中国体制转型期政府微观经济职能的思考，本文主要内容关键词为：转型期论文,微观论文,中国论文,职能论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1007—6522（2000）03—0062—07
处于体制转型期的政府经济职能，不可避免地存在旧体制的特征，并继续受到这些特征的影响。成长中的新体制对转变政府经济职能不断提出要求，且表现得越来越强烈。科学把握转型期政府经济职能的走向，已成为进一步深化改革的重要课题。
现代经济学认为，政府的经济职能（作用）是因为三个方面的原因引起的，即与忽视经济规律有关（例如，当价格严重背离价值时），与收入分配有关（主要是协调公平与效率的关系，以维护社会公正），与市场失灵有关。考虑到一篇文章的有限篇幅，本文仅讨论与市场失灵有关的政府微观经济职能。“对市场失灵进行补救导致出两个主要的政府职能：稳定整个经济，以及对经济资源进行再配置。”这就从宏观与微观两个方面界定了政府经济职能。宏观方面，政府的主要职能是调控经济，以保持其稳定运行；微观方面，政府对市场确实不能发挥其效率的领域，进行资源的再配置，并同时提供配置的规制。改革以来的实践表明，政府宏观经济职能的转轨和再造取得了实质性的进展，与现代市场经济相适应的政府宏观经济职能已经基本形成，政府调控宏观经济的能力和水平明显提高。但是，相比之下，政府微观经济职能的转轨与再造还有一定的距离。当前市场环境存在的种种不尽如人意，在某种程度上，就是政府微观经济职能过度或不足的折射。本文从考察公共物品、外部性、自然垄断及公共（政府）失灵入手，力图准确理解政府微观经济职能，并为其在体制转型期的定位提供思路。
一、公共物品、外部性和自然垄断导出政府微观经济职能
在现代经济学的框架中，公共物品、外部性和自然垄断都是比较成熟的概念。公共物品、外部性和自然垄断的存在及性质，是政府行使微观经济职能必要且充分的理由。因此，从理论与实际的结合上，对这三者及其相互关系进行比较完整的把握，将有助于为政府微观经济职能准确定位。
公共物品的两个特性——非竞争性、非排他性——是同时存在的。对此，美国当代著名经济学家斯蒂格利茨给出了通俗的解释：“公共物品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本（它们是非排他性的）。”第一个特征指出了公共物品的消费可以有或可能有“免费搭车人”，第二个特征则指出，“驱赶”免费搭车人是不可能且不经济的。必须指出两点：其一，同时具备这两个特征的物品，才是公共物品。在规模经济和自然垄断存在的情况下，可以举出许多物品具有非竞争性的特征，但排除任何个人对它的分享却不需要巨大成本，这些物品就不是公共物品，至少不是纯公共物品。其二，这两个特征有程度不同的问题，即“并不导致成本的增长”和“花费巨大成本”是比较极端的情形，更多的情形是，增加一个人对它的分享时，导致成本不同程度的增长，并不是边际成本完全为零；花费一定的成本，即可排除任何人对它的分享。
以上分析告诉我们，在现实社会经济生活中，纯公共物品屈指可数，这是因为，其条件极其苛刻。国防、基础研究和消除贫穷计划经常被作为纯公共物品的经典例子。在纯公共物品与私人物品之间存在着许多准公共物品，或者说绝大多数公共物品都是准公共物品，它们在非竞争性和非排他性两个方面往往只具其一。美国当代另一位著名经济学家曼昆将仅是非竞争性的物品称为自然垄断；将仅是非排他性的物品称为共有资源。“有些商品是排他的，但是非竞争的。例如，在交通不挤的时候，在桥上通行是非竞争的，因为桥上增加一辆车并不降低其他车的速度。但是桥的通行是排他的，因为桥的管理部门可以不让人使用它。电视信号是另一个例子。一旦信号被广播，使另一个使用者得到广播的边际成本为零，因此该商品是非竞争的。但是广播信号能够通过加密而变为排他的，而后对密码收费后给予解密。有些商品是非排他的，但是竞争的。空气是非排他的，但是如果一个厂商的排气对空气质量及其他人享受空气的能力产生不利影响，空气可以是竞争的。海洋或大湖是非排他的，但是捕鱼是竞争的，因为它使别人付出代价——捕的鱼越多，其他人可得到的就越少。”同时，通过形成寡头打破自然垄断，运用先进技术变非排他为排他，可使纯公共物品成为准公共物品，准公共物品成为私人物品。