公益广告繁荣机制论——广告业发展与和谐社会建设研究，本文主要内容关键词为：广告业论文,公益广告论文,繁荣论文,机制论文,和谐社会建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济的快速发展带来了不少矛盾与问题。其中有许多出现于社会内部公益领域，需要借助公益广告，提请公众知情，启发公众觉悟，动员公众参与，以便共同解决问题，促进科学发展与社会和谐。未来若干年内，公益广告势必将有一个大发展。
然而，目前公益广告无论数量质量，还是刊播投入，距离社会需要都有很大差距。据了解，发达国家的公益广告差不多占到了整个儿广告刊播的40%以上，我们要求不低于3%。最新调查显示，我国公益广告报刊版面率仅为0.35%，电视时间率为2.7%。对此，78.0%的人认为我国公益广告太少，商业广告太多。①造成这一现象的原因，主要是公益广告面临无主体困境，缺乏法律保障和资金来源，社会各界参与不足，发布地域和传媒不均衡，主题针对性和创意水平受局限，影响到其作用的发挥和可持续发展。
本文在具体考察公益广告的性质特点、历史形成、成败得失和发展规律的基础上，参考国外经验，认为市场经济条件下，公益广告发展繁荣不能仅仅依靠自发努力、一般号召或大型活动，必须从体制机制层面提出解决方案：发挥政府主导作用，建立专门机构公益广告基金会，负责统筹管理公益广告日常运作，以便利用沟通服务解决公益问题，提高国民素质、建设精神文明和提升文化软实力。
公益广告理念
公益广告是服务于公共利益的广告。它针对社会生活中的公益问题，借助广告活动，推动公共利益的实现，促成高尚的道德追求、良好的社会风气和蓬勃的民族活力。
广告是市场竞争条件下的营销传播手段，是由广告主付费、专业机构代理、媒体发布的营销传播服务，旨在引导受众实现互惠双赢的价值交换。现代广告渗透到社会生活的每一角落，其影响力“早已超过教会和学校”。②这主要是因为现代广告以终端消费为中心，发掘和利用现代传媒的一切可能性，在双向沟通中努力满足和开发消费需求，契合了现代社会重视个体自我、肯定消费者中心、关注全社会沟通协调等特点。其次，是现代广告能够灵活借鉴并综合运用当今世界所有服务于营销沟通的传播媒体、艺术语言、策略方法和形式技巧，把自己的服务聚焦于几乎所有营销主题。
公益广告是服务于公共利益的广告。它虽借助广告形式，但又区别于一般广告活动，即服务于公共利益，而不是特定利益；服务于全体和长远，而不是暂时和局部，因而成为公共事务的组成部分，成为以政府为代表的公共机构应当从事的有组织有计划有目的的公众沟通服务，旨在引导公众改善自己的态度行为，换取公共利益的实现。公益广告追求双赢互惠，服从效率与公平。
公益广告具有不同于商业广告的公益本性，及其依靠公众、内部传播、启发规劝、诉诸舆论和针对实际问题等基本特征。公益广告以公益为根本，相信公众的觉悟，依靠公众力量，其广告功能定位于内部传播，从公众中来，到公众中去，通过知情解说、平等对话、启发规劝，在沟通交流中促进教育成长，解决认识分歧，动员公众参与，依靠社会舆论和公共伦理，把对公平、正义、文明、进步的追求，具体化解为现实生活中的一个个涉及公益的实际问题，有策略有步骤地加以解决。中国古代有“礼别异，乐和同”的说法。如果说商业广告鼓励差异化消费而倾向于受众区分的话，那么公益广告服务于公共利益，倾向于和谐共生，成为一种以社会共识为支点的均衡力量。
经济快速发展势必打破既有均衡，需要有人特别关注公共利益，充分发挥公益广告的作用。公益广告促成科学发展，理应担当社会责任。随着经济全球化进程，公益问题日益成为全人类共同面对的问题。与之相适应，人们也在不断地克服地域和民族局限，自觉地形成地球村意识和全人类情怀，以天下为己任。
CNN曾播出一则广告：两个幼儿在一起亲密玩耍，画面下部分别标注以色列人、巴勒斯坦人。接着，荧屏上出现波斯尼亚和塞尔维亚、伊拉克和科威特几组类似镜头。最终字幕上打出：停止战争，为了孩子。署名：联合国儿童基金会——UNICEF。这是一则典型的公益广告。它诉诸人之常情，以孩子的名义，唤起公众反对战争、要求和平的无条件选择。或许，战争爆发总有其非如此不可的理由，并且在一定范围内曾经履行合法化程序，比如波黑战争、伊拉克战争。然而，面对孩子，无论什么借口，全都显得虚伪、做作、苍白和空洞。公益广告希望传达给公众的，正是这样一种对其内心的冲击性感受，和对其行为的道义化约束。
