以利益分析法审视深圳政府投资项目社会企业代建制的问题和对策
胡朝东（深圳市鹏城建筑集团有限公司，广东 深圳 518000）
摘 要： 政府投资建设项目代建制是当前被广泛使用的一种项目管理模式。社会企业代建是原有代建制的延伸，也是近年在深圳开始广泛应用的一种新模式，但在社会企业代建制蓬勃开展的同时，也暴露出了一些问题和不足。针对社会企业代理制实施过程中出现的问题进行了深入探究，并提出了完善政府投资项目社会企业代建管理制度的具体对策。
关键词： 政府投资项目；代建制；利益分析法；对策
0 引 言
2004 年 7 月出台的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20 号文）第三部分就政府投资项目提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。此后，各地在政府投资项目代建制进行试点推广，对代建制管理方式的改革进行了有益探索。
2017 年 6 月，深圳市福田区发布《福田区政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》及系列配套文件，试行政府投资项目社会企业代建制，并根据项目类型和特点设立房地产类、建筑工程类、设计类、全过程咨询类四大种类的预选承包商库。随后，深圳市各区政府纷纷效仿，以福田区代建管理体系为基础，分别开始试行政府投资项目社会企业代建制。
1 以利益分析法审视社会企业代建制
社会企业代建制是政府投资建设项目管理的一种重要改革创新模式。其出发点是：市场能做好的，交给市场去做；专业的事情，交给专业的机构去做。通过充分利用社会企业的专业技术和管理力量，打造权责分清、主体确立、分工合理和廉洁高效的政府投资项目建设管理体系，促使政府投资项目真正实现“投、 管、 建”分离；通过采购专业化、市场化的项目管理服务，达到提升项目管理水平、控制投资概算和提高投资效益的目的[1]。
虽然社会企业代建制符合项目管理的发展趋势，但是社会企业在项目管理过程中也会从自身利益出发，在项目管控方面会与政府主管部门的关注度存在一定的差异（见表 1）。我们从分析利益的角度，通过辨识项目管理关注度，查找出社会企业代建制存在的问题，扬长避短，切实完善社会企业代建制的制度建设。
表1 利益关注度分析
从表 1 可以看出，发改局、委托部门和社会企业代建方在进度、安全、服务方面可以形成利益共识，在成本、质量和合规性方面容易产生利益分歧。
2 社会企业代建制存在的问题
2.1 成本管控难度增大
同时，社会企业代建方从企业利益出发，在经营目标上试图以最少的努力取得自身效益的最大化。因此，在委托部门没有监管或缺乏明确管控要求的情况下，社会企业代建方很难有控制成本的动力，换句话说，控制成本不属于社会企业代建方的利益关切；在此情形下，甚至还会出现逆向选择行为以谋取暴利[2]。
在观察镜下标本时，应养成双眼同时睁开观察的习惯[4]。在实验课上，我们经常发现刚接触显微镜的学生会睁一只眼闭一只眼来使用显微镜，教师要及时纠正这种错误做法。首先把目镜间距调整到与双眼距离相等的宽度，如果有眼镜一定要摘下，之后把双眼尽量的靠近目镜，轻微调整目镜间距使双眼中可以呈现出一个完整且不重复的成像。这样观察镜下标本既可以增加视野的宽度和完整性，而且更接近于我们平时的自然用眼方式，可以避免不必要的视疲劳。
从深圳近期实施的情况来看，社会企业代建制的项目造价指标普遍偏高，给政府投资控制带来很大压力。出现这种现象的原因：一方面，委托部门对成本的关注度不高，从本单位的利益出发，存在扩大建设规模、提高建设标准的倾向；另一方面，承担代建任务的社会企业是服务机构，不具备履行控制投资的职能。
2.2 质量监管出现缺位的倾向
目前在国内建筑市场中，可以承担代建工作的单位主要是以下三类主流企业：房地产企业、建筑施工企业和咨询类企业。房地产企业具有比较丰富的全过程工程管理经验，而建筑施工类和咨询类企业对全过程工程管理的经验普遍不足，需要临时引进人才以充实代建管理力量。由此可见，当前房地产类、建筑工程类、全过程咨询类、设计类等四类代建单位预选库在代建管理能力方面参差不齐。
2.3 项目管理行为的规范性有待检验
