西方民主治理与宪政改革，本文主要内容关键词为：宪政论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引论
有关治理的讨论是学界近年来兴起的新课题，学者们在治理的含义、特征、流派、模式、层次、适用性以及对当代中国政治发展的启示等方面展开了广泛而深入的研究。然而治理本身的含义因学者们的理解不一而显得十分模糊与混乱。笔者以为，在人们公认治理不同于统治的前提下，当前有关治理的争论可以划分为三个层次。在哲学层面上，大家关心的是国家与社会的关系。这本是政治哲学的一个基础命题，以俞可平先生为代表的学者认为，作为善治的治理体现了国家权力向社会的回归，它要求国家与社会之间良好的合作。一个健全的公民社会是善治的现实基础。（注；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第11页。）在技术层面上，则出现了作为新公共管理运动的治理和关于非政府组织的讨论。这是政治哲学层次在现实中具体操作的体现。新公共管理运动下政府改革开始尝试按市场化运作，引入某种企业家精神。非政府组织(NGO)的讨论在国内还很不成熟，刚刚兴起，但其基本主张则是要通过NGO的活动，在与政府的制约与合作中促进公私利益的发展。第三个层次是制度层面。在这个层面上，国内的研究还很乏力。而这个层次恰是联系前二个层次的关键，是一系列价值与思想的载体。治理归根到底要通过制度来实现。
在当前，首先从经济学中发展而来并广泛影响政治、历史等其它学科的新制度主义大大拓宽了制度的涵义。新制度主义的众多学派对制度的认识也各不相同，有的学者把制度理解为一种均衡，是行为者间稳定的行为方式；有的则认为它是一种规范与规则。这就不仅包括正式的宪法、法律、组织形式、结构规则、官僚的技术执行程序，还包括文化、意识形态、风俗、惯例、道德等。（注；朱德米：《新制度主义政治学的兴起》，《复旦学报》，2001年版，第3页。）它们都会影响人们的行为，对经济与政治发展起着某种决定性的作用。如此说来，以上第一、三两个方面也都是一种制度形式。因此，本文这第二个层次所说的制度还是指某种正式的宪法、政府结构与决策规则等传统意义上的（民主）宪政制度。这三者之间的关系表现为，第一层次体现了一种政治社会学意义上制度关系，它必须以第二、三层次的制度安排体现出来，并受其内容的制约。若后二者制度得当，会促进它，反之则损害它。第二层次，即正式宪政制度相比于第三层次政府活动的技术性规则，更具有根本性，直接制约着其质量的优劣与效率的高低。
根据这样的认识，在下面，本文将说明西方民主治理模式的特征，指明其中存在的问题及其指向——宪政制度需要改进，探讨一些有关的宪政制度改革设计，这种种制度改革设计思想是针对什么问题、怎样形成的？对这种新的宪政制度设计作一评说，并指明它对当今中国转型期进行治理的启示。
因此，本文主旨即在于通过探讨西方思想家有关宪政制度设计的思考，指出宪政制度安排对治理的重要作用。
二、民主治理模式的特征
在资产阶级革命胜利之初，西方国家无一例外地对市场经济实行自由放任，只是充当守夜人式的保护角色。当时的这种保护式民主从理论上讲主要涵盖四个方面的内容：(1)人民主权学说。因战胜封建专制而深入人心，它强调法律面前人人平等，国家最高权力通过选举为人民所拥有；(2)议会至上的代议制政府理论。无论是总统制还是内阁制政府，由民选代表组成议员作为国家最高立法机关，指导和监督着整个政府的运作；(3)权力制约。这实际上是民主的宪政安排。民主意味着权力由人民行使，但一些思想家如托克维尔、密尔等人也认识到了由此而来的多数暴政问题，是故要对人民的权力进行制约，以防止国家籍民主之名侵犯自由。这主要体现为三权分立制度。(4)最小国家论。这时的国家只是社会的仲裁者，其权力和范围受到了广泛限制。国家与社会分离且制衡，它充当的是保护角色，而不能介入市场之中。