作为公益沟通，公益广告不以自身赢利为目的，体现了公众的利益、愿望和要求，因而得到了公众的赞赏和支持。它不但有助于推动公共利益的实现和发展，而且将转化为以主流价值观为核心的公信力、凝聚力、感召力和影响力，把整个民族团结起来。
有鉴于此，公共机构和公益广告两者间可以理解为一种公共主体与公共事务的关系。公共机构有必要进一步提高认识，增强自觉，把公益广告看作代表政府主持公平与正义的声音，主动利用这一市场体制下卓有成效的舆论沟通手段，恪守诚信为本这一与公众交往的行为规范，积极发现并努力解决公益问题，不断满足并持续开发公益需求，在维护和实现公共利益的过程中，积累诚信资质，塑造政府形象。
根据发布机构和题材内容的不同，公益广告可以做不同分类。首先，发布机构的宗旨不同，公益广告的舆论职能各异。据此可将公益广告区分为专门机构广告、媒体赞助广告和企业赞助广告。专门机构广告指的是由专门性社会组织所发布的公益广告，常常把机构自身的公益职能转化为社会舆论，比如联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界卫生组织、国际野生动物保护组织，他们曾分别发布“保护文化遗产”、“儿童享有受教育权利”、“不歧视艾滋病人”、“保护珍稀动物”等公益广告。媒体赞助广告体现媒体的社会责任和公益担当，一般由媒体直接制作发布，如中央电视台曾经主办的“广而告之”栏目，曾经发布的“知识改变命运”、“抗击非典”、“反腐倡廉”等公益广告。企业赞助广告一般经由专业机构代理，体现企业对公益事业的认同和支持，塑造自己热衷公益的正面形象，比如波音公司通过广告机构发布的“使人们欢聚一堂”，爱立信发布的“关怀来自沟通”等公益广告。
从题材内容着眼，公益广告可分为时事政策类选题，如改革开放30年、迎接建国60周年、科教兴国、推进民主和法制建设、抗灾扶贫等；节日祝贺类选题，如“五一国际劳动节”、“教师节”、“重阳节”、“植树节”等；文明风尚类选题，如保护环境、节约用水、尊重残疾人等；身心健康类选题，如反吸烟、全民健身、爱牙爱眼等；社会焦点类选题，如下岗再就业、打假、反毒、希望工程等。
公益广告平易近人，生动亲切，从日常生活出发，诉诸公众的觉悟和力量，潜移默化地向公众灌输并培养其公共意识与人文精神，关注兴亡存废，易于为公众所接受。③公益广告的力量，在于社会成员的普遍觉悟、道义支持和亲身参与。公益广告的责任，是营造舆论氛围，形成社会风尚，净化精神环境，正面倡导主流价值观、伦理观、人生观、世界观、历史观，提高国民素质，促进社会进步，把公益需要内化为社会成员的道德标准，同心协力构建公平正义民主富强的和谐社会，在文化心理层面形成公信力、凝聚力、感召力和影响力。
在这个意义上，公益广告的繁荣程度，往往成为其国民素质、精神文明境界、文化软实力的重要标志。当然公益广告发展有必要以民族文化为基础。关键是努力“使之与当代社会相适应、与现代文明相协调”。④
公益广告的发展
最早的公益广告，出现在20世纪40年代初的美国，亦称公德广告、公共服务广告。当时，美国为了民族利益和理想信念，正准备参加第二次世界大战，迫切需要加强内部团结，理顺各方面关系，凝聚国力，动员公众投入战争。为了启发公众觉悟，使社会生活方方面面迅速转入战时轨道，政府支持并组织美国广告主联合会和广告业联合会召集会议，明确提出了服务公益的理念，认为广告作为一种强有力的传播方式，应当自觉承担公益使命。会后，在政府支持下建立了公益广告专门组织“战时广告参议会”WAC(War Advertising Council，1942)，负责强化内部传播、争取公众支持、紧密配合政府、开展战时宣传，在征兵、发行债券、避免通货膨胀和防止间谍破坏等方面，发挥了重要作用，成功地动员了公众力量，使战时美国的公共利益转化为全社会关注的焦点。
战后，这一组织更名为“广告参议会”AC(Advertising Council)，作为公益广告专门机构，长期服务于美国公益事业。依靠政府支持，AC团结了热衷公益事业的广告主企业、广告代理机构和广告发布媒体，负责在全国范围内开展公益广告活动，宣传主题涉及红十字运动、粮食援助、通货膨胀、交通安全、消防、公害、毒品、人口、能源等公益问题。由于提供了组织保障，理顺了运行机制，美国成为当代世界公益广告最繁荣、文化软实力最强大的国家。
