大学的科层组织特征及效率——对我国公立大学内部治理结构的分析，本文主要内容关键词为：大学论文,治理结构论文,特征论文,效率论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大学组织与韦伯原则
马克斯·韦伯认为，等级分明的科层组织制度比其他任何组织制度都更加优越，科层组织在实现组织目标方面比其他所有组织形式更为有效。其科层组织理论可概括为五个要点：(1)为实现一个组织的目标，应把组织的全部活动进行划分从而确定专业化职务，并分配给各个成员。(2)各种职位按等级原则组织起来，有明文规定的权利和义务。(3)组织中每一项工作都必须按严格的规章制度来进行，防止工作的不确定性。(4)组织中人员的任用完全根据职务上的要求通过考试和教育训练来实行。管理人员有固定的薪水和明文规定的升迁制度。(5)组织人员之间的关系完全以理性为指导原则。
大学是一个按照科层方式组织起来的教育机构，但大学的内部治理结构是否体现韦伯所提出的科层组织的特性，看法不一。一种观点认为，大学制度结构比较松散，它虽然有组织、目标、分工，但教师在处理工作和学生关系等方面，则有很大的自由度，不受过多束缚，教师的职业几乎是一种自由职业，因此大学管理的特点从性质上与科层原则是对立的。第二种观点认为，大学组织是比较典型的科层组织，马克斯·韦伯对科层组织原则所作的阐述，完全适用于对大学组织内部治理结构的分析。第三种观点认为，大学组织既具有典型的科层组织特性，又具有典型的非科层组织特性，因此，它是集科层组织和非科层组织二元特性为一体的组织。
马克斯·韦伯之所以一直认为科层组织制度比其他组织制度更为优越、更为有效，其前提是这样的科层组织能够较好地贯彻他所描述的完整的科层组织原则。如果仅有一个科层组织的外壳，而内部治理结构松散或充满矛盾，不能很好地贯彻科层组织的原则，则不是韦伯所推崇的真正意义的科层组织，也不可能实现理想的工作效率。
二、中国公立大学的科层组织特性
中国的公立大学从组织形式上看属于比较典型的科层组织结构，在内部治理结构上其非科层表现并不突出，这一点与世界上许多大学不同。一般情况下，多数大学学术权力形成和运作的过程与科层组织系统是不相吻合的，学术权力自由运作方式的特性使其在许多方面表现为非科层组织系统的特性，学术权力越大，这种特征越明显。中国公立大学在组织形式上是完整而严密的，学术权力因服从于行政权力，基本上被融入学校科层组织系统的管理方式之中。
目前，中国的公立大学一般实行“党委领导下的校（院）长负责制”，大学组织结构呈一个“双子权力系统”（二元权力结构）[1]。（见图1、图2）
图1 中国公立大学“双子权力系统”科层组织图
注：1.党政系统设7个等级，即正校级、副校级、正处级、副处级、正科级、副科级、科员级。
2.该图示假定有一位党委副书记、一位副校长，下属各层管理宽度为2。若领导职数增加，图示中相应层级的宽度就会增加。
图2 中国公立大学“双子权力系统”层级对照图
注：1.为了便于分析，将学校党务系统和行政系统复杂的支流系统浓缩为该图式。
2.实行校（院）长负责制的学校仍可参照该图式。
中国公立大学与政府机关一样有其明确的、严格的权力等级，这种等级在生活待遇和工作条件上执行相应的级差。公立大学均有较为庞大的管理机构和大量的管理人员，在党务和行政管理系统，由党委书记和校（院）长两个牵头人，形成双子科层组织系统（注：本文所提出的二元权力结构，是指大学党务和行政两个权力系统，并认为这样表述更符合中国公立大学的实际。）。因大学管理的外部性，党委书记的授权要高于校（院）长，虽然两个牵头人各有分工，但其行政级别和待遇完全在一个等级上。这样，党委书记和校（院）长在本来严格的科层组织上并没有形成实际的分层，即两者没有再划分等级，从而使授权的实现在大学科层组织系统的设计上遇到障碍。