但是，随着资本主义的发展，市场万能的神话破灭了。在多场经济危机，尤其是在1929年爆发的世界性经济危机的冲击下，以罗斯福政府为代表的西方国家开始奉行国家积极干预的凯恩斯主义。政府正式开始承担一系列的经济与社会功能，而这种职能的扩张，也导致其政府结构重心发生了变化，由立法机关转向行政机关。主要由于技术原因，行政机关在国家承担众多的经济社会功能时扮演着核心角色。这样，在国家积极干预市场运行的条件下，西方国家逐步形成了民主治理模式，即国家与社会的合作与制衡，它取代了自由放任下国家与社会的分离与制衡。同先前的民主保护模式相比，民主治理模式下，权力制约与保护自由这一传统理论为如何有效地治理国家所取代，它体现出以下几个特征。
第一，公共利益优先。过去国家主要取向是保护公民权利与自由，现在国家更多地是考虑社会的整体效益，如何提供有效的公共产品、塑造统一的市场秩序、进行宏观调控，保障最基本的社会福利等。国家实现这些目标的主要工具除了议会的立法之外，便是政府的经济社会政策。但是，西方国家是一个利益多元化的国家，各种利益相互竞争冲突。于是，在这公共利益与局部利益关系中，人们自然而然地就注意到了决策问题。有关政府与议会的决策研究成为新近的热点。不过，以公共选择学派为代表的一些研究却从中发现了民主体制致命的弱点，即民主的决策规则使公共利益很难实现。
第二，经济社会文化平等权利的要求。民主治理模式下，人们渐渐要求实现经济社会文化权利平等，这内在地包涵了两层意思：一是公民权利由政治权利向经济社会文化诸领域扩展。这反映了从体制上公民政治权利已经基本得到保障的事实，也反映了社会的进步。正是由于社会的进步，新的权利得以形成，如公民的劳动权、休息权、社会保障权等。二是要在这些方面向平等迈进。这后一个意思成为问题的关键。平等在古典民主主义者那里主要是指法律与政治平等。但是现在，尤其是经济平等成为人们的强烈要求。人们看到，社会上不平等在民主治理模式下愈加严重了，因为社会上各种利益在进入政治过程中所动用的资源先天地不平等，而通过民主形式则披上了合法的外衣，使不平等在制度的作用下稳固并加深。民主给不同的利益者平等获胜以改善自己的机会吗？罗尔斯已经指出，在现行宪法规则下缺乏这样的措施（见第三部分分析）。
第三，强政府。在国家干预市场，承担越来越多的经济社会功能的情况下，一个强政府的诞生是必然的。由于行政机关直接承担各种行政事务，它对信息的收集处理、它所拥有的先进手段与资源优势，使它获得了越来越大的权力。这首先体现为西方国家政府首脑权力的扩张上。在很多情况下，他们可以绕开议会行事或控制议会。但是强政府也面临着权力的制约问题。强政府的权力行使会侵犯自由吗？如何使政府既受控于民又能积极有效地运作？现在沿用的古典宪政制度还是有效的吗？在新时代下仍有一些思想家关注着这一古典问题。
第四，多元组织的政治参与。多元组织是竞争的产物。可以说，哪里有真正的竞争，哪里就有多元的组织。在市场经济下，各类经济社会组织早已自发产生。但是正是由于国家对社会，政府对市场的干预、合作，为各类经济社会组织进入政治过程创造了条件，并转化为利益集团。可以说，民主过程中的主要参与方都是组织化的，通过集体的利益来推进自己的利益。由此而建立在经验之上，以达尔领军的多元主义民主成为新近民主论的主流。从理论上说，多元主义民主较好地体现了国家与社会的合作制衡关系。它认为民主是多重少数人的统治，众多的利益集团在相互角逐中产生统治精英，从而形成社会制约权力的机制。（注：［美］达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹，三联书店，1999年版，第216页。）
但是，多元组织相互竞争是完美无缺的吗？前面提及的不平等、难以形成公共利益、权力制约等问题通过多元组织的竞争就能消除吗？该如何作出改进？
