创建高校审计问责机制的六维构想，本文主要内容关键词为：机制论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国大多数高等院校，一方面，正迎接着如何改进高校内部治理结构，大力推进高校治理，加快创建现代化大学步伐的浪潮；另一方面，正面临着权力腐败滋生、经济案件不断等现实问题的考验，高校已非昔日中所说的“一块净土”，这意味着高校反腐倡廉日趋紧迫而任重道远。众所周知，高校内部审计，无论是在改进高校治理和加强高校管理方面，还是在推进反腐倡廉和加强干部管理方面，都应当发挥独特不可替代的重要作用。由此，高校审计正如火如荼开展，审计效能与作用亦越来越明显。同时，高校审计也面临着一些困惑与困境，如存在“屡审屡犯”、“审计执行难”等现实问题，直接影响高校审计力度及其作用。究其原因，现实中存在的诸如“只审计而不问责”、“只问责而不究责”等现象，表明“审计问责”的重要性与紧迫性。因此，高校创建审计问责机制，大力推行审计问责，提高审计效能，进而改进高校治理和促进反腐倡廉，这是众望所归的发展趋势。那么，如何创建高校审计问责机制，则理所当然成为当前学术界与实践中亟待研究和解决的重要课题。基于此，本文着力于从“为何问责、凭何问责、由谁问责、向谁问责、问什么责、如何问责”等六重具有内在逻辑联系的理论命题，展开研究并提出具体构想。
一、为何问责：明确审计问责目标
“为何问责”，旨在解决审计问责目标问题，即高校为什么要推行审计问责，其问责目标是什么。这既是高校推行审计问责需要回答的首要问题，也是创建高校审计问责机制不可回避的现实问题。审计实践中经常遇到“审计难、执行更难”、“屡审屡犯”等困境。究其原因，这与“审而不责”、“责而不究”等现实问题密不可分。由此可见，高校创建审计问责机制并切实推行审计问责的重大现实意义，也寓含了审计问责目标所在——为什么要审计问责。本文认为，遵循层层递进的逻辑关系与顺序，审计问责目标可分为三个层级，即：“追究责任”是初级目标，“增强免疫力”是中级目标，“促进有为”是高级目标。不难发现，该目标层级实际上反映审计问责目标具有“治标—治本—发展人”这样一种逻辑关系。
“追究责任”，即追究责任人应当负有的直接责任、主管责任及领导责任。追究责任人责任，这是高校推行审计问责必须坚持做到的首要前提，也是最基本而现实的，反之审计问责无从谈起，因而是审计问责的初级目标。正如审计不是为了审计而审计一样，审计问责也不是仅仅为了问责而问责。根据审计“免疫系统论”，审计目的是提高单位免疫能力和个人防腐抗腐能力，尤其是通过审计问责确保充分实现，以增强单位和个人的自身“免疫力”，即实现审计问责的中级目标。在此基础上，我们结合经济责任审计目的——监督管理人（尤其是领导干部），不妨遵循一般递进式延伸分析，进而逻辑性地获得更深一步认知：监督管理人是为了提高人，进而促其更有作为，即通过审计问责促使人（尤其是领导干部）更加进取有作为，以最终实现审计问责的高级目标——发展人。
二、凭何问责：制定审计问责依据
“凭何问责”，即审计凭什么可以进行问责，审计问责需要具备或制定的依据是什么。本文认为，审计问责依据应当包括三个层面：立项依据、评判依据和事实依据，并分别表明和解释审计问责依据具有必然性、应然性和实然性。
立项依据，这是审计问责立项最根本的依据，一般是指审计问责立项中的法律法规，其所居层次最高。就高校审计而言，通常有《中华人民共和国审计法》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《教育系统内部审计工作规定》等国家法律法规；《湖南省内部审计办法》、《湖南省党政领导干部任期经济责任审计办法》、《教育系统内部审计工作规定》等省市地方法规，以及高校自身制定的如《某高校审计问责实施办法》、《某高校经济责任追究实施办法》等高校规章制度。一般来说，这些法律法规制度具有强制性及严肃性。因此，审计问责的立项依据具有必然性。评判依据，亦称价值依据，即判定责任人有无责任、有何责任及其责任大小的客观标准或价值评判尺度，通常是指有关责任评价标准、责任认定办法等评判标准，它们用来衡量事项（经济活动）应该如何，表明审计问责的评判依据具有应然性。审计问责是基于既定事实，即必须以事实为客观基础，也体现审计问责必须坚持“实事求是”原则，反映审计问责的事实依据具有实然性。
综上所述，高校审计问责应当综合三种依据：审计问责的立项法规依据、评判价值依据及行为本身的事实依据。实施审计问责时，不仅要看责任行为主体实际上做了什么，还要看其行为主体实际后果情况。只有这样，才能体现审计问责中“价值”与“事实”与“法治”的结合，体现从“应然”到“实然”再到“必然”的发展理论。
三、由谁问责：明确审计问责主体
