美国政府对经济干预的目标、手段及经验教训，本文主要内容关键词为：美国政府论文,经验教训论文,手段论文,目标论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代资本主义发展到今天这个地步，可以说已经离不开国家干预，甚至离不开国际干预，这是社会生产力和生产关系发展程度所决定的，是不以人们的意志为转移的。国家干预虽不能解决资本主义的所有问题，但可以起到缓解矛盾，促进国民经济平衡发展的作用。从传统上来看，美国民主党在经济上更加信奉凯恩斯主义，因而现在民主党执政，强调国家干预的成份多一些，共和党则在理论上反对国家干预，强调放任自由的市场经济。而实际上，无论哪一个政党执政，都不会也不可能放弃国家干预。甚至保守主义色彩非常浓厚的共和党的里根政府也正是由于采取了强力的国家干预才使得美国联邦政府的赤字翻番，债务加倍，而后又不得不再采用国家干预的方式来弥补和纠正这些过失。尽管美国政府或国会从来不对外声称自己要对经济进行宏观调控和国家干预，但行政和立法当局从来也没有间断利用直接或间接的调控手段来对国家经济进行干预，以达到影响经济周期、预防和缓和经济危机、调节供求关系、控制通货膨胀、保证经济持续、稳定发展的干预总目标。
一、美国政府对经济干预的目标
为了实现美国经济持续、稳定发展的国家干预总目标，政府和国会的经济主管部门在具体操作上始终把经济增长率、通货膨胀率和失业率这三大宏观经济指标作为实施监控和调节的主要目标。
在美国，经济增长率是指去掉季节因素和价格因素的实际国内生产总值比上期增长的幅度，通常以商务部公布的年度和季度指标为准，一般认为2.5～3%的经济增长速度比较适宜，既保持了必要的经济发展速度，又不会导致经济过热引发严重的通货膨胀，可以说这是美国近期追求的理想的经济增长速度；通货膨胀率是根据美国消费者物价指数及国内生产总值减缩指数的年度变化率计算出来的，分为月度、季度和年度指标。因为通货膨胀率说到底是一种货币行为，所以从根本上来说，通货膨胀率是受货币发行量的影响，但从实际情况来看，它至少还受三种影响：第一是经济发展速度的快慢，第二是人们对通货膨胀预期值的高低，第三是受外部影响的大小，如进口石油价格的高低等。也正因为影响通货膨胀变化的因素比较复杂，人们对通货膨胀能够容忍的程度也没有一定之规，通常视国度和年代的不同而定，目前美国认为能够接受的通货膨胀率为2～3%，超出这个范围，政府将采取适当手段来进行调节；失业率由美国劳工部根据人口普查局所收集的调查数字按月汇总，凡年满16岁、愿意工作而又没有工作的人，一律算作失业者。美国失业率的高低主要受经济发展的影响，繁荣时期可低至3%，而30年代大萧条时期可高达25%。近年来认为适合经济发展的“最佳失业率”为6%，高于此认为经济衰退，低于此则有经济过热之嫌。甚至利用“欧肯定律”可以准确计算出失业率与经济增长率之间的定量关系：欧肯定律指出，失业率每升高或降低1%，GDP增长率则一定会相应降低或升高3%。我们可以用刚刚公布的1995年美国第三季度的指标来印证这一定律，第三季度的失业率为5.5%，低于“最佳失业率”0.5个百分点，而第三季度的GDP增长率为4.2%，显然这是美国认为经济过热的增长率，如果按照“欧肯定律”的公式计算，把失业率提升0.5个百分点到6%，则GDP增长率会从4.2%下降1.5个百分点至2.7%，这恰恰是当前在美国被普遍认为的最佳经济增长率。
