社会公众的廉政参与等问题。在现实生活中，廉洁政治建设之所以遇到这样或那样的阻碍，除体制机制因素外，还与我们的实践技术和路径存在不适应性相关。可以说，廉洁政治建设的成败与否，都需要通过实践来检验，实践也是廉洁政治设计变成现实的必由之路。我们重视实践状态的廉洁政治，其要旨在于强调建设廉洁政治是可行的，其关键要看政治主体是否具有明确的建设思路、路线设定、任务规划和执行。总之，实践状态是连接廉洁政治设计与政治价值取向的平台，让二者相互支持和促进，从而为廉洁政治建设开辟道路。
二、廉洁政治的内在结构
廉洁政治是一个复杂的结构体系，大致包括廉洁政治观念、廉洁政治关系和廉洁政治行为三个部分。这三个部分具有一定的逻辑关系，从廉洁政治观念到廉洁政治关系再到廉洁政治行为，一个比一个具体，一个比一个更接近于政治生活现实。
政治观念是人们对于政治生活的认知和态度，是人们处理政治关系和政治行为的准则。政治观念的进步具有指引意义。在不同历史发展时期，人们对廉洁行为和腐败行为的认识存在一定差异。随着政治文明的进步和政治观念的更新，对腐败的界定得到拓展，原有在旧社会被视为合情合理的一些行为，比如家族荫护、捐官、裙带关系等，逐渐被现代社会视为“腐败”，这无形中促进了国家廉洁政治建设。“政治观念在国家整个政治建设中起着先导性的作用。回顾改革开放的历史，我们很容易发现，没有以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体在政治观念上的首先变革，就没有中国政治的历史性进步。”[5]可以说，政治观念直接规定和影响到廉洁政治建设的发展方向。如果权力精英、政府组织以及社会公众都能形成廉洁的政治观念，把“廉洁”视为安身立命的行为准则，那么廉洁政治建设无疑会获得良好的发展环境，并成为社会共识和行为指南。廉洁政治观念与政治主体和政治行为是联系在一起的，不同的政治主体具有不同的政治角色和政治行为特点，与此同时承负不同的政治观念要求。但“廉洁”的要求却是共同的。为什么我们需要重视权力精英、政府组织以及社会公众的廉洁政治观念培养呢？其原因在于权力精英是公共权力的执掌人，他们的廉洁政治观念是保证公共权力正确行使和“干部清廉”的主体基础。政府组织是公共权力的集体行使者，组织形态的廉洁政治观念能够保证组织伦理的发育和成长，让组织利益与公共利益保持一致，实现“政府清廉”的目标。社会公众是廉洁政治建设的重要主体，他们的廉洁政治观念形成于个人成长和社会环境，同时反过来对廉洁政治建设的评判产生影响。在现实生活中，我们经常可以看到，某些人一方面对腐败现象表现出深恶痛疾的态度，大力呼吁反腐败，另一方面及至自己办事或遇到违规事情时，则竭力寻找“关系”和“后门”，希望能够规避管制和处罚，无意中成为腐败的推手。对腐败持非“零容忍”态度其实就是一种畸形的政治观念，这种观念使腐败行为在个别领域成为政治潜规则。因此，廉洁政治形成的重要标志在于，“廉洁”已成为人们的基本政治观念和价值共识。
每一个政治主体都处于一定政治关系之中，事实上都成为政治关系体系的一个结点。政治运行的基础即是政治关系。政治关系包括“政治组织和政治机构内部的各种关系，表现出层次性和复杂性，相互之间有单向关系、双向关系、复杂关系，彼此之间由政治活动引发的授权与被授权的关系、政治统治关系、政治管理关系、权威与服从关系、领导与被领导关系。”“各政治主体在社会政治生活中处于不同的地位，发挥着各自的功能，而要充分发挥各自的功能，就必须科学地界定其在社会生活中的地位，合理地在它们中间分配权力和利益，也就是说，要正确地处理各自之间的关系。倘若政治主体越位、错位、职责不清，势必出现功能紊乱的局面，影响和削弱其应有潜能的发挥。”[6]政治关系的状态如何，关系到“政治”是以什么形象和面貌展现出来。能否形成一个廉洁的政治关系，让政治关系不再庸俗化和功利化，无疑是建设廉洁政治的重要内容。政治关系的核心是利益关系，利益关系决定了政治关系的性质，“某种政治关系便在这种利益的复杂交错的作用之下，形成并维持其相对的稳定性。”[7]政治关系具有内部结构性，包括同一政治主体内部的政治关系和不同政治主体之间的政治关系。建立廉洁政治关系的关键在于协调并形成这些不同政治主体之间的利益秩序和权力秩序。如果政治主体之间存在严重的利益冲突，特别是被授权者、权威者、领导者随意侵害授权者、服从者、被领导者的利益，或者被授权者、权威者、领导者恣意强迫授权者、服从者、被领导者接受专断意志，那么这样的政治关系在本质上是腐败的，属于政治腐败范畴。如果同一政治主体不能形成政治共识和利益共识，那么这些政治主体所依赖的政治关系网可能会破裂，进而产生冲突性矛盾。无疑，腐败政治关系会严重破坏国家发展，让政治领域、社会领域、市场领域都充斥着腐败因子，似乎每一个领域和环节都需要腐败作为中介。廉洁政治是现实的，存在于政治关系体系之中，与政治主体的政治行为取向和绩效相关。由于政治主体一般是根据所接触到的政治关系来评价政治的廉洁状态，因此，在现时代，廉洁政治建设所面临的现实挑战是如何改变政治关系以及政治关系所生长的政治生态。