欧洲20世纪60年代、日本70年代分别进入经济快速增长期，公益问题日益突出，如环境污染、资源短缺、企业造假、社会矛盾激化、伦理秩序滑坡等。为了解决问题，发挥公益广告启发公众觉悟，动员公众力量的作用，欧洲和日本分别效仿美国的做法，在政府支持下，组织相关企业发起成立了专门性的公益广告机构，有效促进了公益广告的发展。此后，公益广告逐渐传入亚太、拉美和世界各地，产生了越来越大的影响。
公益广告在我国起步较晚，且受市场体制成长的制约，至今发展不够成熟。中国公益广告史上，有几个标志性事件，为公益广告事业确立了坐标，勾勒出一条脉络分明的发展线索。
中国第一条经专业制作发布的公益广告出现于1986年，标志着中国公益广告的开端。它是由贵阳电视台播出的电视公益广告——《节约用水》，曾激起重大反响，应载入史册。
中国第一个公益广告专栏出现于1987年10月26日，标志着全国性公益广告活动的开端，形成了中国公益广告史上的第一次高潮。它是中央电视台推出的公益广告专栏《广而告之》。专栏从开播至1995年底，在“提醒、规劝、批评”六字方针的指导下，根据不同时期的宣传要点，共播出电视公益广告844则，主题务实、效果显著，受到广泛欢迎，收视率一度高居央视专栏节目第三位，并两次荣获优秀栏目一等奖殊荣。早期影响较大的作品，有《警惕又一个生育高峰》、《吃不了兜着走》、《集体婚礼好》等。据统计，这些广告的内容分属行为规范(59%)、道德规范(29%)和价值取向(12%)三大类。
专栏刚一问世，当时的苏联国家电台和“美国之音”迅即做出反应，认为是中国开始重视公益宣传的标志。⑤1996年以后，配合全国公益广告活动，《广而告之》不断加大宣传力度。到1998年7月1日，每天播出段位达16个，播出时间达20分钟，分布于一、二、三、四、七、八套节目，其他时段亦有插播。
中国第一次由公共机构联合媒体做公益广告，始于20世纪90年代初。《广而告之》一举成功，迅速得到了正在寻求更好的政策宣示途径的政府部门的青睐。从90年代初至1998年底，主管计划生育、卫生、邮电、税务、工商、技术监督、司法、农业、铁道等公共事务的中央部委局办，以及中国青少年发展基金会等公益性社会团体，先后与央视广告部合作，制作并发布了一系列公益广告。受其感召，各省市电视台、报纸、期刊以及后来兴起的互联网门户网站纷纷起而响应，相继开播公益广告，开办类似专栏，其中较知名的有北京电视台《公益广角镜》等。
值得注意的是，自1993年起，孔府家酒、海尔集团、联想等工商企业，开始以承担广告制作费的方式，加盟公益广告事业。
中国第一次由政府部门出面主办的公益广告活动，是1996年9月国家工商总局组织开展的以“中华好风尚”为主题的全国公益广告月活动，标志着中国公益广告事业的第二次高潮。据统计，一个月内，全国共制作发布各类公益广告16860件，其中电视广告4582条，播放137460次；广播广告2749条，播放82470次；报刊广告4123条；户外广告5406条；招贴广告50多万张。一大批表现中华好风尚，形式多样、风格迥异的优秀公益广告都出现于各大媒体，引起了社会关注，公益广告事业由此步入初步繁荣。
此后直到1998年，国家工商总局在全国每年组织开展不同主题的公益广告月活动，如1997年“自强创辉煌”，宣传自尊、自信、自强不息的民族精神，1998年“下岗再就业”，宣传逆境不失志的自强精神和与时俱进的择业观念。这之后，相关部门不再设置主题，只是对宣传重点提供一定的范围限定，如“迎接港、澳回归”、“树立新风尚，迈向新世纪”、“依法治国，以德治国”、“预防艾滋病”等。与此同时，全社会公益广告的主题日趋丰富多彩。
随着公益广告第二次高潮的出现，必要的监管规范工作被提上日程。⑥从体制规范角度看，中央精神文明办开始介入公益广告活动的管理。1999年10月22日精神文明办和国家工商总局联合发文，要求各地“把公益广告宣传活动作为精神文明建设的一项长期工作，深入开展下去”。此后，两家联合组织开展了2000年“树立新风尚，迈向新世纪”主题公益广告宣传活动，2001年思想道德电视公益广告征集活动；2002年进一步联合团中央和中央电视台，共同举办了首届CCTV电视公益广告大赛作品征集活动。