由此看来，美国国家干预经济的三个主要目标都不是孤立存在的，相互存在着非常紧密的关系，如加快经济增长率会降低失业率，但同时也容易引发通货膨胀，而强调控制通货膨胀又往往会使经济减速或失业率上升。显然，三大因素相互制约，此消彼长，单方面控制或过份强调哪一方面都会妨碍经济的健康发展，但在具体操作和执行国家干预的政策时，又不能把三个主要目标放在同一水平线上，否则会自相矛盾，令美国经济无所适从。因此总要有一个优先顺序。从美国历史来看，这三个主要目标都有被放在第一优先位置的时候，视当时经济状况和领导者执政理念及利益的不同而定。通常来讲，执政者总是愿意把降低失业率和发展经济放在优先考虑的位置，而忽视通货膨胀的严重性。尼克松、福特和卡特政府都是如此，因为在现行政治体制下，美国政府只能代表某党派和少数利益集团的利益，政府行为往往是短期行为，但通货膨胀的特点是在潜伏期内伴随着经济快速增长，而这一点恰恰与政府的自身利益相吻合，因而容易扮演推波助澜的角色。事实上一旦通货膨胀被引发出来，特别是严重的通货膨胀，往往如一匹脱缰的野马，即使付出10倍于当初的努力，也很有可能是事倍功半的结局。
在经历了卡特执政时期两位数的高通货膨胀以后，美国经济界通过反思，在以下两个方面达成共识：第一，通货膨胀之所以能够形成气候，主要原因是决策者未能及时就由于经济过热而引起通货膨胀的种种迹象作出正确的反应；第二，通货膨胀一旦引发，后患无穷，因此，不论何时都应当视通货膨胀为美国经济的头号敌人。可以说从80年代初期开始，美国各界更加注意防范通货膨胀的发生，直到现在，亦可说美国始终把控制通货膨胀作为宏观经济调控的首要目标。从10几年的调控结果来看，应该说效果比较理想，通货膨胀率从70年代末、80年代初的两位数下降至80年代的平均4.2%，90年代前半期又进一步下降为平均3%以下，甚至没有出现过大的反复。去年经济增长率达到4.1%的水平，但通货膨胀率不过就是2.7%。当然在控制通货膨胀方面能够取得这样的成绩并不说明里根、布什和克林顿政府有什么与众不同的地方，美国任何政府也绕不开他们自身的利益。关键还是在于美国经济干预最主要的决策和执行部门——联邦储备委员会，始终在思想和行动上坚持把防止通货膨胀作为国家宏观经济干预的首要目标。联邦储备委员会说起来是美国政府中负责制定和执行货币政策的部门，但实际上它是脱离于政府之外的、具有相当独立地位的中央银行系统，虽然委员会中的主席、副主席和5名委员需经总统提名，但同时需经国会参议院批准，且任期长达10几年，可跨越数届政府，这就有利于他们从更加宏观和长期的角度来对国家负责，即使其意见与现行政府相左，总统和其他部门也奈何他们不得。也就是说联邦储备委员会本身的职能和特殊地位使得他们能够在方法、手段和组织、机构上具备了控制通货膨胀的能力和条件，一旦联邦储备委员会在思想上认识到必须把防止通货膨胀作为第一优先来考虑，就没有什么机构、甚至总统能够阻止。
二、美国政府对经济干预的形式及手段
美国国家干预经济的基本形式是分别利用财政和金融两大杠杆对经济实行刺激和紧缩政策，政府本身并不直接介入生产、流通和分配，因而较易为各种私人企业和利益集团所接受。
从西方经济理论来看，财政杠杆主要是通过增税或减税来影响大众消费，同时也可以通过政府开支的增减来直接影响政府采购、间接影响私人投资，从而扩大或缩小社会总需求，以实现总供给与总需求之间的平衡。可以认为这是一种朴素的财政干预政策的理论，后经凯恩斯学派的研究和发展，制定出一套专门反经济周期、促进经济稳定和发展的所谓补偿财政学理论。凯恩斯学派承认现有资本主义已经丧失了自我调节的功能，需要政府出面进行干预，并发现财政在社会总产品再分配中对生产的反作用是可以用来调节经济的一种机制。而补偿财政理论就是用国家财政自身的不平衡，去求得整个国民经济的平衡，即当经济出现衰退时政府可以减少税收、增加开支，并有意识地通过预算赤字的办法来刺激消费；而当经济出现高涨时或通货膨胀加剧时，政府可以增加税收、紧缩开支，并在经济发展过程中取得财政结余，偿还在萧条时期为筹措资金所欠下的债务。