基于这一点，政府在提供公共物品的方式上，可以是多种多样的：完全由政府提供，例如国防；由政府、厂商和个人一起提供，例如社会保障制度；由政府出资提供，通过招投标委托厂商或非营利组织经营，例如地铁和公共图书馆；由政府、厂商和非营利组织共同出资提供，通过招投标委托厂商或非营利组织经营，例如某些文化设施。由此就告诉我们，政府提供纯公共物品是义不容辞的；对于准公共物品，政府可以根据现阶段条件及轻重缓急，作出相机抉择，决定先做或后做什么，多做或少做什么，并且和其他主体一起努力，尽可能多地提供准公共物品；与提供或参与提供公共物品相比，政府制定相关规则更加重要，可以使公共物品的运作更有效率，享用更加公平。
在经济学的教科书中，经常将公共物品与外部性联系在一起，但两者究竟是什么关系，需要进一步辨析。斯蒂格利茨在他的《经济学》一书中写道：“有一类物品被称为公共物品，可以被看作是正的外在（部）性的极端情况。”具备以上两个特征的公共物品，必然具有正的（积极的）外部性，即我们通常所说的社会效益。这是可以定论的。然而，具有外部性的物品是否必然为公共物品呢？以非义务制教育为例。先来看外部性的定义：“未被市场交易包括在内的额外成本及收益被称作外在（部）性”。导致额外成本的外部性是负的或消极的外部性，即“公害品”，污染显然是公害品；导致收益的外部性是正的或积极的外部性，即“公益品”，教育无疑是公益品。如上所述，与公共物品相联系的外部性是正的外部性。非义务制教育具有外部性，因为，对厂商而言，在大多数情况下，获得人才即获得未被市场交易包括在内的收益。但非义务制教育是否具有非竞争性和非排他性呢？答案是否定的。非义务制教育可以由多个主体来提供，这不应成为问题，因此，并不存在非竞争性；非义务制教育可以对每位受教育者收费，且没有任何技术障碍，（倒是应该有制度障碍，下面将分析这一点）因此，也不存在非排他性。这么看来，非义务制教育应当是私人物品。那么又如何理解其外部性呢？笔者认为，教育的外部性是由教育自身的特点决定的。教育通过传授知识、培养能力，全面提高人的素质。由于知识、能力凝集在人的大脑中，可以反复使用，具有特定条件下的边际报酬递增的特征，进而源源不断地产生外部性。由此给我们一个重要的启示：政府提供公共物品是天经地义的，但是，政府还要相机创造具有正的外部性的公益品，治理具有负的外部性的公害品。公共物品与私人物品是一对范畴，公益品与公害品是另一对范畴，斯蒂格利茨说：“认为在某些事情上政府可以比个人做出更好的选择，这一观点被称为父爱主义。当政府采取父爱的立场，责成人们必须消费某物品或者使消费某物品成为非法时，前一种物品被称为公益品，后一种物品则被称为公害品。”例如，教育作为公益品，政府责成每一位家长必须把自己的孩子送入学校。又如，毒品作为公害品，各国政府都以严厉的法律加以禁止和打击。可见，公益品与公害品的定义不同于公共物品与私人物品。
自然垄断导致缺乏竞争性，但这和自然垄断行业提供的产品或服务是否具有非排他性无关。斯蒂格利茨关于自然垄断及其与规模经济关系的论述，对于理解这一点是极有帮助的。“在某些情况下，生产一种商品所使用的技术可以导致一个市场上只有一个厂商或只有很少几个厂商。例如，如果两家公司在一个城市的每一街道上同时架设电线，其中一家把电力输送到一家用户，而另一家则负责隔壁另一用户的电力输送，那么，这将是缺乏效率的。根据这一道理，单独一个厂商通常是提供电话、水和燃气服务的最有效的方式。在多数地方，只有一家砾石场或混凝土厂。这种情况被称为自然垄断，因为缺乏竞争是一种很自然的结果；没有人能够设想出使竞争成为可行的方法，或者一种可以通过其他厂商进入来增进该行业效率的方式。”因此，“当一个厂商的平均成本在市场上可能容纳的产量范围内不断下降时，自然垄断就会出现。当平均生产成本随着生产规模的扩大而下降时，我们说此时存在着规模经济”。可见，“对于自然垄断而言，规模经济的作用如此之大，以至于一个行业中只有一个厂商才是最有效的。”从以上论述中看不出任何自然垄断行为提供的产品或服务与非排他性的相关点。斯蒂格利茨以水泥行业为例，指出，“水泥行业中的厂商具有U形平均成本曲线， 然而在平均成本最低时的产量相当大。因此，在一个小的、孤立的地区，水泥行业中存在自然垄断。”显然，水泥是私人物品，而非公共物品，没有非排他性可言。当然，在现实经济中，水泥厂商的自然垄断是很容易打破的，寡头是其典型的市场结构。即使电话、水和燃气服务，也随着科学技术的发展，不仅完全可以做到排他性消费，对每一个用户准确计数，而且可以不再是自然垄断，由多家厂商（寡头）提供这些服务。因此，电话、水和燃气服务是公共物品的传统认识，遇到了前所未有的挑战。