“由谁问责”，旨在解决审计问责主体问题，即在审计中出现问责事由时，谁来依照法规追究责任人应当承担的责任。从当前高校审计现状来看，并考虑对审计问责机制的影响程度，要明确审计问责主体，可以分审计问责发起主体和审计问责决定主体两个层面进行。其中，前者为问责程序的启动提供线索来源，后者则主导整个问责过程并保证问责机制的顺利运行。
审计问责发起主体，是指当问责事由出现时，有权力有义务向问责决定主体提出问责申请（建议）的组织（机构）或个人。换而言之，审计问责发起主体是为问责程序的正式启动，提供问责线索来源及事实证据。在高校中，审计问责发起主体通常是审计机构及其人员；也可以是最先源于其他职能部门及广大教职员工，在他们向审计机构反映情况和提供线索后，再经审计人员取证整理继而发起审计问责。因此，本文广义地认为，审计问责发起主体可以是全校教职工乃至更多的人。
审计问责决定主体，是指在问责发起主体提出问责申请（建议）后，有权力有义务审查是否需要正式启动问责程序，以及作出最终问责决定的机构及人员（领导）。审计问责决定主体是整个问责程序中的领导者和决策者，也是实施问责程序进行问责的执行者和作出问责决定的终极者。就高校本身而言，审计问责决定主体，通常是高校校级领导及纪检监察部门（按规章制度或经授权）。
四、对谁问责：界定审计问责对象
“向谁问责”，就是要解决谁是被追究责任人的问题，即如何界定审计问责对象。根据《中华人民共和国审计法》、《教育系统内部审计规定》等法律法规，高校审计监督的对象是本单位所属机构（二级单位）及其主要负责人和当事人，这意味着高校审计问责应当既针对“单位”又涉及“人”，尤其是领导干部。经济责任审计直指各二级单位的“负责人”及相关“当事人”。然而，“人”是单位违规的根源，归根结底要落实到人。若审计问责不解决向“人”问责的问题，则对单位（机构）的问责效果势必深受影响或收效甚微。因此，高校审计问责的对象包括各二级单位（机构）及其负责人和相关当事人，最终集中体现为“人”。
五、问什么责：完善审计问责内容
要完善审计问责内容，本文认为，可以从两种视角获得更丰富更深刻的认知，即从审计（业务）类型和审计目标两角度进行剖析。众所周知，根据受托责任理论，审计产生的根本动因是受托责任关系。换而言之，审计是基于问责而诞生。因此，审计问责内容取决于受托责任关系。受托责任关系的自然演变，导致多种审计业务类型的诞生，继而衍生并丰富审计问责内容。目前，高校审计业务类型，从其审计内容来划分，主要存在财务收支审计、经济责任审计、预算执行情况与决算审计、工程预结算审计及综合审计等类型。因此，相应地，审计问责内容通常在这些审计类型中得以具体反映和相应体现。
另外，从审计目标角度来看，审计是为了评价受托责任履行情况或解除受托责任。具体来说，审计目标具体体现在监督和评价经济活动的真实性、合规性及效益性三方面。因此，可以认为，单位（机构）及个人的经济活动是否真实发生、是否合法合规及效益性如何等情况，理所当然就成了审计问责的内容。应当指出的是，根据具体情况和实际需要，真实性、合规性和效益性都还可以进一步具体与细化。如，在真实性方面，可以细化为经济活动本身、费用金额及票据、财务手续等是否真实。合规性通常可以从经济活动是否合法合规、是否遵循相关制度及要求等。效益性评判经济活动是否具有经济效益、社会效益和生态效益，以及目标责任是否兑现等。基于此，高校审计问责内容归结起来，主要集中于经济活动的真实性、合规性和效益性，以及反映真实性、合规性和效益性的具体方面及其内容。
六、如何问责：规范审计问责程序
事实上，我国对于审计问责，无论是国家审计、社会审计，还是内部审计，都还正处于起步探索阶段。如何做好高校审计问责，提高审计问责效率效果，就必须规范审计问责程序。具体来说，高校审计问责程序，可以按照以下4个步骤实施。
1.启动阶段
首先，高校审计问责发起主体，在法定权限内依据有关法律法规，向问责决定主体即问责决定的机构及人员（领导）提供问责线索及事实证据，并申请启动问责程序。然后，问责决定主体根据有关法规规定及要求，正式启动审计问责程序。
2.调查阶段
在高校审计问责程序正式启动后，即转入审计问责调查阶段。在调查阶段，问责决定主体在听取问责发起主体，对涉案责任人问责事由陈述意见的同时，调阅查实相关涉案材料。另外，还要听取涉案责任人的举证辩解意见，并认真审查其辩解理由是否充分和属实。通过对涉案事项的调查，问责决定主体可以获取充分翔实的案件信息，据以对案件做出理性准确的评判。
3.决定阶段
在审计问责调查结束后，对于符合法定问责情形的，由审计问责决定主体，向学校领导机构（校党委会、校长办公会）提交审计问责初步意见并予审议表决。在表决通过后，问责决定主体再做出问责决定并出具问责决定书。
4.申诉阶段
通常而言，高校被审计问责的人，可以依据相关法规享有申诉权力，即当被问责人对做出的问责决定不服时，有权在规定期限内向复审主体（问责决定机构或问责决定机构的上级）提出申诉，请求复审。复审主体在收到复审请求后，依据不同情形，在规定期限内作出复审决定，即维持原决定或变更决定或撤销原决定。