科层组织原则不允许在一个规范的组织系统内有两个牵头人。行政级别和各种待遇的平等，使两个牵头人在行使职权时暗含心理障碍，这种障碍可能是有意识的，也可能是无意识的。党委书记的特别权力在科层组织上没有正式的名义，对科层组织的控制，尤其是对校（院）长的控制要靠科层组织之外的力量。两个牵头人之间的合作因缺乏严格等级所拉开的权力级差，往往只能依靠自身素质中德性的涵养调适学校权力的运作。党委书记和校（院）长（或党委和校行政）权力对接常呈现如下几种几何状态。（见图3）
图3 中国公立大学双子权力对接图示
说明：○表示党委书记权力域，有时也表示党委权力域。
□表示校（院）长权力城，有时也表示校行政权力域。
图A显示，党委书记和校（院）长在权力对接问题上，权力域反差很大，校（院）长在党委书记的控制下活动空间很小，行政权力处于高度萎缩状态。该状态下校（院）长不能行使正常的职权，不利于大学行政工作的正常开展，容易出现大学政治化和大学政府化的现象。此状态会因权力过分失衡引起党政之间的矛盾，不符合科层组织的原则。在没有等级规定的情况下，多出一个级差，会使决策系统和行政系统遭遇尴尬。
图B显示，党委书记和校（院）长在权力对接问题上，权力域发生交割，两种权力均有包容和突破。党委书记和校（院）长都力图控制对方，而事实上都不能完全控制局面，形成权力持衡。在此状态下，党委书记就不能实现组织授权，“党委领导下的校（院）长负责制”就不能得以贯彻。这种状态的产生，主要是大学没有按照真正意义上的科层组织建立有效的领导体制，没有在贯彻“党委领导下的校（院）长负责制”的同时给予相应的组织保障，在党委书记、校（院）长中明确权力分层，形成权力级差。经验已经证明，这种状况具有一定的普遍性，它因违背科层组织原则从而会诱发体制性矛盾。
图C显示，党委书记和校（院）长在权力对接问题上，权力域出现逆差。与图A相反，校（院）长控制党委书记，处在权力的峰巅，党委书记只能在校（院）长的全面约束下工作。在这种状态下，“党委领导下的校（院）长负责制”就名存实亡。这种状况的出现，是图B中校（院）长权力不当膨胀的结果。正是因为在大学的科层组织中，双子结构最上层权力等级模糊，给予理解大学管理体制以较大的弹性空间，造成权力操作的困难，而使这种状态的出现具有较大的可能性。
图D显示，党委书记和校（院）长权力对接是一种最佳的临界状态。一个类似圆内接正方形的图案，可能会比较准确地描述公立大学“党委领导下的校（院）长负责制”制度设计的意图。在这种状态下，校（院）长能把权力发挥到极限，但并没有突破体制给予党委书记的特别授权。党委书记虽然控制着大学的整个局面，但也最大限度地发挥了校（院）长的作用。理论上从圆内接三角形开始，内接图形的边越多，校（院）长权力运作空间越大。若用n表示边数，当n≤无限多时，才是最佳的临界状态；当n＞无限多时，多边形形成圆与外圆重合，此时就越过最佳的临界状态。这里所描述的圆内接多边形，被认为是大学两个牵头人权力对接的最佳状态。
三、双子科层组织系统的效率状态
中国公立大学权力运作过程中，图3中A、B、C三种状态出现的概率最大。在大学党务和行政双子科层组织系统中，因两个牵头人行政级别和地位等同，不符合科层组织的原则，使同一组织中出现两个地位等同的领导者，其权力运作的结果，多显现出谁有能力谁当家的局面（出现图A、C的局面），如果两个牵头人能力相当就会出现图B的局面。在图3中可以看到的最佳状态是图D，而图D所表示的合作关系恰恰是最不易出现的局面，因为这种权力对接没有科层原则的制度保障，完全靠耦合来实现。当一个最有效率的合作方式被排除在常见的状态之外时，那么常见的就是非效率状态。