同民主保护模式相比，民主治理模式体现出了这四种特征，但每一种特征下又蕴含了一种深层次的问题：民主决策规则、解决不平等的举措、政府权力的制约、多元组织竞争的缺陷。毫无疑问，在当今西方沿袭古典时期确立的制度框架下，决策规则与权力制约都是较根本的宪政问题。宪政，从古典意义上说，就是限政，即限制政府的权力。少数服从多数这一决策规则常为人们认为是一条民主制度，但它本身就是对政府权力的一种限制，也可以视为一种宪政制度。而且，这一原则几乎载入了所有宪法。
那么，解决不平等与多元组织竞争是宪政问题吗？笔者以为，我们可以在宪政的高度上来尝试解决这些问题。这有两层意思：第一，在多重解决方案中，可以进行根本性的制度设计。因为宪政就意指一种根本的制度；第二，宪政并不局限于宪法规定、政府结构。除了限制政府权力外，能够解决社会问题的根本制度安排也可以看作是宪政制度。“适当的宪政理论必须着眼于设计政治制度时不仅要控制掌权者而且要关注社会问题的明智解决和公民性格的形成。”（注：［美］埃尔金：《新宪政论》，周叶谦，三联书店，1997年版，第144页。）这是一种新宪政的取向。因此，我们可以把从根本制度设计层次上试图解决不平等与多元组织竞争问题的努力也视为宪政设计。
这样，我们可以把从制度设计上解决以上四大问题的努力都视为一种宪政改革设计。西方民主治理若要真正成功，就必须进行这样的宪政改革。无庸置疑，西方民主治理模式的问题很多，对它的批评也涌现出许多流派，如未来主义、新托马斯主义、存在主义、技治主义等，它们或主张彻底改造，或主张渐次改良。由于本文立意从制度设计角度来探讨对民主治理模式的改革，故对其余观点不予评述。
三、制度设计对民主治理模式的改进
针对以上四大问题，当前西方理论界进行了深入思考，为克服之而提出了自己的见解和主张。他们大都把解决方案上升到根本的制度设计高度上，从而基本上形成了以下四种宪政改革主张：
1.公共选择学派的宪政改革之制度设计。以公共选择理论为代表的政治经济研究为什么最终提出宪政改革的主张？我们先从治理的本质要求谈起。从政治哲学上讲，治理要求的是一种国家与社会、政府与市场的互动合作来促进公私利益的增长。这实际上也就是政治经济研究在当前要解决的主要问题。政治经济研究在其发展史上经历了主张自由放任与国家干预的交替过程，到现在除了极端自由主义者（即古典意义上的自由主义者，现代的极端保守主义者）主张由市场自由调节利益配置和最小国家理论外，人们大多认为市场调节和国家干预是最适宜的。没有人主张全能国家。问题是国家与市场的互动机制这一制度性问题迟迟没有得到解决。治理理论认为，市场机制在促进公私利益方面有其先天缺陷，存在市场失败的危险，而国家干预同样也有失败的危险。结合这一点，公共选择理论从正统经济学下纯粹研究市场的角度下转变过来，开始考虑国家组织这一外部因素。康芒斯的《制度经济学》较早地关注到了这个方面。
传统政治理论认为，通过投票，以少数服从多数的原则，民意就能得到表达，民主的价值与程序就会确立。建立在少数服从多数规则基础上的决策规则为人们认可，是因为相对于其它规则它能减少外部性成本。但是阿罗不可能定理表明，大多数通过民主程序投票表达出的社会决策都不可能是民主的，只可能是强加的。（注：［美］阿罗：《社会选择：个性与多准则》，钱晓敏、孟岳良，首都经济贸易大学出版社，2000年版。）其实在阿罗之前就已经有人对投票悖论进行了深入研究。18世纪法国启蒙时代的孔多塞已经注意到循环的大多数问题。人们对循环的大多数出现概率进行计算的结果表明，随着投票人数和备选方案的增加，这种概率会越来越高，其中备选方案的增加有着重要影响。当备选方案数量趋向无穷大时，孔多塞悖论出现的概率为1。另外在相继程序的投票中也会出现投票悖论，投票的结果与投票的顺序相关，少数服从多数并不是有效的。此外还有波德效应，在某些特定情况下，人们会投票选择大多数人不喜欢的方案。在这些情况下，要么公共产品不能得到，要么得到的公共产品需要付出独裁的代价。（注：汤敏、茅于轼：《现代经济学前沿专题（第二辑）》，商务印书馆，1993年版，第86-91页。）此外，现代民主中的委托代理关系决定了代理人并不能完全代表民众的利益。更有甚者，利益集团的相互妥协会造成双边垄断式的投票交易，最终使每一个人被迫承担更多的税赋。这些从根本上说都属于托克维尔所说的“多数暴政”这一类问题。它不仅仅局限于多数会侵犯少数人的权益，而是指多数裁决原则本身在有效性和合理性上有内在缺陷。然而更引人注目的是，多数并不一定就能战胜少数。这已为奥尔森集体的行动逻辑理论证实。（注：［美］奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁、郭宇峰，三联书店，1995年版。）