从活动规范角度看，公益广告活动开始强调思想性，纳入精神文明建设的规划和实践；开始强调公益性，严格区分两类广告行为；开始要求规模化，确保活动的层次、规模和力度；开始确立评价标准和评选程序，保证发展健康有序；开始对各级精神文明办、工商管理机构和广告协会在公益广告活动中的工作提出要求，确保活动组织者的行为符合规范。实践证明，上述监管规范的方针措施行之有效，为进一步繁荣和可持续发展打下了基础。
纵观中国公益广告的发展历程，“中华好风尚”活动提供了重要启示。首先，它标志着新时期公益广告活动由媒体自发走向了政府组织，不仅把决定公益广告的题材内容、艺术表现、媒体传达、制作档次、发布地域、数量频次的权力，集中到了公共机构手里，而且发挥了政府在资源调度、社会动员、统筹协调方面的责任和特长，有利于公益广告更主动更自觉地服务于公共利益。从发达国家的经验看，这是一个历史性的进步。
其次，它显示了广告界、媒体和社会各界参与公益广告事业的热情和潜力。活动波及的地域之广、参与的媒体之全、组织之多、人员之众、制作发布的作品数量之大、质量之好都史无前例。以此为起点，公益广告步入初步繁荣，走上了健康发展的轨道。
改革开放三十年，中国公益广告事业经历了从无到有、由弱到强、从发轫走向初步繁荣的发展历程，至今已成为社会进步的标志，见证了中国翻天覆地的变化。
公益广告的成就与困境
讨论成就与困境，目的在于探索适合中国国情的科学发展机制，使公益广告在数量和质量上能够在短时间内赶到世界前列，为中华民族的国民素质提高、精神文明建设和文化软实力提升做出了不可替代的巨大贡献。
时至今日，我国公益广告已经出现了主题多样、创意撩人的繁荣景象，在从自发到自觉、从政治说教导向到公共利益导向的转变过程中，取得了令人瞩目的成绩。当代中国的公益广告正在履行自己的神圣职责，极大地满足着广大公众维护公共利益的内在需求，影响并改变着众多社会成员的态度和行为，有效地促进了和谐社会建设。影响所及，以至社会各界不少人都提议，把优秀公益广告当作艺术欣赏的对象、陶冶情操的精品、美化环境的装饰，甚至把它用作思想政治课、道德品质课的教材。
比如“爱心传递洗脚篇”伦理广告、“一滴血、一颗心、一片情”义务献血广告、“蒲公英篇”再就业广告，全景新闻式抗洪救灾广告、“隔海相望篇”祖国统一广告、面对非典“你可以回避，但他们不能”职责神圣广告、“知识改变命运”系列短片励志广告、“天使感动中国”抗击非典广告、“最后一瓶洁净水、最后一罐洁净空气拍卖”环保广告、“心有多大，舞台就有多大”励志广告、“常回家看看”亲情广告、“良心不打折”商业诚信广告，以及在抗震救灾、支持奥运、筹办世博、应对国际金融危机过程中已经和正在涌现的大量优秀作品，代表了中国公益广告的成就，传达了社会各界的公益觉悟、参与热情和积极性，体现了中国传媒和广告人的聪明、才智和创造性。
公益广告三十年的发展，如下四个方面表现突出：一是公益广告逐步得到社会各界的重视和支持。起初，人们对公益广告的认识模糊不清，误认为它等同于一般的口号宣传。随着《广而告之》的出现和普及，公众的认识出现了深化，重视程度得到了提高。2001年1月22日，福建电视台通过国际互联网进行首次国内电视广告招标，鼓山涌泉寺方丈参加“福建新闻联播”前15秒广告竞标，以80万元买断第2、3季度最后一条广告的播出权，用以宣传禁毒和野生动物保护。这一拍卖案说明，公益广告已引起有识之士的关注，其影响和效用正在逐步扩大。⑦
二是公益主题和表现形式日益丰富多彩。公益广告发展初期，说教式宣传占了较大比重，创意单调，远不能与现在的手法百花齐放、主题百家争鸣相提并论。比如名为《榜样的力量》的一则公益广告，采用纪实手法，选取一位军人在汽车上让座的镜头，倡导互敬互让的社会公德。再如优秀公益广告《赌博之风刮干了亲人的泪》，别出心裁地利用了电影蒙太奇手法，给人的感觉耳目一新。
公益广告常常取材于老百姓生活中的酸甜苦辣和喜怒哀乐，运用创意独特、内涵深刻、自然质朴、精心制作的广告方式，面向社会公众，表达其鲜明的立场和深入人心的想法。比如反吸烟、反吸毒的公益广告，不去描写主动受害者，反而转向表现因被动吸烟危及他人及后代儿孙，使主题具有了人性的力量，唤起了受众的广泛共鸣。