（1）强化委托部门的成本控制责任。委托部门是政府投资项目的管理部门，在关注立项规模、建设标准、项目进度等部门利益的同时，强化成本控制责任，改变成本控制完全依赖发改局的工作惯例，形成委托部门把关、发改局审核的两级控制机制。一方面，发改局可以分类制定建安工程造价指导性标准，委托部门督促代建单位按照指导性标准进行多方案比选和控制成本，对造价指标偏高的单位工程进行细致的成本分析；另一方面，政府委托部门可以引进设计监理对代建单位形成制约，以弥补政府委托部门自身专业能力的不足。
2.4 代建管理水平参差不齐
委托部门是不确定的机构，既可以是建筑工务局等政府投资项目集中代建管理的机构，也可以是教育局等使用单位，因此委托部门不一定具备较强的项目管理专业知识和经验。在委托部门专业能力不足的情况下，很难承担起质量监管的责任，只能过度依赖于社会企业代建方的技术、经验和履约能力。
3 完善社会企业代建制的对策
采用代建制的政府投资项目，社会企业代建方必须要遵守政府投资项目的管理规定。若社会企业代建方是国有企业，则其企业管理制度和惯例比较符合政府投资项目管理的规范要求；而民营企业的项目管理方式则趋于市场化，其管理行为的规范性有待检验。
企业内部样衣管理是影响产品开发效率和企业经营成本的重要因素，利用PDM系统结合手机客户端，扫描二维码借还样衣，系统可以准确查询样衣持有人，有效地缩短产品开发用时，管控经营成本。
（2）政府委托部门参与设计和施工定标。项目建设质量的优劣，在很大程度上取决于设计单位和施工单位的专业能力和职业精神，择优选取设计单位和施工单位是项目管理成败的关键之一。当前，对于社会企业代建项目的定标权，设计单位和施工单位是完全交给了代建单位，而社会企业在定标过程中，除了权衡企业业绩、技术水平、履约能力之外，还会考虑与自身的合作关系。选取的设计单位和施工单位固然有利于代建单位的管理，但也会造成设计单位和施工单位因服从代建单位的管理而忽视委托部门意见的情形。因此，委托部门应当适度参与设计和施工定标，如由委托部门与代建单位共同组建定标委员会等。
（5）抽样检测。市场监管者将样品放入特殊容器中送入检测机构对进场的果蔬进行成分分析，并做好样品与商品信息的相互关联。
（3）对代建项目试行过程审计，建立企业和个人评价体系。社会企业代建制在政府投资项目中广泛推广还没有成熟经验，为避免制度流程的缺陷对新兴管理机制带来负面影响，社会企业代建制要加强过程中的主动监管，在试行初期增加审计频次，及时发现问题填补漏洞。同时，为培育社会企业代建制的长远发展，可以建立企业和个人的评价体系，并与行业管理评价体系接轨。
1.大部分孵化器企业得到了国家、省、市级评级。数据显示，25家参与调查的孵化器企业中，国家级的有5家，占20%；国家级培育(省级)的有4家，占16%；市级的12家，占比最高，达48%；正在申报各个级别的孵化器企业有4家，占16%。
4 结 语
政府投资项目社会企业代建制是建设投资管理体制的一项重大改革，也是针对政府投资项目建立的一种建设管理新模式。虽然社会企业代建管理在深圳推广时间不长，但是发展势头迅猛，大部分行政区都根据自己的实际情况制定了相应的社会企业代建管理制度。不可否认，完善这项制度，不仅要在理论上进行深入探讨，更需要在实践中不断充实。推行新的代建模式是一个系统工程，只有全方位地开展协调工作，方能取得比较理想的效果，这无疑给政府投资项目管理提出了一个新课题。
机遇与挑战并存，相信只要通过不断探索、深入研究、勇于实践和科学决策，就一定能够进一步推进和完善政府投资项目社会企业代建制度，使政府工程的建设管理迈上一个新台阶，真正实现“投、建、管”分离，提高政府投资项目的运转效率和工程质量。
参考文献：
[1]胡俊烨，黄鑫慧，魏沛燕．政府投资项目代建制实施中的问题及对策[J]．企业改革与管理．2018（17）∶211，214．
[2]戴大双，邵冲，张爽．代建制项目激励模型探究[J]．项目管理技术，2018，16（5）∶7-11．
中图分类号： TU984.18
文献标识码： B
文章编号： 1007-4104（2019）05-0016-02
收稿日期： 2019-01-16
作者简介： 胡朝东，工程师，任职于深圳市鹏城建筑集团有限公司。
通信地址： 广东省深圳市南山区松湖路山海韵13栋B单元1603。E-mail：997931071@qq.com
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