完整的科层组织体系理论上是有效的组织形式，中国公立大学在组织形式上是比较典型的科层组织，但在制度设计上却因违背了科层组织原则，致使大学组织从最上层开始就出现权力运作的矛盾，并推及它的下层组织。
上述分析有两个预设前提：(1)科层组织是最有效率的组织方式之一；(2)中国公立大学是比较典型的科层组织。这两个前提表明，制度供给者给公立大学提供的是一个科层组织（官僚体制）的制度框架，设计者的初衷是在这个框架内实现对大学的有效控制和大学有序而低成本的运转。传统理论并不研究供给者给定的制度框架内大学党政之间的摩擦系数和由此产生的成本，而是将此问题搁置一边，把公立大学党务系统和行政系统完全当做一个整体，而去分析学校行政权力和学术权力元之间的合力。但运行的实践业已证明，政府的政治强势提升了其对大学党务和行政两个权力元配置的影响力，并将该问题复杂化，进而引出研究我国公立大学管理体制不可回避的问题，即党委权力、行政权力和学术权力三者之间如何构建和如何实现有效的统一。
一般来说，学术权力是指学者团体对学术机构和学术事务所拥有的影响力和控制力，执政党权力是指其干预国家行政事务的权力，行政权力是指由国家法典、政府职能及相关行政系统产生的约束力和控制力。学术权力的载体是教授群。学术权力在大学里决非只是单纯影响学校的几项学术事务，而是拥有全面参与决策的权力。在法国、德国、英国、意大利等国家，大学组织是以教授控制的讲座为基础，或由教授主持研究所的研究工作统一教学、科研的权力，教授在学校管理和决策中发挥相当大的作用。这些国家的公立和私立大学权力系统的科层组织特征与中国不同，学术权力往往突破科层权力的束缚，对学校的重大决策起着举足轻重的作用。在中国，只规定大学教授享有一定的生活待遇，而没有赋予其行政或管理权力。在大学的科层组织体系中，若进行权力分层，教授便处在最基层的位置（见图2）。因制度供给者没有作出明确的安排，所以在我国大学科层组织系统中没有教授权力的分层地位，教授们对大学事务的知情权、参与权、决策权的实现程度，基本上要根据两个权力系统或两个牵头人的个人偏好而定。
四、双子科层组织的有效整合
（一）大学党务和行政两个权力系统在决策过程中具有相互替代的能力
一方面，大学党委成员绝大多数是在校内产生，他们要么曾经担任过一定的行政职务，要么本身就是专家学者，他们不仅熟悉党务工作，也相当熟悉学校的行政事务。因此，党委有能力研究和处理学校日常的行政事务。另一方面，学校的校务委员会或校长、副校长绝大多数又是共产党员，他们长期在学校生活，不少人曾经做过党务工作，因此，他们不仅熟悉学校的行政工作，也同样熟悉学校的党务工作，党委能够研究和处理的问题，行政系统也具备这方面的能力。尤其是在公共决策领域，双方具有很强的替代性。因此，两个系统在同一时空研究同一类问题成为可能。
（二）公共领域决策权界定对决策系统整合归并提出内在要求
“双子权力系统”均有自己的业务范围，若业务互不交叉、权力域明晰，在同一机构中两个决策系统的摩擦系数就会较小。由于在现有的制度供给中，两个决策系统的业务范围没有明确规定，过于宏观和笼统的法律条文、制度规范没有清晰界定“双子权力系统”的权力域，从而给科层组织中的最高决策者带来了实践操作的困难。图4显示，党委和行政决策域发生交叉是必然的。公共领域决策权的归属往往会成为矛盾的焦点。
图4 中国公立大学党政决策领域示意图