尽管从理论上来说，大部分人都认为利用财政政策干预国家经济可以起到积极的作用，但从实际操作上来看，实施财政干预手段却很难在数量关系上把握准确，而且从历史经验来看，也没有一定之规可以遵循。例如二次大战时的1944年，美国预算赤字高达国民生产总值的1/4，但却没有在经济上引起大的问题，原因在于战时的物价管制和配给制以及人们为了支援战争大量购买政府债券而推迟了购买力的实现。而现在财政赤字占国内生产总值的比重只有3%，却不断对通货膨胀构成威胁，并最终导致了目前白宫与国会之间为平衡预算法案而大动干戈。实施财政干预手段的另一个难处是在美国不知财权控制在谁手。按照美国宪法规定，国家拥有参与社会总产品再分配的财政大权，即政府可以通过宪法所赋予的权力运用财政政策对国民经济进行干预。但美国宪法同时规定，美国政府中的财权由立法部门控制，并在宪法条款中详细规定了国会拥有征税权、借债权和开支权，行政部门的财政活动要经过国会的立法和授权。因此长期以来，白宫和国会之间在财权的控制与反控制方面展开了旷日持久的争夺战。总起来说，自30年代以来，总统的财权扩大了，但国会仍然在许多重大的财政问题上拥有发言权和决定权。关于财政政策的纠纷已经成为总统和国会之间以及国会内部争论最多，且最受民众关注的问题，特别是当总统所属的执政党在国会处于劣势时，其矛盾和斗争就更加激烈，总统和国会之间的争执往往会造成国家财政决策上的僵局，甚至会出现1995年11月14日开始的部分政府部门临时关闭的极端现象，以示政府对国会的抗争。正是由于运用财政手段来调节经济会产生难以把握、周期冗长、争执不下和不利于迅速灵活地调控经济等诸多不便，美国现在越来越多地倾向于利用金融政策来对经济进行调节。
利用金融政策对宏观经济进行干预，主要是通过货币流量的调节和利率高低的调整来促使经济收缩或膨胀。与财政政策不同的是，金融调节手段不是一种纯政府行为，它必须通过商业银行、企业和资本家等个体来间接的对经济进行启动，以影响购买力和资源分配。制定和实施金融政策的单位是联邦储备委员会，即美国的中央银行，除此以外，再没有第二家能够与之竞争。联邦储备委员会之所以能够在宏观经济中起到调节和干预的作用，主要是因为它拥有以下三个渠道：一是控制法定准备金，即银行持有某种资产的比率，其比率之高低可以影响银行贷款的数量，从而控制整个货币流通量；二是贴现率，即商业银行向中央银行贷款的利率，中央银行有权决定提升或降低贴现率的幅度和时间，从而控制整个贷款规模；三是公开市场业务，即联邦储备委员会下设的联邦公开市场委员会有权视经济发展情况而随时购买和销售美国政府债券，从而可以对货币流通量起到非常灵活的微调作用。
联邦储备委员会设立之初的主要目的是为了防止出现金融危机，而不是为了控制货币总量的松紧来调节宏观经济发展的快慢。但是随着经济发展和时代的变迁，联邦储备委员会对宏观经济的调节功能远远超过了它的供应流通手段的功能。特别是到了80年代以后，联邦储备委员会建立了自己完全独立的地位并使金融杠杆在经济中第一次显示出独立的作用。金融干预手段之所以能够在80年代以后突显其作用的另一个原因是美国的债务经济迅速发展，如1984年，个人、企业和政府的债务累积已相当于当年国民生产总值的188%，除去政府金融业和外国借款以后剩下的国内私人和非金融机构的借款也相当于GDP的110%。所以这就不难理解为什么银根的松紧，利率的上下，对刺激投资和消费所起的作用非常之大，应该说这是金融政策对经济干预所起的作用日益增长的内在原因。
在具体操作金融杠杆进行宏观经济干预时，虽然也有类似于财政杠杆所遇到的准确度的问题，但由于金融杠杆的3大调节手段可以交替使用，且调节手段比较灵活，调节幅度可大可小，因而基本可以做到比较准确地调节经济。例如前些时候为了解决经济过热的问题，联储在1年时间内7次小幅度提升利率，一旦发现有足够的证据表明调节过度，有出现经济衰退的可能性时，又于1995年6月初及时降低了一次利率。而当经济正常发展时，联储则追求采用“中性”的利率政策目标来调节经济，以保证利率对经济既不起刺激作用也不起抑制作用，从而使经济在没有任何压力状态下以其自身内在的增长率发展。因为根据西方经济理论，经济的快速增长并不一定必然产生通货膨胀，只有当实际经济增长超过了内在经济增长时，也就是通常所说的经济过热，通货膨胀才开始上升；相反，当实际增长低于内在增长时，通货膨胀率便开始下降；只有当实际增长等于内在增长时，对通货膨胀既不产生向上的压力，也不产生向下的压力，而此时的经济运行是在一种最理想和效益最大的状态下发展。