公共选择理论至此认为，决策规则是经济发展和民主价值实现的关键因素。既有的多数裁决这一原则有这么多问题，那么应当怎样改进呢？这就是宪政改革了。因为从实质上讲，宪法就是最基本的决策规则，对这一原则的改进理所当然的是宪政改革。从内容上讲，多数决原则也是当今宪法的一条重要内容，要对之进行修改也是宪政改革。
公共选择理论提出的改革主张是要在宪法中贯彻一致同意原则。在立宪层次上应当选择全体一致规则，以之作为一种进行集体选择的合适的决策规则，而其它可能的决策规则，则作为全体一致规则的变体而予以引入。（注：［美］布坎南、塔洛克：《同意的计算》，陈光金，中国社会科学出版社，2000年版，第100-102页。）那么，全体一致规则能为人们所选择吗？布坎南与塔洛克认为，在人们最早确立行动规则的立宪阶段，他们会选择全体一致原则。布坎南认为，他提出这种理论的方法同罗尔斯推导正义原则的方法很相似。（注：方福前：《公共选择理论》，中国人民大学出版社，2000年版，第219页。）全体一致协议可以在遮盖着不确定性面纱的立宪阶段达成，那时人们对自己的地位不确定，他们从个人利益出发趋向于选择那些注重所有其它个人的地位的规则。（注：［美］缪勒：《公共选择》，王诚，商务印书馆，1992年版，第249页。）
在这条规则确立后，考虑到达成全体一致成本太高，人们就要计算什么情况下应用全体一致原则，什么情况下应用非全体一致原则。在不能达致全体一致时，人们的决策应做到尽可能地符合帕累托最优，它其实也是寻求一种全体一致，即全体人员虽非都同意但都能接受的决策。然而非一致下帕累托最优不一定就能达到，于是人们需要对达致非最优的规则进行改进。布坎南认为，社会秩序的规则与制度是可以当作经常要修正的变量来对待的，人类集体活动之一便是改变规则。（注：［美］布坎南：《自由、市场与国家》，平新乔、莫扶民，三联书店，1993年版，第351页。）
这是以布坎南为代表的公共选择学派提出的规范性改革主张。但是要进行具体改革，理论家们就应当找出比现行决策原则更好的规则，并指出实现的途径。遗憾也无奈的是，他们没能找到实现的途径，这是人们应共同思考的。同时评价改革成功的标准也成为未知。虽然公共选择理论学家也试图从其它的方面改进现有的治理模式，如增设制度性障碍破解双边垄断，改进具体选举办法，发动新公共管理运动，用市场的办法来改革政府等等，但是关于现实种种政治事务究竟适用什么样的决策规则才能达到最优一直困扰着人们。也许，公共选择指出的决策规则问题更具有规范性意义。
2.罗尔斯的宪政改革之制度设计。新自由主义的当代大师罗尔斯也有其宪政改革思想。他提出了正义二原则，主张按正义原则实行法治。先前的宪法以自由为基本理念，现在要更多地在其基础上重视平等。具体说来，罗尔斯是通过描述正义原则在社会制度中得以贯彻执行的四个阶段来展开论述的。第一个阶段即是，人们处于原初状态，在无知之幕下选择了正义二原则：每个人对与其它人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；社会的和经济的不平等应这样来安排，使它们(1)被合理地期望适用于每一个的利益，并且(2)依系于地位和职务向所有人开放。（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）然后，原初状态下的各方就倾向于召开一个立宪会议，确定政治结构的正义并抉择一部宪法，在正义原则的约束下，他们要为政府的立宪权力和公民的基本权利设计一种制度。