总之，社会、经济和科学技术的发展，使公共物品、外部性、自然垄断及其与政府微观经济职能的关系出现了一系列现代特征。首先，公共物品的种类、数量在不断增长。例如，网络就是新的公共物品。与此同时，将公共物品转变为准公共物品或私人物品的技术手段也在不断增长。例如，通过加密使非排他成为排他。一方面可以动员多方面的力量参与准公共物品的提供，另一方面将部分准公共物品转化为私人物品，为政府提供新的、更高层次的公共物品创造空间。公共物品的数量和质量，决定了一国或一地区社会经济发展的综合水平。政府在提供公共物品方面承担责任的边界，既是经济实力的表现，又是政府职能的要求。因此，即使将非排他的公共物品转变为排他的私人物品不存在技术障碍，有时也必须人为设置制度安排的障碍，使之非排他。例如，教育要做到排他是不成问题的，但是，对其中的义务教育则作出不允许排他的制度安排。这是政府作为公共机构的义务。
其次，外部性也同样如此，是政府作为公共机构的职能所在。政府可以选择对外部性的行为方式，但不存在政府放弃对其的行为。这是因为，正的外部性将优化社会经济环境，为社会各主体创造更多的福利。厂商和居民在追求自身利益最大化的过程中，会自觉或不自觉地产生负的外部性，把额外成本转嫁给社会。政府做厂商和居民做不了或做不好的事，就是指那些创造正的外部性和治理负的外部性的事。政府在这些事上成效如何，决定了一国或一地区社会经济环境的优劣。政府的反垄断行为是典型的制定游戏规则、优化社会经济环境的行为。
第三，某些行业的自然垄断在一定时期内可能比较有效率，但最终将抑制该行业的进步。而且，任何形式的垄断都构成对竞争及竞争规则的直接破坏。如果分别把自然垄断获得的效率与其造成的损失价值化，也许在短期前者大于后者，在长期后者必定大于前者。因此，反垄断的重要任务之一，是将自然垄断的结构改造为寡头的结构，这是促进这些行业持续发展的根本途径。现代科学技术是打破自然垄断的根本力量，政府政策和制度安排是第二位的力量。
二、政府微观经济职能导致公共（政府）失灵及其解决途径
如上已知，由于公共物品、外部性和自然垄断导致市场失灵，由此构成政府微观经济职能的必要条件，而“政府的显著特征——拥有全体的社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显的优势”，主要是征税权、禁止权、处罚权和交易成本优势，构成政府微观经济职能的充分条件。那么，政府在行使微观经济职能的过程中，是否会导致负面效应即公共失灵呢？
答案是肯定的。问题的提出主要是基于以下事实：政府官员也是“经济人”，他们利用公共权力谋求最大化私利的行为如不得到有效监管，公共失灵在所难免；不充分信息和不完全市场是市场失灵的一个来源，在公共部门也普遍存在，同样是公共失灵的重要原因；公共部门的“受委托责任”、（政府征税，因而负有特殊的受委托责任，譬如，实现充分就业的责任）强制力和缺乏竞争等，都是导致公共失灵的因素。
公共失灵的具体表现是多方面的：如同不充分信息将导致厂商作出错误决策，不充分信息同样可能导致政府作出错误决策；不完全市场即市场里没有合适的价格指导资源配置，政府类似的情形则发生在税收、公共物品和转移支付等方面；“和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不仅会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动”；政府机构里竞争的缺乏，会削弱政府官员的积极性和创造性。
政府对付公共失灵的正向思维，主要是沿着两条途径逐步形成和完善的。其一，提高政府决策的科学化。针对政府可能作出错误决策，一方面尽可能充分地获得决策所需要的信息，并加强对各种不确定性的分析与预测，另一方面建立与完善决策的程序，以减少政府决策尤其是重大决策的失误。其二，提高政府行为的法制化。针对政府的再分配行为可能产生的不公平，甚至寻租活动——特殊利益集团力图说服政府给予他们特殊的待遇，某些政府部门或政府官员则可能中饱私囊，要提高再分配行为的透明度，并将其置于法制的监督之下。