看起来运用金融政策进行调节首先是要确定内在经济增长率，因为它是联结经济发展速度和通货膨胀率之间的关键因素，只有通过它才能判断出实际经济增长是过快还是过慢，从而能够提前对通货膨胀采取预防措施，并将其扼杀在萌芽状态。目前美国联储认定的内在经济增长率是2.5%，超过它被认为是经济过热，低于它或许就有经济衰退的可能性。当然并非人人都认可这一内在经济增长率，至少克林顿政府的经济学家们认为是被低估了1个百分点。但是具有独立地位的联邦储备委员会可以不必理会别人去说什么，况且以经济内在增长率为目标来进行干预的首要意义并不在于计较它的准确度，而在于它能够使得利用金融政策调节经济的预见性和前瞻性得到充分体现。也就是说，使得联储有条件能够根据内在经济增长率的动向抢在物价上升之前采取行动，从而实现抑制通货膨胀，使美国经济保持在持续、稳定增长的状态下。
三、美国政府干预经济的经验和教训
美国自20世纪初进入垄断资本主义阶段以后，真正开始对社会再生产进行总体干预只是在第一次世界大战中才开始实行。30年代大危机以后的“新政”时期又得到了进一步的发展。从“新政”时期后到里根执政以前，是利用经济杠杆进行宏观调节由盛而衰的阶段。里根当政以后，则变为理论上回到自由放任，但实践上政府被迫继续运用经济杠杆调节经济。然而无论哪一个时期，美国国内主张干预与反对干预的争论从未停止过，对如何进行干预及其目标和手段的争论也从未停止过，这实际上是反映了垄断资本主义总体与资本家个体之间的利害冲突，也反映了资本主义长远利益和眼前利益的矛盾。美国对宏观经济进行干预的基本模式，即以财政、金融两大杠杆来调节经济的形式也正是在这种不断矛盾冲突的斗争中逐步固定下来，应该说这也是经济基础变革以后要求上层建筑与之相适应的必然体现。
回顾最近一个时期的美国经济宏观调控，不管当政者里根、布什以及现在的克林顿主观意识如何，从客观上来看，这是美国经济发展比较平稳的时期，同时也是国家对宏观经济干预较有成效的时期。如果要讲什么经验教训的话，大体上有以下几点：
一是选准国家对经济干预的第一优先目标。对于政府来讲，促进经济发展、降低失业率和控制通货膨胀是处在同一层次的宏观经济调控三个主要执政目标，但由于三者之间存在着此消彼长的微妙关系，执政者往往在各自利益的驱使下，以追求经济增长、降低失业率为第一目标而牺牲控制通货膨胀的目标。里根之前的三任总统都是如此，因而导致了卡特执政后期的两位数高通货膨胀。事实证明，只顾眼前利益，一味强调加速发展反而欲速则不达。相反，像现任联邦储备委员会主席格林斯潘那样把眼光紧紧盯在防止通货膨胀上，在制定国家干预的政策取向时以控制通货膨胀为第一优先目标，宁肯把利率调得高一些，经济增长慢一些，也坚决不让通货膨胀抬起头来，倒反而使经济在相对平稳的基础上持续发展，1984～1994年GDP年平均增长接近3%，在美国是一个相当不错的10年期。
二是建立相对独立的宏观经济调控部门。联邦储备委员会建立之初完全是政府的附属部门，其主要职能也不是进行国家宏观经济调控，甚至到了二次大战时期，金融政策在宏观经济调控中的作用，相对于财政政策来说一直处于从属地位。战后联储与财政部在国家金融政策方面发生了一场极大的争执，结果以联储赢得自己的独立地位而告终。70年代末纽约联邦储备银行总裁保罗·沃尔克被卡特提名为联储主席后，第一次使金融杠杆在经济调控中显示其独立的作用，并从此使金融政策调控走上了国家干预的正轨。与此同时，联储成功地保持了自身与白宫和国会之间的距离，维护了联储的独立地位。虽然因此曾先后几度与卡特政府以及后来的里根政府关系紧张，但在原则问题上很少妥协。现在经常可以听到人们对联储制定的金融政策议论纷纷，褒贬不一，但却极少听到人们对联储的地位和权力提出任何置疑。