（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）在罗尔斯看来，一部正义的宪法应满足正义的二个原则，是确保产生正义结果的正义程序。第三个阶段是立法。在这个阶段，人们根据宪法来判断法律和社会经济政策是否符合正义原则。最后一个阶段是行政与司法，“法官和行政官员把制定的规范运用于具体案例，而公民普遍地遵循这些规范。”（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）其中第二、三阶段的排列顺序即已经反映了正义二原则的优先顺序。这里第二阶段体现出来的宪法正义受到罗尔斯的特别关注。他认为，正义的宪法首先要满足平等的自由，其次它要在所有可行的正义安排中比任何其它的安排更可能产生正义和有效的立法制度。而平等的自由原则则体现为（平等的）参与原则。（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）然而在现实生活中，由于社会出身和自然天赋等方面的原因，参与并不是平等的，是受到限制的。参与受到限制的人所享有的自由也就受到了限制。在这种情况下，罗尔斯主张宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会，必须采取一些措施来提高社会所有成员的参与政治的平等权力的价值，即补偿性的措施。（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）他给出了一些建议，如允许生产资料私人占有的社会中，财产和财富必须被广泛地分配，政府要定期地提供费用以鼓励自由公开的讨论，向政党分配足够的税收使之免受私人利益的支配等等。（注：［美］罗尔斯.《正义论》，何怀宏、何包纲、廖申白，中国社会科学出版社，1997年版，第189页、第211页、第214页、第215页。）反思历史，立宪政府的缺点就是没有采取必要的正确措施，结果政治生活中不平等加速膨胀起来了。
总的说来，罗尔斯是主张在宪法中加入某些体现他所说的正义原则的规定，以消减不平等。这是他提出的解决重大社会问题的一种制度安排。当然，对罗尔斯这种思想主张的批评是多方面的。在此笔者不予讨论，只想指明，罗尔斯的思想代表了一种对现实民主治理模式的批评，而且他努力从宪法的高度来对民主政治体制的缺陷加以改进。
3.哈耶克的宪政改革之制度设计。基本上与罗尔斯同时代的另一位思想大师哈耶克也提出了自己的宪政改革主张。与罗尔斯不同的是，哈耶克从维护自由出发，指出当今的西方代议民主政府的缺陷，并从宪政改革的高度提出自己的方案。众所周知，哈耶克信奉古典自由主义，坚决反对政府干预，以维护自由。在他看来，现在人们对民主日渐失望，普遍盛行的民主制度所具有的致命缺陷是代议机关拥有无限的权力。（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第270页。）议会议员关注的是通过给特定群体以好处换取选票，在这个讨价还价过程中拟制出来的“多数意志”不过是一种以牺牲他人利益为代价而有助于其支持者的协议。（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第208页。）而且现行的代议制度是出于政府治理的需要而不是出于立法的需要而形成的，（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第302页。）代议机关——即我们通常所说的立法机关——承担着双重任务，一方面要立法，一方面要指导政府，而且还是以指导政府为主要工作内容的，但同时也冠之以法律的形式。现在人们把“立法机构”所议决的一切东西都称为“法律”，然而要知道，在古典时期，法律被视为约束政府行为的规则，但是现在许多“法律”却成为政府恣意妄为的许可证了，这是有悖于法治理想的。鉴于以上考虑，哈耶克认为，拥有具体指导之权的机构不适于从事法律——限制政府行动的规则——的制定工作。