从行政委托理论视角谈住房公积金领域行政业务委托外包
李 涛
(中共中央党校(国家行政学院)， 北京 100091)
[摘 要] 文章以北京住房公积金业务外包为案例，从合法的行政职权基础、有明文的法律依据、受委托人必须符合法定条件、形成委托文件并予以公开、遵循“基本权利保留原则”、遵循“禁止业务完全委托原则”等要件分析了住房公积金领域行政性业务委托外包的合规性问题。
[关键词] 行政委托;住房公积金;行政性业务
1 典型案例
2003年北京住房公积金管理中心正式成立，“心系百姓安居，服务首都建设”的宗旨，紧紧抓住要实现首都北京“住有所居”这一核心目标，在支持保障性住房建设、购房、租房等方面做出优秀的成绩。按照去年的统计数据，首都地区设立住房公积金的单位有135千余家，缴存职工840万7千余人；累计归集住房公积金7673亿元，累计提取4818亿元，累计发放住房公积金个人贷款83万余笔，发放金额3683亿元，全市约420万职工提取住房公积金和办理公积金贷款。
1.1 资料来源 选取2015年10月-2017年12月华中科技大学医院接诊的疑似子宫内膜病变患者180例，年龄22～81岁，平均(49.68±3.26)岁。所有患者均以经期延长、不规则阴道出血、月经量增多、不孕不育、白带增多等为主要临床表现。先对患者行TVS检查，其检查无异常，但患者经治疗后临床症状未见好转者，或TVS检查存在内膜病变转外院进行宫腔镜诊疗并回访确认者。
这是有关在住房公积金管理领域的政府业务委托外包的例子。20世纪70年代以来，为了解决政府失灵问题，在公共选择理论、交易成本理论、雇主—代理理论的影响下，英国、美国、法国、德国、日本及我国台湾地区，纷纷开展以“民营化”“市场化”为主题的公共行政改革，采用委托外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能业务转由民间部门经营，政府仍承担财政筹措、业务监督及绩效成败的相关职责。我国政府在20世纪90年代引入公共服务外包这一模式，把原有的部分行政任务转移给企业单位或者非营利性组织，由它们负责供给，时至今日，业务外包渐成趋势。但是从行政法的视角来关注政府业务委托外包，这方面研究数量较少。本篇文章就是以行政法学视角来阐述政府业务委托外包。
2 政府业务委托外包的类型
政府业务委托外包又称政府业务(政府服务、行政业务)委托民间办理，简称政府业务委外，“其意指透过政府部门与民间部门签订契约关系，由政府提供经费或相关的协助，由民间部门履行契约中的规定项目或对‘标的团体’(Target Population)提供服务，并在契约中载明双方的职责、义务、期限及标的团体人数”。
我国政府业务委托外包虽然起步晚，但是在事务性业务委托外包方面发展较快，比如政府咨询研究、电子政务与政府信息化平台建设与维护等，其原因在于此类业务不涉及公权力行使。然而，行政性业务委托外包发展较慢，主要原因涉及行政权行使，尤其在执法领域。比如，《行政处罚法》肯定了行政处罚业务的委托外包，同时对行政处罚业务委托外包的条件特别是受委托人应具备的条件作了具体规定。
行政委托必须有明确的法律依据，须以法律、行政法规、地方性法规和规章的明文许可为提前，没有法的依据，行政机关就不得实施委托。实践中，行政事业单位考核制度不完善，激励措施不科学，出现“干多干少”一个样，有时出现“鞭打快牛”现象，导致一线行政主体往往有甩包袱的思想。住房公积金派出机构每天发生大量提取业务，《住房公积金管理条例》二十五条规定了中心具有住房公积金准予提取或不准提取的审批权，准予提取的，由银行支付。此条规定了银行网点仅具有协助中心支付的权限。住房公积金缴存、提取属于住房公积金管理中心主体业务，不为辅助业务，因此，在行政法规、规章均没有明文规定，许可中心住房公积金缴存、提取业务委托外包的情况下，中心住房公积金缴存、提取业务委托银行办理，其法律依据有待商榷。
实施行政性业务委托外包的行政主体必须具有合法的职权基础，这是业务外包的前提条件，行政主体只可以委托属于自己职权范围内的事项。住房公积金管理中心根据行政法规授权的事业单位，拥有住房公积金管理职责，负责记载职工住房公积金缴存、提取、使用等情况以及审批住房公积金的提取、使用，具有行政性业务委托外包的合法行政职权基础。
3 行政性业务委托外包的法定要件及其适用
由于涉及公权力的行使，法律上要求受托人必须具备相应的资格和条件。被委托人可以是组织，也可以是个人；可以是行政机关，也可以是行政机关以外的社会组织。如《行政处罚法》第19条规定，“行政处罚委托人中的被委托人，必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，而且还具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”。住房公积金中心所委托的银行网点必须具有一定的资质标准，如银行网点交通便捷、柜台整齐、管理有序，工作人员素质高等。实践中，存在的最大问题是对受托组织的实力和管理水平不能够精确的判定，自人员配置方面，起初，银行网点往往为了有效承揽所有外包业务，调用工作经验丰富、学历高的工作人员，待承业务委托外包稳定后，银行网点处于投入、产出成本考虑，将业务熟练人员调到其他岗位，而从事行政性业务委托外包工作人员为临时劳务派遣人员，造成后果便是业务不熟练，错误率急剧上升。
ATB应采用由岩浆岩或石灰岩等强基性石料磨细而得到的矿粉，且矿粉应洁净干燥，不得结团结块、不得含泥土等杂质，本文所用填料的技术指标如表3所示。
