《公众获取官方文件的欧盟条约》对我国政府信息公开的启示，本文主要内容关键词为：条约论文,欧盟论文,启示论文,公众论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的公布实施，标志着我国政府信息公开制度正式走向法制的时代。但是从《条例》公布实施至今，无论是地方政府对《条例》的执行情况，还是人民群众的认可度，与中央政府制定《条例》的初衷还有一定的差距。2008年6月上海财经大学蒋洪教授与他的学生们精心设计了1份问卷，面向全国31个省市自治区、政府信息办公室和财政厅进行财政信息调查。经过半年的努力，凡是涉及细节的财政信息基本上无法获得。全国31个省市自治区财政透明度只有福建一省及格，得分仅为62.7分，最低的省份不到15分，全国财政的透明度总体平均分仅为22分[1]。可见《条例》执行一年多以来其效果并不好。这有各地方政府对《条例》认识和执行上的问题，也有《条例》本身内容规定不够完善的问题。2008年11月27日欧盟理事会正式推出了《公众获取官方文件的欧盟条约》（以下简称《欧盟条约》）。《欧盟条约》是欧盟政府信息公开制度高度发展的产物。总的说来欧洲国家的政府信息公开的水平比较高，对《欧盟条约》的分析与借鉴将对我国《条例》的更好执行和完善起到重要的作用。
1 《公众获取官方文件的欧盟条约》的制定背景简介
1.1 欧盟的主要立法机构
欧盟既不是像美国那样的联邦组织，也不是像联合国那样属于政府之间的合作机构，它是世界上一种特殊的联盟。欧盟成员国都是独立自治的国家，但他们将主权联合起来，这样对全世界产生的影响和表现出来的实力是没有一个国家能独立实现的。在联盟中，每一个成员国遵守共同制定的法律，在法制的基础上又民主地制定有利于共同利益的政策。欧盟的立法机构主要包括：欧洲理事会（Council of the European）、欧盟理事会（Council of the European Union）、欧盟委员会（European Commission）、欧洲议会（European Parliament（EP））、欧洲法院、（European Court of Justice）。欧洲理事会（通常称为欧盟首脑会议或欧盟峰会）是欧盟的最高决策机构，由各成员国政府首脑和国家元首组成，欧盟委员会主席也是欧洲理事会一个事实上的成员。欧盟理事会（简称理事会）是欧盟的主要决策机构，由来自欧盟各成员国政府的部长组成，主要负责制订欧盟法律、法规和有关欧盟发展、机构改革的各项重大政策。欧盟委员会是欧盟唯一有权起草法令的机构，其主要职责是：实施欧盟有关条约、法规和欧盟理事会做出的决定；向欧盟理事会和欧洲议会提出政策实施报告和立法动议。欧洲议会（EP）是世界上唯一经直接选举产生的多国议会，也是欧盟内惟一经直接选举产生的机构。欧洲议会除和欧盟理事会共享立法权外，还有民主监督权及欧盟预算的决定权。
1.2 欧盟政府信息公开制度状况
在欧盟成立之初就确立了信息公开的重要地位。在欧盟条约即1993年11月1日生效的《马斯特里赫特条约》中，明确提到信息获取权利，承认公众获得欧盟信息的重要性。其附件第17号宣言明确提到：“会议认识到决策过程的透明度会加强欧盟机构的民主性质和公众对行政管理的信心。会议因此责成欧盟委员会最晚于1993年向部长理事会提交改善公众获得欧盟机构信息的措施的报告”[2]。2001年5月30日，欧洲议会与部长理事会出台了公众可以获得欧洲议会、部长理事会与欧盟委员会文件的统一规章，即2001年第1049号文件获取规章，2001年12月3日开始生效[3]。2007年欧盟出版了绿皮书《欧盟机构文件公共获取活动的综述》[4]。2008年3月3日欧盟在斯特拉斯堡推出《公众获取官方文件的欧盟条约》的草案，公开向社会征求意见，并于2008年11月27日由欧盟理事会正式推出了《公众获取官方文件的欧盟条约》以下简称《欧盟条约》。
2 《政府信息公开条例》与《欧盟条约》的内容比较分析
2.1 政府信息公开制度制定的原动力
政府信息公开制度的制定，其目的都是要最大限度的实现政治上的民主，保障人民群众参政议政的基本权利。欧盟是个地区性的国家联盟，截止到2009年1月其成员达到27个。成员国众多造成其各国间政府信息公开制度的水平参差不齐。《欧盟条约》制定的动力，从表面上看是为了规范欧盟各成员国的政府信息公开制度。然而从内容上看，《欧盟条约》其原动力的本质是欧盟总体上政府信息公开制度高水平的体现，是从保障公众知情权和保护国家利益的角度出发的。如在《欧盟条约》中对人们获取政府信息制定了一个排除式限定，其第一章第三条具体的规定了11种情况下政府信息是限制公众获取的。这完全符合当今世界上受到广泛认可的“公开是原则，不公开是例外”的政府信息公开制度制定原则。