（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第306页。）在此基础上，哈耶克提出了一种新的宪法模式。（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第425-455页。）他认为，需要设立三层代议机构，最高一层是专门用以制定和修改宪法的，第二层是立法议会，承担如何以渐进的方式改进一般的正当行为规则这项持续不断的任务，第三层是政府治理议会，关注政府的治理活动。哈耶克认为，现行的西方议会可以充当政府治理议会的样板，因而他着重阐述了立法议会的组成、任务与运作等方面的情况。如由于经验的缘故，可以由45到60岁间的男女议员组成，任期15年，每年有1/15的议员得到替换；如遇议员渎职或玩忽职守，可由同僚或前任按当前适用法官的原则撤换；确保他们获得荣誉与津贴等。这个议会要对所有须强制执行的规则进行审批，其任务是极为繁重的。（注：［英］哈耶克：《法律、立法与自由》（第二三卷），中国大百科全书出版社，2002年版，第438页。）政府治理议会在作出任何决策时都必须受立法议会所制定的正当行为规则的约束。这样才能确保法治。为了解决两个议会间可能出现的权限冲突，哈耶克认为还要设立一个宪法法院，并对有可能出现的问题作了预测分析。
同前二者相比，哈耶克注重的是对政府权力的制约，他提出的是一种政府结构上的制度设计。虽然他注意的立法机关权力过大与我们前面所说的行政机关强权有某种区别，但这只是理解角度的不一，都可归结为政府权力过大。也许人们会问，哈耶克不是强调自生自发秩序的重要性吗？他为何也提出一种制度设计呢？这涉及到针对他本人的专项研究，笔者目前力所不逮，暂搁一边。但他确实提出了这种宪政改革的主张。
4.达尔的宪政改革之制度设计。当代的多元主义大师罗伯特·达尔也给出了他对西方当前民主治理模式的批评，并提出了自己的宪政改革主张。
达尔首先对麦迪逊式民主作了批评，认为麦迪逊式民主理论：第一，不能证明领袖之间的相互控制足以防止暴政，并必然要求宪法上的分权制衡；第二，夸大了宪法作为外部制约的意义，防止暴政的二种必要条件实际上是不必要的；第三，它夸大了政府官员之间相互制衡防止暴政的重要性。（注：［美］达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹，三联书店，1999年版，第27-28页。）而他对平民主义民主的责难也表明，平民主义民主不是一个经验的体系，关于现实世界，它没有告诉我们任何东西。（注：［美］达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹，三联书店，1999年版，第70页。）在此基础上，达尔认为，某一种社会性先决条件在程度上的增加，在加强民主方面，可能远比任何特殊的宪法设计重要。（注：［美］达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹，三联书店，1999年版，第113页。）“独立的组织在一个民主政体中是如此。……他们对民主过程本身的运作，对减缓政府的高压政治，对政治自由以及人类的福利也是必要的。”（注：［美］达尔：《多元主义民主的困境》，尤正明，求实出版社，1989年版，第1页、第41-42页、第92-93页、第91页、第92-93页。）正是由于众多的社会组织使公民能够栖身其中参与政治，并抑制等级制度，民主自由才得到保障。民主就是通过多元组织竞争形成的多重少数人的统治。
