公共政策中的政府利益分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,利益论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府作用与公共政策
公共政策是国家政府在特定时期内为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为准则。政府作用是作为政治组织的政府对社会政治生活所产生的影响。目前，通行于世界的市场经济本身有着它固有的缺陷和市场失灵，市场的外在性，公共物品的缺失，以及收入的公平分配，可持续发展都需要发挥政府的作用。虽然政府和市场的关系在学术界的讨论尚未达成共识，但是政府在社会发展中要有所作为却是不争的事实，政府要制定公共政策，有着固有的历史和现实的逻辑基础，对社会历史进程中的新问题政府应当制定社会公共政策，为社会公益的实现开辟道路。然而硬币的另一面，权力容易异化。政府政策的制定不可能超脱利益纷争基于整体利益之上，政府由于自身的利益需要完全可能使政策成为某些特殊利益政治目的服务的工具，而置公众的利益于不顾，只要公共政策资源掌握在政府手里，腐败就是一种永远潜在的威胁。在制定政策的过程中，政府在多大程度上真正代表全体人民，对全体人民负责，而不是对特殊利益负责，决定着公共政策的生命力及效用，公共政策异化，会使社会成为政府的奴役。按照当代自由主义的理论，政府的作用必须限定在一定的范围内，而且必要的公共政策的制定也要放在法律的框架中。因此，必须正确认识政府公共政策的作用，促使其合理、公正的使用公共政策，避免权力异化，提高公共政策的公正性有着现实的理论意义。
二、政府利益存在的理论探讨
公共政策最本质的方面是利益因素，这是公共政策的基本性质所决定的，公共政策的形成过程，实际上是政策主体依据自身的利益需求，对复杂社会的社会利益进行配套调整。按照政府多元权能论的观点，政府是拥有权力的众多社会组织的结构之一，它与其它的社会组织一起分享社会管理的种种职能，政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。由政府制定推广的公共政策，必然存在着非全社会的“公共利益”的“政府利益”，作为社会利益子系统的“政府利益”必将对全社会的“公共利益”格局产生影响。“政府利益”的存在也必将对政府公共政策的制定与实施产生深远的影响。作为一个现象，有关“政府利益”的理论，马克思主义者、西方的公共选择学派、制度学派对此问题都有论述。
（一）马克思主义认为，人类的经济利益关系、政治利益关系和文化利益关系构成了全部“社会关系的总和”，而其中最能反映人的本质的是经济利益关系和政治利益关系，政治利益和经济利益又具有相关性，经济利益是人们之间所有的利益关系中一种最基本的利益关系，经济利益是政治利益的基础，政治利益是在经济利益的基础上产生和发展起来的。人类社会生产力的发展，社会分工，导致私有制，阶级出现，由于阶级的出现导致了不同阶级的出现和国家的产生。同时，随着国家的产生，导致执行公共权力的政府的出现，谁拥有了公共的权力，谁就拥了政治的利益。从历史上看，资产阶级得到了政权后，就凭借其所掌握的公共权力去发展资本主义经济，以扩大本阶级的利益，并对破坏这种经济利益的阶级予以镇压，在制定公共政策的过程中，政府并不是真正的“中立人”、“仲裁者”，并不是社会公共利益的真正代表，而是为了维护自身的统治利益。所以，政府利益是客观存在的。
政府通过各种公共政策，处理各种社会公共事务，缓和社会矛盾，才能维护自己的统治，这是政府进行其政治统治的社会基础。在“和平与发展”成为当代世界各国的主旋律的今天，政府的社会管理职能更加突出，社会管理职能的范围扩大了，力度增强，西方国家纷纷采取“福利国家”的政策，更好的发挥其社会管理的职能，然而通过这些国家公共政策的“公共性迷雾”，我们仍然辨出政治利益的轮廓。