“政治行为是政治关系的直接动态表现，它是人们在特定利益基础上，围绕着政治权力的获得和运用、政治权利的获得和实现而展开的社会活动。”[8]换言之，政治行为是政治主体按照利益要求参与社会政治活动的过程，是政治主体的一定政治态度和政治立场的体现。人们接触和了解政治生活，评判政治的廉洁性，一般依靠于对权力精英和政治组织的政治行为方式、权力获取方式以及利益分配方式的感受。并进而对自己的政治行为策略作出改变，参与政治或不参与政治本身就是一种态度和行为表现。政治行为属于政治体系的输入面，社会生活的方方面面与政治是联系在一起的，许多重大问题需要政治行为来解决。政治行为反映政治体系的廉洁性。通过政治行为分析，我们可以获知政治体系的输出是否具有廉洁性，是否符合社会正义和公正。因此，廉洁政治的具体运作形态在于廉洁政治行为，毕竟政治行为与社会公众最密切相关，社会公众在日常生活中最能直接感受到也最有权利评价政治行为的廉洁性。换言之，人们是通过观察权力精英和政府组织的政治行为来判断政治的廉洁性。政治行为是围绕利益而展开的，权力精英和政府组织在利益分配和信息资源方面处于优势地位，社会公众一般处于劣势地位，难以享有决策权力。如果政治行为只满足于少数掌权者和组织的“私利”，不能实现和维护公共利益，甚至把社会公众排斥在利益范围之外，那么这样的政治行为无疑是腐败的，整个政治体系也是腐败的。权力精英和政府组织的政治行为包括行政管理、行政执法、公共服务、公共决策、市场监管等，而公共权力是这些政治行为的保障。特别是在现时代，政府承担着社会管理职能，掌握着大量公共资源，政府的决策行为对社会公共资源配置具有决定性意义，直接影响利益分配格局的最终形成，由此，人们对政治行为的廉洁标准越来越高，要求把任何政治行为都处于社会监督过程之中。“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”。如果这些行为存在违规违法现象，权力无法保证公共性，那么社会公众将会认为这个政府的“政治”是腐败的。因此，从某种意义上说，廉洁政治更多地表现为廉洁政治行为，通过廉洁政治行为实现廉洁目标。为了实现廉洁政治，必须重视对廉洁政治行为的管理。
三、廉洁政治的运行逻辑
廉洁政治的运行逻辑是内在的，一方面取决于廉洁政治所处的国家发展阶段，另一方面反过来影响现代国家治理的发展进程。具体而言，廉洁政治的运行逻辑包括法治逻辑、制度逻辑和治理逻辑。
廉洁政治是政治生活法治化的产物，法治是廉洁政治的核心精神，规定了人们的权利和义务以及行为限度，为人们的政治关系和政治行为提供一个可资遵循的法律体系。法治本身即是理性的、有秩序的政治。根据法治逻辑，建设廉洁政治首先应实行法治，把所有廉政建设事务和廉洁政治要求纳入法制框架，用法的手段和方式来解决廉政问题。任何政治主体包括权力精英、政府组织和社会公众等都必须忠实于法律，受法律的制约。“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而并不影响人的行为，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。”[8]因此，发挥法治作用，让法治成为治理腐败的根本力量是必然选择。从国家治理角度来说，依法治国是一项基本方略，与此相适应，依法治腐是廉洁政治建设的基本策略，整个廉洁政治建设过程与依法治国的实现是统一的。法治逻辑要求包括两个方面内容，一是在形式上，要有一套相对完善的法律结构，即“健全反腐败法制制度……更加科学有效地防治腐败。”[1]具体而言，要建立健全廉政法律体系，对公共权力行使和公共利益分配都提出具有权威性的法律要求。要通过组织立法，确定政府组织的基本职能、权能和责任，实现权力与责任的对称，对于违反责任要求的腐败行为要严格追究相应的政治责任和法律责任。二是在实质上，要有一个相对稳定的政治秩序。具体而言，要重视民主规则和权利规则，既摒弃运动式的治理腐败模式，同时又依靠社会公众的廉政参与，发挥民主监督和权利监督作用，依靠法治力量来保障和规范廉政参与行为。特别是在现时代，新媒体给廉洁政治建设带来了新挑战，如何运用新媒体实现廉政参与、提高廉政建设效力，是一个现实的廉政法治问题。可见，依据法治逻辑，也如同透明国际的“国家廉政体系”[10]所示，廉洁政治所支撑的“圆球”，除可持续发展、生活质量外，还有法治。廉洁政治建设是一个法治化过程，法治化水平代表了廉洁政治建设水平。