然而，达尔同时也注意到社会组织制约权力下的弊病，即为人们熟知的多元主义民主的困境，这体现在四个方面：(1)使政治不平等稳定化；(2)扭曲公民意识；(3)扭曲公共议事日程；(4)最终控制的让渡。（注：［美］达尔：《多元主义民主的困境》，尤正明，求实出版社，1989年版，第1页、第41-42页、第92-93页、第91页、第92-93页。）其实质在于，由于市场经济各类组织大量涌现，使各组织的资源不平等。然而，民主意味着平等：政治上的和经济上的。经济上的不平等最终导致的是政治上的不平等。由于经济上的不平等需要政府的干预，但政府的干预不一定能落到实处，因为独立的组织会逃避政府的干预以维护自己的利益。林德布洛姆先生指出实业家在多元政治中发挥了大得不成比例的影响可作为一个例子。（注：［美］林德布洛姆：《政治与市场》，王逸舟，三联书店，1996年版。）在现实中，政府常常成为维护特殊利益的保姆。众多的组织在发挥其影响力时却在它们之间，在它们同国家之间扩大和增强了不民主、不平等。公民社会可以制约权力，但不一定促进民主化。
怎样才能保障少数人的权利不被相对多数的组织侵犯呢？达尔提出了一项建议性的宪政原则，其指导思想是允许一个或更多的少数有更大的自治甚至独立来增加自由。（注：［美］达尔：《多元主义民主的困境》，尤正明，求实出版社，1989年版，第1页、第41-42页、第92-93页、第91页、第92-93页。）因为在某些情况下给予少数人以更大的自治和独立会产生对自由、权利、功利更有利的结果。达尔将这个宪政原则表述为：“每当由于民主程序的结果，少数公民被多数公民剥夺了基本权利、自由或机会，少数人必须得到保证有某种程度的自治（如果有必要的话包括独立）以足以保护那种权利、自由或机会，而且新的少数人组成的单位也必须适用此原则于它内部的少数人。”（注：［美］达尔：《多元主义民主的困境》，尤正明，求实出版社，1989年版，第1页、第41-42页、第92-93页、第91页、第92-93页。）以此原则来重新设计一部宪法，在它中间可以准确地限制“权利、自由、机会”是何含义。这将有效地防止上述问题。
四、评价与启示
回顾以上四种宪政改革主张，撩开新自由主义、新保守主义等思想流派的面纱，我们可以从中省察到一条宪政改革的基本主线，那就是通过制度设计捍卫民主自由的理想。公共选择理论试图找到一条根本的决策规则，罗尔斯主张在宪法中规定要采取补偿原则，哈耶克设计出专门的立法议会，达尔则希望在宪法中确保少数人有某种程度的自治。可以说，达尔的主张同罗尔斯有异曲同工之妙，都是要在宪法中确立给少数人以补偿的规定，其实是一种间接的制度设计；而公共选择理论同哈耶克则是直接从制度设计的角度出发来克服多数裁决的弊病。这些宪政改革的主张呈现出一种“新宪政”取向。
第一，体现了政治哲学与政治科学方法的结合。从整体上思考以上四种宪政改革主张，可以看到，达尔同公共选择学派首先以政治科学的方法对现实政治进行考察，哈耶克与罗尔斯则侧重于政治哲学式的思辨。但先前传统的宪政设计则是以政治哲学为指导，人们应当订立契约，国家权力应当来自人民，应当避免暴政。这是那时宪政的主要话语。相比较起来，现代政治科学的发展为人们进行政治研究提供了方便之门，偏好统计、投票概率等直接暴露出原有宪政的弊端。可是，现实政治研究的状况表明，政治科学研究离不开价值取向。新宪政不可避免地要带有政治哲学的气息，因为它最终的目的是要保障民主，促进平等。
第二，不是彻底否定现行民主制度，而是主张进行民主制度改革。我们知道，西方民主制的根本问题就是多数裁决原则实质上为少数人服务与多数对少数人的暴政二个方面，前一个问题更具有挑战性。但是民主制又是人类迄今为止所能找到的最好的政治制度。这一点应当说是以上宪政改革主张的共识。因此不是要否定它，而是要改革它。只不过不同思考产生了不同的改革主张。进行新的宪政设计也是为了更好地保障民主，这也符合古典的民主与宪政关系。