3.1 行政性业务委托外包必须有合法的行政职权基础
上述案例，住房公积金作为行政法规授权的行政主体，对住房公积金缴存人行使行政管理权，在住房公积金管理中心与商业银行签订业务外包协议后，商业银行便以住房公积金中心名义对缴存职工住房公积金的缴存、提取、贷款业务行使审批权限，行使原属于住房公积金管理部门所行使的公权力。因此，上述案例涉及行政性业务委托外包理论。
3.2 行政性业务委托外包必须有明文的法依据
应用在石油生产运输中污染土壤的化学修复技术主要包括化学氧化技术、光催化降解技术、化学淋洗技术和化学改良技术。用化学方法修复污染土壤具有见效快、针对性强等优点，但是其最大的弊端在于易引起二次污染。但是其中光催化降解技术是一种新兴的土壤处理技术，具有无二次污染的优点。并且在生物表面活性剂应用于化学淋洗技术后，也大大降低了化学淋洗技术的二次污染风险。
3.3 受委托人必须符合法定条件
行政性业务委外是行政主体依法将某一方面的行政职权委托给非政府形态的民间组织或个人行使，作为公权力的委托外包，行政性业务委外必须在下列方面受到行政法的约束。
3.4 行政性业务委托外包必须形成委托文件并予以公开
行政委托原则上必须形成书面的委托文件，一般采用以委托协议或委托文件的方式。主要涉及内容包括双方主体基本信息、委托事项、委托权限、委托期限、委托双方的权利义务、法律责任等。同时，因委托是的行政权的行使主体发生了转移，也影响到相对人的部分权利，比如办公地点，申请方式等，所以，委托协议或者委托文件必须予以公开。通过公开，也有利于相对人对受托方的监督，提高公共服务质量。实践中，委托协议的制定，大多数是行政机关借鉴其他部门的委托文件，结合本部门的实际，制作本部门的委托协议，往往缺乏委托协议制定的经验，造成委托协议的科学性和可行性不足。在公开方面，仅仅是以通知方式通知相对有关受托人的基本情况、委托事项及委托权限等。
3.5 行政性业务委托必须遵循“基本权利保留原则”
这一原则是指行政性业务委托的结果对公民的基本权利造成不利影响，该行政性业务委托外包将面临限制。一方面，在行政性业务委托外包完成时不涉及强制力的行使，或者该委托业务属于行政任务中的辅助性部分，对相对人基本权利的影响较少，则可以委托；如果在实施行政性业务委托外包中，涉及强制力的行使，具有决定性的行政业务，则不可以委托。另一方面，给付行政中大多涉及敏感的利益分配问题，基本上影响到相对人的基本权利。在福利国家时代，最低生活保障制度以及带有强制性的社会保险不能委托外包，只能由政府进行提供。比如，美国社保署的一线经办机构和电话服务中心没有任何公共服务外包。实践工作中，银行网点在日常提取业务方面具有强制单位提供相关材料的权力。同时，住房公积金信息系统涉及缴存人850余万人，其劳资的基本信息、住房信息都存在泄漏风险。因此，基于基本权利保留原则考虑，中心行政性业务委托外包有待进一步商榷。
3.6 行政性业务委托必须遵循“禁止业务完全委托原则”
禁止业务完全委托原则，是指行政性业务委托的进度要循序渐进，不能盲目推行或过于谨慎。业务外包工作，尚处于起步阶段，没有统一的立法指引，同时监督机制尚不健全，缺乏监督手段和经验，在行政性业务委托外包方面要适时、有序开展，前期要进行先行试点，后期在形成竞争机制的同时，政府不能完全退出，否则，在某一个领域全面纳入委托外包范围将有危险。如果出现问题，没有其他方案可以处理，对相对人的权益负面影响非常大。因此，在行政性业务委托工作中，政府要保持一定的介入，积累经验，做到进退有余。要考虑现实情况，不得抱着卸包袱的思想，对行政业务进行全部委托。必须考虑业务委托外包后是否更有效率，或比政府部门更专业，否则，可行性降低。实践中，在没有任何配套设施的情况下，江苏宿迁的办公改民办的失败以及十堰公交民营化的失败，都充分印证了这一点。另外，受托方处于“利润至上”驱使，考虑利益最大化，忽视社会责任和公共目标，有选择性地提供公共服务，尤其在目前注重数量考核机制的前提下，以形式审查代替实质审查，牺牲业务办理质量换取考核数量的增加。在服务态度和服务质量上对不能够为其带来利益最大化的缴存单位和缴存人进行歧视。因此，在行政性业务委托工作中，必须遵循禁止业务完全委托原则，各派出机构必须保留业务，其工作量不得低于所有银行网点业务量之和。涉及人员编制不足的，根据业务增量协调政府相关部门予以解决。
第十五次全国国民阅读调查报告显示，数字化阅读的发展，提升了国民综合阅读率和数字化阅读方式接触率［1］。 2017年，我国有 71．0%的成年国民进行过手机阅读，较2016年的66．1%上升了4．9个百分点；人均每天微信阅读时长为27．02分钟，较 2016 年的 26．00 分钟增加了 1．02分钟；有两成以上的国民有听书习惯，选择“移动有声 APP 平台”听书的比例较高，为 10．4%［1］。随着我国智能移动设备的普及，移动阅读用户规模逐渐扩大，移动阅读市场活跃度进一步提高。
参考文献:
[1]四川、青海将启动住房公积金可跨省互认互贷[N].中国建设报，2015-12-23(5).
[2]范祥伟.政府业务委托民间办理之理论与政策[J].人事月刊，34(5).
[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2019.14.046
[作者简介] 李涛，中共中央党校(国家行政学院)2015级博士生。
标签：行政委托论文; 住房公积金论文; 行政性业务论文; 中共中央党校(国家行政学院)论文;