政府由于自身的局限性，其解决公共失灵的能力是有限的，解释之一是：各国政府都程度不一地存在腐败痼疾。为此，对付公共失灵需要逆向思维：将眼光投向市场，利用市场机制的力量对付公共失灵。这已成为新的研究热点。已经形成的共识是：将竞争引入政府。这种提法似乎不近情理，因为，政府是名副其实的自然垄断组织，不能设想在某一特定的地方平行地存在两个以上政府。因此，将竞争引入政府是指：其一，“在目前政府所提供的一系列服务中，有很多服务可以以更具竞争性的方式予以提供。”例如，“如果两个竞争性的机构都有权发放驾驶证，且收取的费用固定时，那么它们会乐意提供驾驶员所需的各种服务。”其二，“企业化政府”，即用企业家精神改革和改造政府。政府和企业毕竟是性质根本不同的组织，因为它们有着完全不同的行为动机。然而，“政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构，无论公营私营，都可以有企业家的精神，正像任何公私机构，都会出现官僚主义。”
由此引发我们思考这样一个问题：作为人类社会两个基本组织类型的政府和企业，除了各自的个性以外，是否还有共性？显然，在组织存在与发展的机理中有着这一共性，那就是：组织的活力与效率。政府和企业的存在与发展都以活力与效率为前提。活力与效率的获得，又以竞争与激励为条件。激励机制是实现竞争机制的基本手段。可见，竞争及其机制是问题的核心。现代经济学认为：“在政府所从事的许多经济活动中，竞争都是可以实现的。即使政府决定继续实施这些活动，那么如果允许私人企业参与竞争，政府也丝毫不会损失什么。”因此，在政府提供公共物品的活动中导入竞争机制，在政府机构（公共系统）内部引入竞争机制，用企业家精神即创业、效率和创新的精神改革、改造政府，是解决公共失灵的更为根本的途径。
三、转型期政府微观经济职能的定位
中国政府的微观经济职能具有政府职能的一般性，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步形成，这些一般性日益凸现，例如，政府正在退出提供私人物品的领域，以确立其提供公共物品的主导职能。然而，在中国体制改革的转型期，政府的微观经济职能又具有特殊性，主要表现在：既受体制因素的影响，又受经济实力的制约，政府提供公共物品的力度和水平还有较大差距，在公共基础设施和社会保障制度两个方面表现得最为突出；政府干预外部性和自然垄断都存在不够得力的问题。例如，环境恶化（负的外部性）仍在继续，环境治理任重道远。又如，在某些自然垄断行业迟迟未能引入竞争机制；收入分配政策在公平与效率的把握上，也存在不尽如人意的地方；尽管政企分开的改革已进行多年，但政府的微观经济职能仍有过度（如对国有企业干预过度）和不到位（如制定和执行游戏规则不到位）并存的现象。
一般地说，政府的经济职能是国家职能的具体化。但在每一特定时点上，政府经济职能的边界，主要是由现行体制和经济实力共同决定的。现行体制决定了政府经济职能的选择取向，资源数量则决定了政府经济职能的实施强度。以中国计划经济体制时期为例。在这一体制框架内，政府经济职能是全方位的，既进入公益性领域，又进入营利性和非营利性领域；既进入垄断性行业，又进入竞争性行业。总之，无论公共物品，还是私人物品，都由政府提供。然而，由于可供政府配置的资源总是既定的，政府在私人物品上多配置一份资源，在公共物品上就要少配置一份资源，也就是说，政府配置资源的行为同样有机会成本的问题：不应由政府做的事做了，本应由政府做的事，如提供公共物品，自然只能少做。因此，就出现了现在我们正面对的情形：政府进入私人物品领域，出现了职能错位，其结果是各级政府重复建设，相当一批国有企业亏损；政府进入公共物品领域不足，出现了目前改革与发展的最大“瓶颈”：社会保障制度难以为深化改革保驾护航，公共基础设施难以适应社会经济快速发展的需要。