根据新制度主义理论，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”[11]这种制约规定了人们可以从事何种政治活动、采用何种政治行为、形成怎样的政治关系，并且对人们的政治观念也能产生形塑作用。在后发展中国家，受历史遗产因素的限制，廉政制度资源严重不足，廉政制度的供给与需求之间存在巨大差距，腐败现象据此得以滋生蔓延。因此，对后发展中国家来说，廉洁政治建设与现代国家治理是同步的，前者是后者的必要内容，后者规定前者的基本方向，二者都需要采纳新的制度发展策略来重构原来的制度体系。现代国家治理是一个漫长的制度变迁过程，涉及政治、经济、文化、社会等方面的制度建设，当然也包括廉政制度的设计和创新。基于现代国家治理的制度需求和现时腐败形势的挑战，国家制度建设是“第二次转型”，转型的目标包括政治清明和社会稳定。[12]廉洁政治是现代国家制度建设的公共产出。不容置疑，廉政制度是廉洁政治建设的重点，廉政制度创新程度决定了廉洁政治的发展层次。依据制度逻辑，现代国家廉洁政治建设是一项宏大而系统的制度工程。廉政制度可以分为实体性制度和非实体性制度。就实体性制度而言，我们需要从宏观方面推进行政体制改革，实现宪政、民主、法治的宏观目标；从中观方面重点建设信息公开制度、财产申报制度、防止利益冲突制度以及问责制度等具体廉政制度，其着眼点在于为监督和制约政府的“利维坦”权力提供行为框架，让公共权力真正回归社会公共性的本质状态；从微观方面分析决策权、执行权、监督权的运行规律，查找各类权力产生腐败诱因，建立具体管理制度和预防制度。就非实体性制度而言，我们需要建立与现代国家治理和廉洁政治建设相适应的制度文化和廉洁文化，为实体性制度的创立、运作、维护和创新提供精神动力支持。
在廉洁政治建设过程中，面对结构性腐败和日益凸显的廉政风险，单纯依靠政府本身的力量是难以对抗的。从政府外部寻求支持力量已成为必要。自20世纪90年代，治理逐渐成为现代国家建设的一个工具策略和管理战略，并为廉洁政治建设提供政策思路。基于政治学理论，治理是不同政治主体所组成的公共行动体系和网络，治理腐败即是这样一种公共行动。廉洁政治建设不是一个封闭的系统，与其他政府治理工作以及政府外部系统之间存在相互沟通和促进关系，涉及廉政组织重构、廉政资源配置、廉政信息交流、廉政主体合作等内容。廉政组织重构旨在整合不同的廉政主体，比如纪检、监察、检察、审计力量，形成一个统一的廉政组织，实行协同治理策略。廉政资源配置旨在整合分散的监督资源、媒体资源、管理资源，提高廉政资源集中度。廉政信息交流旨以实现同一层级不同政府部门和不同区域政府之间的廉政合作，实现跨部门、跨领域、跨区域的治理要求。廉政主体合作旨在实现政府组织、私营部门、公民社会、社会公众之间的合作治理，让他们把廉洁政治建设视为一项公共事务，共同致力于腐败治理，并形成整体性治理态势。可见，廉洁政治建设既属于政府管理范畴，也属于社会管理范畴，需要政府、社会、市场等不同力量共同推进，集中体现了现代国家能力以及建设成果。在国际社会，腐败具有“外部性”，一国的腐败可能会影响另一个国家的政治建设。基于腐败发生的世界性，毫无疑问，国际腐败治理属于世界性公共事业，需要不同政府部门、国际组织的共同参与。进而，加强反腐败的国际合作有利于推进国际公共治理，能够为本国廉洁政治建设创造良好的国际环境。特别是在资金外逃、贪官外逃频发的情况下，更需要通过合理的国际反腐败合作机制来阻断“外逃”通道。依据治理逻辑，廉洁政治建设一方面关涉本国的国际形象建构，另一方面关涉人类共同发展难题的解决。
收稿日期：2013－04－08
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