三是创意水平不断提高，国内外赛事崭露头角。单是两次全国公益广告月活动，就涌现出许多优秀作品，如1997年的影视公益广告金奖作《报得三春晖》，银奖作《自尊、自立、自强》、《四海漂泊，根在中国》。再如1998年，中国广告代表团赴泰国参加首届亚太广告节，所获公益广告铜奖作《保护森林》、《教师节》；1999年，禁烟类公益广告《远离它》再获亚太广告节平面作品入围奖。目前，虽然国际获奖尚很有限，毕竟有了一个好的开端。
四是公益广告成为城市景观的亮丽风景线。这是改革开放以来各地出现的新现象。公益广告成了美化城市的手段和文明品位的象征。北京西单、前门、石景山等地出现了“公益广告一条街”，连果皮箱、灯饰、阅报栏、长廊、站牌、路牌、候车亭等，也纷纷担当起站立街头美化市容和教育公众的职责。2001年10月APEC在上海召开。为了表达盛情，街头到处是迎接APEC的横幅、宣传画和公益广告，令先期到达的外国记者赞叹不已。至于矗立深圳街头的著名公益广告牌“发展才是硬道理”，已经成为中国改革开放的标志。
尽管获得了长足进步，但是公益广告目前无论是数量质量，还是资金投入，都与公共舆论公众沟通的实际需要存在巨大差距，既无法与商业广告比肩，也无法与发达国家抗衡。据统计，2000年全国商业广告投入达712亿元，当年公益广告投入不到这一数字的2%。⑧发达国家公益广告占到整个广告经营额的62%以上，我国尚不足3%。在这种情况下，自然无法要求公益广告承担起公共舆论和公众沟通的责任。进一步发展存在的问题，可以具体归纳为如下几点：
一是缺乏必要的法律保障。《广告法》认定：“本法所称广告，是指商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者提供的服务的商业广告”，因而事实上不适用于公益广告。公益广告的主体、目的、特点、关系、途径、实际作用、效益测评均不同于商业广告，似有必要单独立法。然而，目前我国公益广告立法尚处于探讨阶段，缺乏必要的法律保障。行政规定相关者仅有1997年中宣部、工商局、广电部和新闻出版署四部门联合下发的《关于做好公益广告宣传的通知》，和1998年工商局广告司下发的《关于进一步做好公益广告工作有关问题的通知》，其内容单薄，可操作性不强，不具法律的强制性，没有涉及公益广告的界定等实质性法律问题，包括其内涵外延、功能义务、资金来源、成本核算、法律责任等。
在此情况下，社会各界在失去法制依托的同时，失去了参与的积极性。按现行规定，制作公益广告必须按商业广告的标准同样纳税。与此同时，公益广告却谈不上或只有很少的收益。这就直接抑制了企业投入的积极性。此外，由于缺少法律条文，司法部门面对相关案件时将无法可依，不但公益组织形象和企业形象无从辨析，知识产权保护也无法落实。⑨
二是缺乏稳定的资金支持。目前，公益广告的制作资金主要来源有四：政府拨款、广告代理机构在商业广告利润中的提成、企业赞助或与广告公司联合制作、社会团体或组织捐款。然而无法回避的现实是，尽管近年来我国公益广告制作水平不断提高，然而社会投入却微乎其微。据2001年8月7日中央电视台报道，2000年全国各类商业广告投入高达712亿元，而当年公益广告的资金投入不到这一数字的2%。⑩从比例来看，西方发达国家公益广告额度占到整个广告经营额的62%以上，而我国目前份额尚不足5%。
相对于商业广告，尽管公益广告所需费用较少，但因没有经济回报，致使其资金运作尤其困难，亟需大力支持。我国公益慈善机构在体制和运行上与国外相比有很大不同，很难有足够的资金投向公益广告。同时，因政策不到位、社会觉悟不足，致使许多企业和广告经营者不愿意将资金投向无法盈利的公益广告。这就导致我国公益广告的制作和刊播，目前很大程度上仍然依靠政府拨款，少数媒体如中央电视台的无偿投入(11)，以及个别企业为了宣传企业形象而做的断断续续的公益广告。
三是社会各界重视不够，参与不足。由于起步较晚，缺乏普及，社会各界对公益广告认识不够，重视不足，常常误把它当作宣传政策法规的政府手段。媒体把刊播公益广告当作硬性摊派，常常抱有抵触情绪。专业人士只是借公益广告参加比赛，而且由于参赛作品很难为公众广泛知晓，所以参与积极性不高。企业以利润最大化为目标，缺乏对自身的反省和对公益问题的关注。事实证明，没有强有力的引导，公益广告的发展将变得迟缓凝滞。