三是注重运用法律、经济手段干预经济，规范市场竞争行为。为了振兴经济，从罗斯福总统开始，就十分重视运用法律、经济的手段，制定了一系列的经济法规和政策，实践证明效果是好的。随着经济的发展，政府注重运用法律、经济的手段来规范企业的经营活动，促进企业之间的正当竞争。企业只有按法律办事，遵循市场经济的规律，企业才有活力，实现优胜劣汰。美国每年都有一批企业破产或被兼并，但一旦企业发展到处于垄断地位的时候，政府主要运用法律手段进行干预，如1984年美国通过《反垄断法》，迫使美国电话电报公司分解成7个地方电话公司，美国电话电报公司主要从事长途通信业务，1995年该公司又分解成3个公司。当然，1995年也有一些大公司互相兼并。
四是注意国家对经济干预中调与控的关系。无论采取何种手段和方式来对国家经济进行干预，都应该立足防患未然。美国利用内在经济增长率来作为经济调控的判断指标，道理也在于此。因为通货膨胀虽然是一个非常直观的指标，但它毕竟只反映过去而不能反映未来的情况，不能反映未来又如何能把通货膨胀扼杀在萌芽状态呢？各国经济发展史都已经证明并且正在证明：通货膨胀一旦从物价指数上反映出来，宏观经济调控就已经失去了“调”的立足之地，而剩下的只有“控”了。有控无调，又往往会对整体经济造成伤害，甚至出现衰退。相反，把功夫下在调节在先，及时化解，倒是很有可能把经济保持在低通货膨胀条件下的持续增长。而这正是美国联邦储备委员会目前所刻意追求的。
五是把握宏观经济调控中的时差与度。人们都说联邦储备委员会的官员和经济学家至少要有比别人往远看一年到一年半的能力。因为经济的启动和停滞都有惯性，调控手段的实施也会有时滞，这就要求调控政策的操作者不仅要知道何时调，朝什么方向调，还要知道如何调，以及调节的预期效果。这其中的关键问题是要把握好调控中的时差与度。所谓时差，是指一旦经济调节政策出台，相隔多长时间会在经济运行当中起到作用；所谓度，是指调控政策的力度对经济影响的大小。而时差与度之间又存在着密不可分的联系，因为力度的大小不仅决定着对经济影响的多少，而且决定着对经济作用的快慢。显然这是一个非常复杂的问题，许多美国人甚至认为这两个问题实际是不可知的。但是一些经济学家通过对历史数据进行定量分析后认为：在利用金融政策进行宏观经济调控时，时间、力度与结果三者之间存在着定量关系，简言之就是“三个一”的规律：即利率每提升一个百分点，实际国内生产总值将在一年后降低一个百分点。美国历史和现实中都不乏案例来说明这一规律有相当的可靠性，但重要的不是死抱着这一规律把它当作教条，而是注重研究宏观经济调控中的定量关系。
六是坚持宏观经济调控中的从长计议。美国干预经济的最大特点是间接干预，即用财政和金融两大杠杆对经济实施刺激和紧缩，并不介入到资本的具体运作过程当中去，虽然这样容易被政策实施的载体——企业所接受，但与此相伴的则是作为整个国家来讲缺乏发展经济的战略目标和长远规划，国民经济各部门之间、联邦政府和州政府之间也没有为实现宏观经济调控目标所必须的协调与合作。在这种情况下，政府的调控政策很自然会出现支离破碎和缺乏远见的现象。如尼克松任期内表面关心的是通货膨胀，而内心担忧的是怕银根抽得太紧造成经济衰退；福特政府本已宣布通货膨胀是美国的头号敌人，但经济危机的威胁却打乱了原来的政策部署，重新实行了放松银根的政策；卡特政府更是明显地重点放在降低失业率上，于是开始利用财政和金融两大杠杆进行刺激，结果却发生了70年代后期的严重滞胀；里根当选后与苏联进行军费竞赛，不惜使财政赤字以每年增加8.6%、政府债务每年增加11%的速度递增。到了现在，财政赤字已达2000多亿美元，政府债务高达4万多亿美元，已经到了不堪重负、举步艰难的时刻，逼得克林顿政府和共和党控制的国会不得不下决心痛改前非、从长计议。并试图说服美国人民接受暂时的阵痛，把眼光放在10年甚至更远的时间以后，为自己的子孙后代着想，而不要仅仅盯着自己的眼前利益。这说明即便是美国这个自称是自由度最大的市场经济型国家，目前也已醒悟过来，并比以往任何时候都更加注意宏观经济调控对美国中、长期经济发展的影响和使用。这一点，应该引起我们足够注意。
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