第三，平等而不是自由受到当前思想家的重视。平等与自由是一对古老的政治哲学概念，它们之间很难说有价值高低之分，但是自由必须先于平等而实现。“自由首先到来，是根据这个简单的认识，如果没有自由，人们甚至无法提出平等的要求。”（注：［美］萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文，东方出版社，1998年版，第40页。）然而，人们通常认为，如今公民基本自由权利已经得到古典宪政制度的保障。随之而来的是人们对平等的强烈关怀。而且，“自由的境况一旦刺激了要求平等的欲望，自由的理想便会发现自己处于不利地位，而平等的吸引力则证明更为强大。”（注：［美］萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文，东方出版社，1998年版，第404页。）正是现实中许许多多的不平等激发了人们的思考，才有这样的宪政改革主张。
第四，传统的宪政问题如决策规则、政府结构仍受部分思想家的关注。它们应该说还是新宪政论的一个组成部分。尽管问题可能是同一的，但思考的方式、所持的种种理论假设若变化了，我们同样可以列为新宪政的范畴。
当然，新宪政的取向涵义十分广泛，“是从制度设计者的角度研究政治和经济现象的一个纲领。（注：［美］达尔：《民主理论的前言》，顾昕、朱丹，三联书店，1999年版，第5页。）本文只是从宪政改革的角度进行一个初步的阐发，其目的只在于说明要进一步完善民主治理，一种宪政层次的制度设计、建设成为问题的关键。与此相关的一个重要问题是，制度是自发形成还是经由人们设计才会更好？这一问题备受历代思想家的注意，（注：秦德君：《政治设计研究》，社会科学出版社，2000年版。）对它的探讨超出了本文的范围。但是，我个人认为，在人类的政治生活中，在考虑“路径依赖”的前提下，制度可以联系具体的地理、宗教、风俗、文化、习惯进行合理的设计、创新。
那么，西方学界出现的这种宪政制度设计主张对中国转型期治理有什么启示呢？
第一，转型期的中国面临着种种问题，要治理好这样一个国家，尤其需要我们从宪政的高度解决好根本的制度问题。在形形色色的问题上，制度建设是关键，而在各种制度问题上，最根本的制度——宪政设计又是关键。中国自从清末以来，开始进行某种立宪政治的努力，然而均告失败。直到新中国的建立，或者说直到结束文化大革命、实行改革开放以来，中国才正式走上制度建设的轨道，然而它又主要限定在经济制度领域。但是经济与政治的辩证关系必然要求政治领域的改革。种种现象表明，中国急需建立一种宪政制度框架，作为制度之母。党的十六大指出要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，这为我们进行制度治理提供了千载难逢的历史机遇，但重要的是我们要有勇气去开展宪政层次的制度建设。
第二，具体说来，这四种主张都对中国目前的制度建设有启示意义。在约束政府权力上，中国的政府结构是否可以作出某种调整。哈耶克设计一种专门的立法议会，这也是基于西方三权分立而作出的改进。根据中国国情，要更好地约束政府，我们也可以进行制度的创新。如十六以后，在深圳出现了行政三分的试点改革工作，在既有的行政部门内再分决策、执行、监察三个系统。这是一种新的探索。当然，我们还需要从更多方面如党政关系、人民代表大会度制进行更多的努力与创新。在决策规则上，什么样的规则最能接近帕累托最优？中国通行的集体决策、首长负责制等利弊何在？这些重大的社会问题如能在制度上得以改进，也是一种宪政的进步。中国转型期间不平等问题日渐突显，政府是否也有必要采取必要的调节干预呢？抑或制定某种特别规则，使财富、财产能得到尽可能广泛的分配？在发展市场经济的大环境下，各种政治经济社会组织雨后春笋般涌现，我们是否应当确立它们活动的某种规则，以克服它们运作的种种弊端？
第三，必须指出，西方思想家的宪政制度设计是在古典宪政已经确立的前提下形成的。而中国几乎就没有宪政的传统，因此，我们首先还要建设一种基本的制度框架，使之能有效地约束政府权力。应该说，改革开放以来，中国公民社会正在逐步成长，这为制约政府权力提供了现实基础，但也可能造成类似西方新宪政下要解决的那些问题。这样，新旧宪政的建设任务就同时降落在转型期中国人的面前，中国转型期的治理可谓任重道远。
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