相对而言，我国的政府信息公开制度制定的原动力是应力性的。对于我国的政府信息公开活动来说，其压力应该主要来源于公众支持率、非政府组织的发展和国际政府组织的规则。公众期望一个公开、廉洁、高效、透明的政府，期望政府以人民群众的利益为根本出发点，期望实现参政、议政的权利；国际政府组织之间、非政府组织之间的规则要求组织内成员建立透明的信息公开机制，以保证竞争的公开、公平和公正。这些压力源会使政府产生一种强烈的压力感，政府必然会有应力反应，要采取相应措施来舒缓压力[5]。这就迫使政府积极推行政治体制改革，改变政府在公众、非政府组织和国际政府组织中的形象。如我国《条例》在第二章具体规定了政府信息主动重点公开的范围。这是我国政府展示想要公开的范围，而不是依据公众想要了解而制定的范围，是政府从舒解自身压力的角度出发做出的应力反应。而在关于公众申请公开方面只有在第十三条做出了可以申请公开的规定，但是什么样的信息可以申请公开，什么样的信息不可以申请公开并没有明确出来，申请的内容是否可以公开只有国家的审核机关审核决定，从而政府信息在国家的审核机构可以形成信息垄断，信息垄断与信息寻租有着密切的关系[6]，信息垄断必将导致信息寻租行为的产生。
笔者认为，从唯物辩证法的角度来看，《欧盟条约》制定的原动力是内因，是欧盟高水平的信息公开制度的发展诉求。而我国《条例》制定的原动力是外因，要使我国的政府信息公开制度起到根本性的变化，势必有个从外因到内因的转变过程。
2.2 政府信息公开制度关于申请的规定
《欧盟条约》第一节第四条关于政府信息公开的申请有这样的规定：（1）政府文件的申请，获取文件的理由不是必须的。（2）缔约方可让申请人有权保持匿名的身份，除非披露是为了处理请求的必要。（3）申请手续不得超出处理申请必要的程序范畴。与之相对应的我国《条例》第三章，第二十条也有相关的规定其具体内容是：公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。从两者之间的相互对比我们不难发现，《欧盟条约》在申请处理顺利执行的基础上充分的尊重了申请人的隐私权，而我国则要求申请人要在申请中填写申请人的一些个人信息。而对这些个人信息如何规范化管理并没有做出具体的规定。联系到当前的一些掌握着公众个人信息的企业机构如电信企业、银行机构等由于管理不够规范而时时发生公众个人信息泄露的事件。笔者认为，如果不对申请政府信息的申请人所填写的个人信息的管理加以规范，必将发生公众个人信息泄露，从而侵犯到公众隐私权的问题。
2.3 政府信息公开制度关于申请答复时限的规定
《欧盟条约》是一个具有约束力的法律文书，是欧盟地区政府公开制度的一个规范性公约。它在关于申请答复时限的规定上低于当前欧盟的其他法律和惯例。它对申请答复时限没有做一个明确的规定，即在国家法定的最高时限内，申请要求必须加以处理。例如，奥胡斯公约，以保证“知情权”（而不是“文件”）比较有限的概念，建立了最大的时限响应信息的请求，并需要一个具有约束力的上诉机制[7]。我国《条例》第二十四条对申请答复时限做了明确规定，但是仍有不足在于没有明确的救济制度，也就是说一个具有约束力的上诉机制缺位。申请时限、上诉机制缺乏约束力，则公众信息获取就无法得到真正的保障。
2.4 政府信息公开制度关于公开范围的界定
有西方学者在关于《欧盟条约》的评论文章中提到，条约也有不足之处，如未将司法机构及履行公共职能的私人机构纳入文件获取的范围之内[7]。2008年10月“Access Info Europe”网站在一篇批评西班牙政府信息公开缺失的报告中，也曾提到西班牙政府信息公开法律的建设应该适用于所有公共管理部门、权力机构，包括履行公共职能或使用公共资金的私营机构[8]。在这一方面对于我国的政府信息公开制度的建设同样有着借鉴意义。通观我国《条例》，其公开的范围也包含了社会的很多方面，如各级政府、医疗卫生、教育、就业等等，但是同样也缺乏对履行公共职能或使用公共资金私营机构的信息公开的要求。
2.5 政府公开制度关于专家组复议的规定