四是发布地域与传媒不均衡。由于经济社会发展不均衡，不同城市不同区域，尤其是城市乡村间的发布质量、数量、密度、频次不均衡，广告创意、媒体载具、多媒体空间不均衡。这就导致了公益广告难以承担它本应承担的内部传播任务，使全社会前后左右、上上下下传情达意同心同德出现障碍，造成公共教育、舆论传播、信息共享不公平，以致违背了公益初衷，南辕北辙，达不到目的。
五是主题针对性和创意水平受局限。目前条件下，由于资源短缺，公益广告水平明显落后于丰富多彩的商业广告。尽管从道理上说，公益广告更需要精确策划、精准传播、精致创意，因为它的营销对象是先进思想、公共伦理、科学精神、文化素质，比商业营销难度更大。目前的问题是创意平凡、惯于说教、教训口吻、态度强硬、标语口号化倾向等，如“禁止酒后驾车”、“不要乱扔垃圾”之类。
事实上，广告的魅力恰在于诉诸情感、平易近人。如果放弃普通人的视角，而是一本正经，板起面孔训话，容易引起逆反心理，浪费宝贵的资金和刊播机会。如果错以为公益广告代表官方，可以不顾受众的感觉说大话，势必劳而无功。总的说来高头讲章多，贴近日常生活少；面向泛众多，贴近具体人群少；尤其是针对性强、价值大的主题，如吸毒、反腐倡廉、儿童教育等，常被无意中忽略。“广告无真理，只有喜欢不喜欢。”(12)选择公众最熟悉的素材，用公众听得进的形式，来提出人人心中有、人人口中无的道理和要求，是中国公益广告的基本追求。
以上诸多问题，关键在于政府主导缺乏协调，市场运行没人组织，导致中国公益广告目前所面临的无主体困境，只能依赖自发式发展，依靠相关部门、媒体或企业的觉悟和能力，谁出头算谁，辅之以化缘施舍拉赞助，随机参加活动，全凭偶然推出作品。
公益广告的出路
公益广告的进一步发展，迫切需要解决运行机制问题。在这一点上，社会各界和政府部门已经做了许多探索和尝试，并得到了越来越多的关注。按我们的想法，是理顺领属关系，建立专门组织，形成公益广告在市场体制中正常运作的行为主体，完善以公平高效为目标的运行机制，走出困境，走向繁荣，更好地承担国民素质提高、精神文明建设和文化软实力积累的职责。
目前，我国社会的公益广告活动，是由精神文明办、国家工商总局、广电部、新闻出版局、中国广告协会等政府部门和行业协会共同牵头组织安排的，至今没有形成一家专门机构，具体承担发展公益广告的统筹协调职责。这就造成了多头管理问题，龙多不下雨。由于主体不确定，分工职责不明确，导致相关法规建设不力，常规工作缺乏系统性完整性连贯性，相关机构长期存在“客串”、“代管”心态，忙时无暇顾及，闲时抓上一抓。长此以往，随机性偶然性分散性临时性必然影响其可持续发展。
为此，建议遵循公共服务社会化、社会组织专业化、资源配置市场化的原则，由精神文明办领导，由国家工商总局组织，具体设立一个可称之为公益广告基金会的专门组织，作为公益广告主体，在党和政府的直接领导下，承担起统筹管理公益广告日常运作的专门职责，具体负责沟通和协调党政机关各部门、媒体、广告代理机构、社会组织、企业各界同公益广告的关系，建立筹集审核计划、吸引管理基金、制订落实规范、协调各方关系、保障公益均衡、推进相关活动、组织赛事测评、鼓励学术研究等职能在内的长效机制，以便充分运用公益广告这一在市场体制中成长并得到世界广泛认同的公共宣传手段，为国民素质提高、精神文明建设和文化软实力提升做贡献。
基金会作为独立的法人，工作上隶属精神文明办领导，业务上挂靠国家工商局独立运作，其法律行政地位，似乎应根据其属性、特点和工作需要，与广告协会平行，体现法律面前人人平等以及公益与私利对等兼顾的原则。
为了加强党和政府对公益广告活动的领导，建议由精神文明办派员担任基金委员会主任，负责大政方针。这是因为公益广告对宣传党的路线方针政策，引导公民理解和维护公共利益，树立党和政府的形象，建设公平正义文明富强的现代社会具有重要意义。事实上，政府对公益广告活动的领导监督，在欧、美、日等发达国家早已司空见惯习焉不察。例如，美国的公益广告组织即是在政府支持下成立的一个事业机构。政府向公众提供的沟通服务，包括公共信息的发布，经常通过公益广告渠道，比如总统选举、税制改革、裁军扩军、外交举措等。据统计，美国公益广告每年的宣传主题，有1/3到2/5出自政府提出的要求。这些主题，往往都是政府迫切需要解决的问题，并且经过了长远规划和反复论证，因而不仅有助于实现公益，而且有助于提高政府在民众心目中的地位。(13)