根据政府经济职能一般和社会主义市场经济体制的规定性，以及现阶段我国综合国力的制约，转型期政府微观经济职能的重新定位，并不是一件复杂和困难的工作。简言之，这一重新定位的要点是：第一，政府逐步退出私人物品领域，集中可供政府配置的有限资源，尽可能多地提供和参与提供公共物品与准公共物品，其中，治理负的外部性（公害品）的结果，就是提供公共物品，例如，治理污染的结果，就是提供洁净环境这一公共物品。第二，政府作为公共机构，责无旁贷地要向社会提供具有正的外部性的公益品，并通过制定规则，使部分无法在技术上非排他的公益品，在制度上非排他，进而成为公共物品，例如，义务制教育就是这类由公益品转化而来的公共物品。第三，政府在自然垄断行业引入竞争机制，一方面使这些行业更有效率，另一方面有助于克服公共失灵，例如，目前话题集中的电讯行业，就正在经历引入竞争、打破垄断的过程。第四，政府在微观经济政策，主要是收入再分配方面，应加大调控的力度。在公平与效率之间，政府的作用主要在前者；在收入的初次分配和再分配之间，政府的作用主要在后者。第五，政府在明晰产权制度、制定游戏规则方面的任务是十分繁重的。一方面要做制度、规则的建设工作，另一方面要加大制度、规则的操作与实施。需要指出，转型期政府微观经济职能的重新定位，必须建立在政企分开、政社分开的基础上，而且，政府在培育市场、规范市场的同时，要充分地相信市场。一般地说，政府微观经济职能的作用，是在市场配置资源的基础作用之后，即使在转轨经济的背景中，也要尽量避免政府微观经济职能对市场机制作用的越俎代疱。
中国是一个发展中的社会主义大国，政府可支配财力是十分有限的。在一定时期，政府的微观经济职能应当作出必要的选择。认清这一点至关重要。这样，政府可集中力量做最需要做的事。譬如，提供公共物品是政府职能，但在既定条件下，政府提供哪些公共物品、怎样提供公共物品是值得研究的。要在准确界定公共物品与私人物品的基础上，对纯公共物品、准公共物品和私人物品的发展分别提出对策。例如，政府在发展科学技术上的职能，就应根据对科学和技术为何种物品的判断，作出不同的安排。一般地说，科学在做发现的工作，即发现自然界、人类社会的本质和规律。科学研究的成果一经发表，就可以为社会所共享，具有公共物品的性质，即非竞争性和非排他性。政府通常通过资助项目或颁发奖励，对研究者的劳动进行补偿和激励。技术在做发明的工作，即根据科学原理和实践经验而发展成的各种工艺操作方法与技能。技术创新的成果受到有关法律的保护，并经过市场价格进行转让，因此，其不为社会所共享，具有私人物品的性质，即竞争性和排他性。投资技术创新的主体都以获得回报（利润最大化）为目的，利润最大化是技术创新的动力和激励。由此可见，对科学研究的支持在很大程度上应当是政府职能和行为；从事技术发明和创新则主要是企业行为，除了少数高技术领域，如航天技术、生物技术等，政府应有所介入。举这个例子旨在具体说明，政府的微观经济职能必须准确定位，否则，将导致该做的没做好，原因是投入不足；不该做的也没做好，原因则是机制问题。
政府微观经济职能的定位，还将受到技术创新和制度安排的双重影响。正确利用技术创新和制度安排的作用，有助于政府微观经济职能的定位和行使。还是以公共物品和私人物品为例。近10年来，技术创新的一系列成果为公共物品的排他性消费，即将公共物品转化为准公共物品或私人物品，创造了条件或便利，这一点在信息产业和信息产品上表现得最为显著。“亚当·斯密的伟大见解之一就是：依托人们的自我利益去实现共同福利比依托人们的公共物品观念要好得多。”现代技术为实现这一伟大见解提供了可能。这一伟大见解的实现，不仅将使社会各主体各司其职、行为到位，尤其是政府能够做最需要它做的事，而且将使社会经济的运行与发展更有效率，从而达到相对更高的福利水平。如上所述，由政府在社会经济生活中的地位所决定，政府有时要设置制度的非排他障碍，使某些私人物品成为公共物品，准确地说，成为制度性公共物品。义务制教育就是最为典型的制度性公共物品。依靠技术创新和制度安排，政府将能够更好地行使微观经济职能。
在当前体制转轨的背景中，政府微观经济职能定位和操作的总体思想应当是：在能够推进市场化的领域，坚定不移地推进市场化；要相信在微观经济领域，市场一定会比政府做得更好；政府在市场失灵或发育不足的某些环节，可以行使微观经济职能，但对可能产生的公共失灵，要予以足够的重视；研究表明，解决公共失灵的主要途径之一，就是市场化。这进一步说明，市场化无论在作用范围，还是在实际效果，都将优于政府微观经济职能，尽管两者在某些情况下并不可比。
收稿日期：1999—10—21
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