《欧盟条约》第二章第十一条规定成立1个10～15人的专家组，每年至少开1次会议。其主要职能有3点：（1）报告各缔约方在法律和实践中是否采取了足够的措施，以落实公约的各项规定；（2）对如何有效的执行和实施公约提出合理建议；（3）交流和报告重要的法律，政策或技术的发展的信息；（4）对本公约的修正案向各缔约方提供咨询服务；（5）根据本公约第19条规定对公约的修订提供合理的建议。《欧盟条约》的这项规定充分体现了其开放性，使《欧盟条约》成为一个与时俱进的法律条约。相对而言，我国于2008年5月1日公布实施的《条例》开放性不足，没有有效的机制来保证条例的完善和发展。
3 《欧盟条约》对我国政府信息公开制度改进的启示
《条例》的公布实施，标志着在立法上确立了我国的政府信息公开制度。西方国家的政府信息公开制度已经比较成熟，而我国仍处于立法的初始阶段，在未来的政府信息公开法的立法和建立全面的政府信息公开制度体系的过程中还需要在实践经验、制度架构和立法目标等方面从其他国家取得借鉴[9]。通过以上对《欧盟条例》及我国《条例》的对比与分析，笔者就今后我国政府信息公开制度的发展阐述如下启示与借鉴。
3.1 转变立法思想，确立公众知情权的法律地位
知情权概念对一个国家建立和完善信息公开制度具有极其重要的意义，是民主政治发展的本质要求。知情权是公民的一项基本权利，也是公民其他自由权利的基础。我国宪法规定了人民主权、公民对政府的监督权和言论自由等权利，但并没有明确规定公民的知情权[10]。而我国政府信息公开目前所存在的主要问题就是政府及公众的思想还没有转变过来。政府还没有从大家长的角色中走出来，还没有将服务型政府的决策落到实处。有些个别政府部门和个别政府官员仍然沿用以前的思路来看待政府信息公开的问题，公众依据宪法可以享有对政府主动公开的信息监督的权利，但是公众主动申请获得信息的道路却充满荆棘。将知情权作为一项重要的基本权利确认到我国《条例》之中，是转变思想的最好方式，也是建设政府信息公开制度的根本保证。
3.2 规范政府机构信息管理，保护政府信息公开申请人的隐私权
侵犯公民隐私权的现状在我国司空见惯，目前还没有专门的法律来保护公民个人信息不被泄露和滥用，立法上远未形成完整体系[11]。而政府信息公开申请的过程中需要公众提供具体详细的个人信息，如果不对政府机构的信息管理加以规范，在我国关于保护公民个人信息隐私权法还不太完善的今天，势必将发生侵犯公众隐私权的事情。所以在我国《条例》中应该对政府机构的信息管理加以规范，以确保政府信息公开申请人的隐私权。
3.3 完善救济制度，保障公众获取政府公开信息的效率
权利依赖于救济[12]，救济是防止对权力的侵害，以及当权力受到侵害时矫正和补救受到的侵害的手段[13]。我国《条例》对有关救济制度做出了部分规定，但是关于不公开信息到底应该负有那些法律责任仍然没有明确的规定。所以我们应该进一步完善我们的救济制度，使其更有约束力，从而保障公众获取政府公开信息的效率。
3.4 鉴别机构性质，扩大政府信息公开范围
履行公共职能或使用公共资金的私营机构等都在一定的程度上具有公共性，在保证国家机密、国家利益的基础上，应扩大完善政府信息公开的范围，将履行公共职能或使用公共资金私营机构等等公众想要了解的机构信息纳入到我们的信息公开范围之内，才能在最大范围内保障公众的知情权。
3.5 积极宣传信息公开的方式，增强与公众的互动
一方面，我国《条例》制定了丰富的信息公开方式。另一方面，根据我国学者的调查研究，公众了解政府信息的方式多数集中在报纸杂志和广播电视这两种传统渠道上，上网了解信息则位居其次[14]。这说明了两个问题，一个是政府的宣传力度不够，公众不了解或接触不到政府信息公开的方式；另一个也说明政府的信息公开方式还存在着与公众互动不够，没有完全调动起公众参与的积极性。所以我们应该积极地宣传信息公开方式，并适当地在政府信息公开方式、方法上建立与公众之间的互动。使公众能够积极参与进来并能够主动地去了解自己真正想要了解的政府信息。
3.6 增强《条例》的开放性，促进我国政府信息公开制度的发展
国际经验证明，完善的信息公开制度在公开范围、公开方法、公开方式、救济途径等方面都应该有一套完整的制度，而单靠一部法律是难以保证政府信息公开的实现和长期有效。为了保证信息公开法律法规的顺利实施，不仅需要持续完善法律本身，还要制定一些必要的相关法律和规章[15]。完善和发展我国的政府信息公开制度，要在法律条文中明确定位修改、完善法律法规的方法、手段以及常设机构。这样才能够更加符合立法的开放性、延续性精神，才能使专家、公众有的放矢地参与到我国政府信息公开制度的建设中来，促使我国政府信息公开制度的不断完善。
收稿日期：2011－03－11