我国公益广告发展初期，由于其独特路径，没有形成类似惯例。随着对公益广告认识的深入，政府开始意识到公益广告对受众影响的有效性，因而由政府部门出面的公益广告行为日益增多。如1996年的一则反腐倡廉公益广告《这一刻千万要把握住自己》，画面左侧是一只女性的手，推过来一沓钞票；右边是一只男性的手，正在伸出去接受。它刊登于《检察日报》，针对权钱交易现象，明确地以两只手的行为，指代行贿与受贿；并将自由意志对于手的把握，同罪与非罪的时间界限联系起来，突出强调了紧要关头当事人的选择，表达了公益立场。
至于事业机构本身，似应责成国家工商总局出面负责组织设立，并指派专人担任基金会秘书长，负责日常工作。基金会成员应由热心公益事业的广告代理机构、广告主、媒体和相关方面的代表组成。这是因为公益广告需要体现专业水准，在受众认知、媒体利用、创意策划、制作发布、监测评估、社会效果等方面不亚于甚至超过商业广告。然而专业人才、专业组织、专业监管和支撑专业水准的资金捐助企业，如广告代理机构、广告协会、广告人、广告主，均归口国家工商总局管理，因而具备专业化的资源整合、配置与监管的能力。这种与专业机构、专业人才同在的专业素质，成为专业水准的根本保证。
这也是借鉴欧美、日本组成公益广告专门组织的成功经验。无论是成立于上世纪40年代的美国公益广告组织，还是成立于上世纪60、70年代的欧洲、日本的公益广告组织，都是在政府相关部门支持下，由赞同其宗旨的广告主、广告公司、媒体等方面的代表作为主要成员，共同参与组成。
基金会的职能，除了促进专业立法，首先是讨论审议年度公益广告计划，通过调查分析，确定广告主题，将有限的资源和社会注意力，聚焦在最突出的公益问题上，从而以制作精良的作品，实现公益广告的社会效益，节约制作成本。在这方面，商业广告有一套相对成熟的运行机制和程序，可以借鉴汲取。为此，基金会可以延聘广告界资深人士，对公益广告的策划、经营、制作、发布和监管进行统筹协调，委托专业代理机构具体操作，包括理念策划、媒体组合、创意开发、制作发布、效果评测等。
公益广告虽然不以盈利为目的，但同样讲求投入产出效益。只不过其产出不是经济效益，而是社会效益，是国民素质的提高和社会环境的和谐。为此，必须展开社会调查，了解国情民意，对社会效益做量化测定。国外做鼓励人体器官（特别是眼角膜和肾）捐献的公益广告，要在对公众捐献态度做深入调研的基础上，从精心创作的十几个方案中，经专门委员会专家的认真比较筛选，最后选定最佳方案投入制作。广告播出后，由于针对性强，对解决问题、树立形象起到了很好的作用。(14)
为了保证公益广告的社会效益，在制作发布过程中，基金会应当根据对社会环境的预测分析，规范运作流程，开展质量监管，包括刊播水平、投放效果、媒体履约状况、社会评价反馈等，确保心中有数，多出精品。可以考虑由基金会聘请各大传媒的部门负责人、广告业界的资深专家、公众形象良好的各界名流、社会公众代表，根据公益广告的不同内容和目标群体，检查公益广告的发布情况。
其次，基金会需要在管理政府拨款的同时，大力吸引社会资金。当然，公益广告的发展，主要依靠政府的支持扶助，尤其是资金投入。这是目前我国公益广告发展的基本保障。政府部门可以从公共宣传费用中列出用于公益广告资金的部分，专款专用，统筹规划，追求宣传效果最大化。
目前，我国公益广告投入与商业广告业营业额增长的大势不符。资金局限成了公益广告发展的瓶颈。借鉴日本和新加坡的管理办法，基金会应当通过沟通交流服务，吸收社会各界有生力量作为会员单位，比如有实力的企事业单位，政府相关部门，知名社会团体和组织等，一方面规定会费缴纳的最低额度，一方面鼓励会员超额缴纳，并将相关情况记录在案，用于评价确认企业形象，以适当方式向社会公示。
随着社会对公益广告的需求日益增长，广告主赞助的效益意识不断增强。他们希望把有限的资源贡献给管理良好、注重效益的机构。基金会必须考虑以自身的出色工作，吸引更多的资源投入。
自2002年开始，中国的主题公益广告活动改变了历年来先刊播、后评奖的惯例，而是从各广告公司选送的公益广告作品中选出一部分表现上佳者，予以制作刊播，同时对入选作品给予10万元奖励。当然，这只是个象征性的奖励，但它体现出政府正在有意识地逐步改变单纯发布行政指令的角色，以更务实更亲和的服务姿态，指导公益广告发展。(15)