1978年使国家利益大受损害的、美国中部燃煤的工厂排放的二氧化碳和二氧化氨，在大气中经过化学反应提高了雨水的酸度，严重地影响到东北部鱼类和森林的生长发育。一方面美国国内一些环境保护集团一直呼吁政府做出有效的努力来控制酸雨，另一方面国会内的不少政府人物都因各自的政治利益而反对立法限制酸雨，因为这一立法涉及到大工业家的利益。事实上，政府官员应该采取公正的立场，从公众的利益出发，而不是着眼于个人或小集团的利益。试图最大限度地在短期内扩充权力或其它利益的官员。从长远来看，常会削弱公共利益。
此外，由于政府官员的不道德行为及机构利益的存在也对公共政策产生了不良的影响，政策执行的走样，行政效率缓慢，专业化水平下降，公众信心不足，对美国的政府管理提出了严峻的挑战。
（二）当代经济学的新制度学派的国家理论，将国家政府看成“经济人”即国家政府在制定执行政策时要做成本——收益分析。一方面国家是公共利益的代表，它可能从社会的长远利益出发而进行制度创新。但另一方面，国家政府的活动又是由统治者来进行的，而统治者即政府作为“经济人”“又会为个人或团体的利益去行动，去寻求自己利益的最大化，为统治者自己谋利益。当统治者与国家的公共利益不一致时，常常会为了自己的利益而忘却社会利益，甚至牺牲社会的利益而谋求统治者的个人或集团利益，从而影响公共政策的制定和执行。如果政府是一项政策的即得利益者，就会阻止政策的更新，即便出台一项政策也常常是为问题的解决设定一定的条件，而未触及政策的实质。同时，政府处理问题的轻重缓重也往往体现政府的利益。70年代石油禁运事件对美国产生了巨大的影响，它使得与能源供应有关的问题上升到了政策议程的首位。如何处理汽油短缺和加长运输线问题，是规定在调整公路上降低汽车速度节约燃料的问题，还是让汽车商制造豪华节油车型，也因政府利益的存在，而使公共政策选择了后者。
（三）西方新自由评论的公共选择学派探讨了公共政策由于政府自身利益存在而使公共政策失效，加剧了市场的失灵，带来了更大的资源浪费，甚至引发了社会灾难，这就是非市场缺陷及政府失败的一个基本的表现，具体表现为：
1、社会实际上并不存在作为政府公共政策追求的所谓公共利益。肯尼思·阿罗证明，简单的加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序，这些个人偏好本是根据不同的标准而分类的。布坎南也指出，实际上并不是根据公共利益进行选择的过程，而是利益缔约的过程。
2、政治家的近视效应。政治家或官员由于受选举周期或任期的影响，因而他们的时间贴现率要高于社会实践贴现率，其结果是政治家或官员的短期行为和社会公众长远利益之间产生了明显的脱节，为了显示政绩，谋求晋升，他们会迎合选民的短见，制定一些长期弊大于利的政策。这一效应：最为明显的体现就是政治经济周期的形成。按萨缪尔森的观点，由于选民的影响，政府在制定经济政策的过程中，大选刚过，则抑制通货膨胀，提高利息率，而使失业率上升，面临大选连任的压力，在后两年又会扩大投入，减少失业。在中国则表现为党代会同经济发展的波峰波谷的关系。
3、政策执行上的障碍。政策的执行依赖于强有力的执行组织及各部门间的紧密配合，执行机构不健全，各部门不协调合作，执行人员不力，必将引起政策失效。同时在政策执行中，由于中央与地方分权，中央利益同地方利益的差别，地方政府有可能与中央讨价还价，力求从中央获得更多利益。在中国表现为干部阶层利益，地方利益的驱使，导致的“蚕茧大战”、“羊毛大战”、“松脂大战”等典型的事例。