如果党务工作由党委部门决策，行政工作由行政部门决策，党委可能因行政工作的不介入而失去领导权和监督权。所以，许多大学在议事规则中都强调“重大问题必须经党委研究”。然而，重大问题如何界定，又步入另一个困境。在全国统一的大学组织中并没有统一的操作规则。虽然《中华人民共和国高等教育法》明确规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，其领导职责包括“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项”，但这些原则性的要求，没有被放置于一个完整有序的科层组织系统之中，并在该系统内对各部门职责进行严格的划分，就事务的决策权提供明确的界定。由此，大学党务系统和行政系统决策领域的划分，不得不依靠每个大学的历史惯例和两个牵头人协商议定。实际上，两个决策主体对各自的决策领域和公共决策领域的划分在理解上会有很大的差异，从而在大学组织的统一决策体内，分力与合力的函数关系显现，能否保证两个系统各占45°夹角问题就上升为影响效率的主要因素。
党委和行政决策领域示意图（图4）表明，党委和行政决策领域交叉的部分即B区，属公共决策领域。一般来讲，如果党委认为这些事务都属于大学的重大事情，A区和B区的决策权应归党委，同时行政系统认同这种决策权的划分，则其决策权就退居狭小的地带即C区。这种情况会出现两种局面：(1)以党代政；(2)大学政治化。如果行政系统认为公共决策领域内的事情基本上都是行政事务，决策权应归行政系统，这样党委的决策领域就会退缩到A区。在此情况下，就会出现另外两种结果：(1)党委因决策领域十分狭小，而失去对大学的控制；(2)党政摩擦系数加大。因此，大学科层组织内部决策系统紊乱，必然造成两个决策系统各自强调独立而增加消耗，从而加大管理成本。
（三）“双子权力系统”融合的必要性
一个完整而有效的科层组织对使用无效率分工会采取排斥的态度。即使执政党和政府在短期内为实现其政治目标而对无效率或低效率的科层组织结构采取了宽容的态度，但从长远的目标出发，有效率或高效率的组织形式仍然是根本的选择。毕竟政治权力与效率和财产拥有是正相关关系[2]。现阶段公立大学“双子权力系统”在一个主体组织内的均衡，往往是共同享有资源的均衡。执政党和政府所期望的公立大学低成本运转在一个不完整的科层组织系统中是无法实现的。因为科层组织形式的变异和功能缺失，会使一所大学决策系统运转不畅。“双子权力系统”不能界定自身和学术系统的权力域（或决策领域），权力运作就会出现较大的摩擦，为了降低“双子权力系统”的摩擦成本，当期的选择是互惠互利式的合作，以求妥协。其结果是两个权力系统各自得到充分的人财物方面的资源配置，从而用无节制的消耗资源来营造相互之间的亲和力，这必然会进入机构臃肿、人浮于事、效率低下的恶性循环。在公立大学管理体制给定的情况下，对“双子权力系统”取其一而舍其一是不现实的，可供选择的手段必然是对两个决策系统进行有效的整合。
公立大学“双子权力系统”的整合有三个必要的前提：(1)保持科层组织的完整性。大学只能有一个牵头人，这不仅是科层组织原则性的要求，也是一个刚性的要求。为了保证在一个权力主体内使党委系统、行政系统、学术系统在权力配置上实现帕累托最优，使学校能够协调有序地低成本运行，必须确保科层组织体系中最高权力的惟一性，并用科层级差表示出来。(2)效率优先。科层组织的有效性依赖于合理的组织网络和高效精干的成员。因此必须通过合并机构、裁减冗员、减少资源的不当配置，使公立大学的党政系统和学术系统做到协调互动。(3)以学术为核心。学校管理以激励学术系统有序和高效运作作为中心任务。改变我国大部分高校长期以来以党政管理为核心的运作模式（注：参见教育部课题组：《整合学术行政力量，有效发挥合力作用——大学管理架构、运行机制改革与调整课题研究报告（一）》，载《中国高等教育》，2003年第11期，第14页。），以及“大学管理政府化”、“教学内容政治化”的倾向，这是大学管理架构内科层组织有效运作、实现大学功能与使命的必然要求。当前，坚持和完善高等院校党委领导下的校（院）长负责制，必须在制度设计上进行突破，找到该体制长期有效的实现方式。