经费募集可以采取多种手段进行，但须符合市场经济条件下的营销原则。比如，制作前赞助、竞标；制作中竞争、比稿；制作后发售、拍卖。再比如会员媒体可以用会员价出售广告位，会员代理机构可以用会员价制作公益广告。最重要的是公益广告必须具备优秀的创意水平和制作水平，以便征服投资者，使他们甘心情愿出资奉献。
第三，争取相关立法，制订专业标准，加强监督管理。我国公益广告在相关法律和政策规定方面基础薄弱，亟须加强。公益广告立法似应注意如下问题：公益广告的定义、地位、属性、特点，公益广告主体、经营者、发布者的权利和义务，公益广告基金会的体制、职责、权利和义务，公益广告的资金来源，多渠道融资方式，如公开竞标、企业赞助、公开拍卖办法，公益广告刊播的优惠办法、价格限制等等。
公益广告发布标准，是广告质量的保障，专业审核的依据。公益广告不是说教，要求根据公益需要、广告规律、传播特征实现潜移默化地熏陶感染，打动心灵，发挥教育作用。除了真实性、思想性、知识性、趣味性之外，还须根据行业规范，对创意制作精益求精，通过富于感染力的语言、故事、画面、境界，给人以启迪和激励。只有达到一定的水准，通过审核才允许发布。
加强监督管理，由分散随意走向系统完备，着力防止公益广告与商业广告的混淆。对于企业出资赞助的公益广告，可以标注企业名称，但须明确规定其位置和所占版面比例；但不应标注产品和商标，涉及商业内容。目的是摆脱特定利益的干扰，在规范中保持活力。
第四，基金会应当在企业、媒体、广告公司中实现充分动员，提高各界参与公益活动的积极性，为我国公益广告事业健康发展营造良好环境，提高社会各界的公益意识和参与积极性。鼓励企业参与，根据实际贡献奖励先进，使企业在回报社会的同时，树立企业形象，得到精神激励。鼓励媒体参与，根据宣传主题及媒体投放的类型、时段或版面，做好协商确认和表彰奖励。鼓励广告公司参与，对其参与策划创意制作发布的公益广告进行全面评估，树立品牌公益，充分调动其发挥专长贡献社会的积极性。
最后，积极组织各级各类赛事活动，开展合作交流，调动公众参与积极性，为公益广告发展繁荣开拓社会基础。可以利用公益广告主题活动、设计大赛、制作评比等多种形式，以及公益广告月之类的综合性活动，利用影音、平面、户外等多种媒体展开立体化全方位的公益宣传。
值得一提的是，借助互联网平台展示公益广告，利用其互动性、广泛性、针对性、多样性等特点，使社会公众关注公益事业的发展，让公益广告贴近公众日常生活。比如国际公益广告组织Webmaster即率先推出了公益广告专题频道，倡导网络公益理念，将网络技术融入公益事业。它曾组织“让网络充满阳光——网络公益广告”主题活动，促进网络广告设计和公益广告在互联网上的发展；并成立了网络公益广告频道——阳光广告联盟，无论是中小企业网站还是个人站点，都可以使用该频道展示其公益广告作品，以较低的运作成本，实现了广泛宣传的效果，集合网络力量，形成了一个网络公益广告的站点联盟。
（上海大学影视学院广告系王文仪同学曾参与本文的资料搜集与整理工作，特致谢意。）
注释：
①严亮，《78.0%公众感觉公益广告太少商业广告太多》，《中国青年报》，2008年5月12日。
②约瑟夫·塔洛，《分割美国：广告与新媒体世界》，华夏出版社，2003年，第3页。
③张明新，《公益广告的奥秘》，广东经济出版社，2004年，第14页。
④胡锦涛，《在中国共产党第17次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。
⑤王云，《中国公益广告事业史述评》，《理论月刊》，2005年4月。
⑥1997年8月11日中宣部、国家工商总局、广电部和新闻出版署联合发文，要求对媒体单位的相关活动加以规范。
⑦倪宁等，《广告新天地——中日公益广告比较》，中国轻工业出版社，2003年，第16页。
⑧同③，第36页。
⑨陈虹伟，《公益广告被诉侵权——中国少儿基金会、芒果网、北京地铁成被告》，《法制日报》，2007年7月8日。
⑩同⑧，第36页。
(11)当时央视《广而告之》栏目年广告制作费达30万元，年提供播放时间价值600万元。
(12)同⑦，第228页。
(13)同⑦，第89页。
(14)潘泽宏，《公益广告导论》，中国广播电视出版社，2001年，第302页。
(15)同⑦，第91页。
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