通过上述三种学派的分析，我们不难看出，政府作为社会系统中的一个子系统，政府利益必将对公共政策发挥作用，政府的利益也必然影响政府行为。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制逐步转变，市场经济的体制尚未确立，由于中国传统的文化风俗影响和计划经济体制的惯性，政府的行为极不规范，也体现政府利益，政府对利益的分配是一个动态的过程，分配的基础是政府选择利益和利益综合，政府对利益的分配有着他特定的目的，政府把利益分配给谁，首要的来自于政治统治的目的。在阶级的社会里，无论何种社会的政府，所制定的政策都必须符合政府的利益，即政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益作为分配的对象。在市场经济的现代社会，政府作为多元的利益主体，不仅要分配利益也要寻求自身的最大利益，作为一个相对独立的社会行为组织，政府是由若干成员构成的，每个成员的利益是借助政府的机构来完成的，所以政府制定的公共政策必然后考虑自身的利益。
三、政府利益在当今中国的表现及防范
由政府利益而导致的这种短期行为是社会公共政策示范的主要原因，政府利益的存在使政府缺乏足够的动机和利益机制将整个社会的利益作为自己的主要目标，从而对公共政策的执行制定、实施产生不良的错位现象。在当代中国的现代化的进程中，由于政治的浪漫的激进理论已转向为务实的现实主义理论，使中国出现了“软政权化”和“分利集团化”。软政权化是指发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化，行政效率的低下和法律规则的破坏，这是政府的局部利益所致。“分利集团化”，则是利用自己所拥有的社会和政治资源，阻止技术的进步和资源的合理流动，并通过钱权交易降低生产的效率。其二者又互为因果，引起了社会的普遍不满。它最突出的表现是，财政支出庞大混乱，政府的机构膨胀，行政机构改革难以推行，寻租盛行。
政府的财政行为是为了促进经济的发展，增强国家的宏观调控能力，弥补市场的缺失，实现社会的可持续的发展，而不是为政府牟取利益，更不是为市场经济的发展制造障碍与阻力。但是，由于中国政府中庞大的行政人员队伍和巨大的行政费用开支，使中央和地方各级财政陷入了“吃饭财政”的困境，老百姓的负担加重之余，并未将纳税人的税金投入到公共利益之中。尤其是，我国财政收入的预算外资金，从某种程度上说是乱收费，自从1993年起，已超出预算内的资金，所以这种财政政策是政府利益的突出体现，它是低效益，负效益的。并未对经济的发展带来多大的好处。
机构改革，缺乏应有的战略高度。客观形势的发展及随之而来的实际需要，公共的管理机构也需要调整和改革。我国的机构改革自从80年代以来已风风雨雨变动了几次，都未取得明显的效果，阶段性的效用有之，实质进展不大。它固然有着种种原因。但根本的原因是缺乏彻底的革命精神和应有的战略高度，没有解决好政府的职能的调整和权力下放的问题，形成了系统性的封闭改革，导致了一轮又一轮的权力重新分配，使改革方案的设计偏重于政府的需要，被动的适应经济发展和经济体制改革的迫切要求。由于从政府部门利益的考虑，没有从整体和全局的利益出发，缺乏体制的创新和职能的调整，改革的成果又被部门利益和部门之间的利益所吞食和扭曲，下放的权力重新回流，形成了一个分割交融的内部现象。
寻租现象十分严重。从政治学的角度看，寻租是公共权力的异化所致，绝对的权利导致绝对的腐败。从经济学的角度来看，腐败是少数人利用合法或非法的手段谋求租金。在我国市场发育的过程中，由于特殊的政治经济力量的存在，任何一种制度创新的重大举措都因受到利益集团的抵制而延缓，甚至搁浅。这其中政府利益或政府中特权人物的利益有着重要的作用，寻租之风渐成气候的根本，不在于反腐的力度不够，动作不到位。而在于政治体制的改革严重滞后于经济体制的改革，使政府对市场的运行脱离了正常的框架，存在着深刻的制度缺陷，反腐败斗争应釜底抽薪，加强对行政行为的约束，从制度创新上下功夫。
通过政府利益对公共政策的影响的分析，我们不难看出政府利益存在的种种弊端。然而，如何对政策的利益进行控制，降低其影响是一个值得深入探讨的问题。为了防止政府利益的无限扩张，必须对政府的利益进行约束，完善公共决策的体制，优化公共决策系统，用法律手段规范、约束决策行为，将公共决策纳入法制化的轨道。
最后，需强调指出的是，本文论及的政府利益是政府的自身利益，即与公共利益相冲突的政府利益。