中国建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件分析——基于国际比较的经验，本文主要内容关键词为：中国论文,城乡论文,基本条件论文,社会保障体系论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
现阶段，中国正开始建立覆盖城乡居民的社会保障体系，这既是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是从社会公平角度实现全民共享经济发展成果的重要手段。基于二元经济结构和农村社会保障制度缺失的现状，建立覆盖城乡社会保障制度的重点是在完善城镇社会保障制度基础上，建立与发展农村社会保障制度，实现城乡社会保障的统筹与协调发展并最终实现一体化。从世界各国社会保障制度发展的经验来看，覆盖城乡是社会保障制度发展的基本特征。由于经济社会发展的状况和条件的差异，各国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的时间以及具体的制度安排也有所不同。例如，德国虽然1883年就开始建立社会保险制度，但直到1957年才开始覆盖农村。日本1941年建立厚生年金保险，但30年以后的1971年才建立农民年金保险。根据庹国柱和杨翠迎(1997)的研究，各国都是在工业化发展到以工养农阶段，经济发展水平总体较高(人均GDP2000美元以上)，才有条件建立农村社会保障制度。由此可见，覆盖城乡居民的社会保障体系与一定的经济和社会条件存在路径依赖。基于这样的判断，就需要研究中国现阶段是否具备了建立覆盖城乡社会保障体系的条件，以及在这样的条件下应该如何推进这一体系的制度建设。
经济社会发展进程中社会保障制度的演进规律，受到国内外许多学者的关注。从国外研究看，一般认为工业化程度的提高以及就业结构的相应变化，对于福利制度覆盖范围的拓展和保障水平的提高具有重要的作用。例如，Esping-Anderson(1985，1990)，Korpi(1978)，Stephens(1979)等人的研究均强调了农业的衰落和工业的崛起对于二战后福利制度快速发展的重要性。Iverson(2001)则提出与工业化相比，“去工业化”(农业和工业就业人数同时持续下降)对福利制度扩张的影响效应更为显著，认为OECD国家二战后福利制度扩张很大程度上是由去工业化引致的。还有研究认为贸易开放度的提高引起福利制度的扩张(Rodrik，1998)。尽管对于引起福利制度扩张的深层次原因有所争论，但是在二战后资本主义国家发展的“黄金时代”，各国的福利制度总体表现为伴随着经济社会发展水平的提高而不断扩展和完善，并且农村社会保障制度也大多集中在1950年代前后逐步建立。从国内的研究看，许多学者针对中国建立覆盖城乡社会保障体系的时机选择、基本条件和发展模式提出了各自的见解。郑功成(2008)认为中国目前政治取向已经清晰、社会保障发展目标已经明确、经济基础日益雄厚，建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本条件已经具备，并提出建立这一体系要坚持三步走的发展战略。郑秉文(2007)认为建立覆盖城乡居民的社会保障体系面临着一系列问题，要完成2020年基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略任务，就必须注意克服扩大覆盖面进程的盲目性、考虑经济发展水平的约束性和社会保障制度的包容性等问题。杨翠迎(2004)认为目前建立城乡统筹的社会保障制度存在可能性，但是要分地、分步进行，实行城乡有别的策略。米红(2008)认为中国现阶段尚不完全具备建立覆盖城乡社会保障体系的条件，因此目前只能依据国情和客观条件有差别地分步发展。樊小钢(2004)认为应将建立城乡一体化的社会保障制度视为我国社会保障制度建设的长远目标，就目前的条件而论，实现这一目标尚有很大困难。由此可见，在中国正着手建立覆盖城乡居民的社会保障体系的背景下，基于国际比较的经验分析中国现阶段建立覆盖城乡社会保障体系的条件，这对于正确认识建立这一体系的可行性，以及如何进行恰当的制度安排和合理推进这一体系的建设，无疑具有十分重要的现实意义。
2 典型国家建立覆盖城乡社会保障体系的时点和条件
2.1 建立的时点和社会背景
从世界发展的情况看，各国建立覆盖城乡的社会保障体系主要有两种方式。第一种是普享理念主导型，即一开始建立社会保障制度，就做出了同时覆盖城乡居民的制度安排，英国、瑞典等福利国家是这种方式的代表。第二种是经济水平拉动型，即在社会保障制度建立之初仅覆盖城镇居民，而在经济社会发展水平达到一定程度后再逐步覆盖农村居民，除福利国家外的多数国家均属于这种类型。根据养老保险覆盖城乡的状况①，各国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的时点和社会背景存在很大的差异(见表1)。
再来分析一下各国社会保障制度覆盖城乡的社会背景。首先，20世纪30年代经济危机对各国的冲击及其引发的对政府干预经济的认识转变，使扩大社会保障覆盖面成为拉动经济增长的政策工具。在这一社会背景下，凯恩斯主义、瑞典学派相继形成，其共同点是强调国家干预对经济增长的拉动作用。美国罗斯福新政实施、英国《贝弗里奇报告》发表等一系列事件是各国对自由市场经济反思在实践层面的具体操作，而扩大社会保障覆盖面作为增加政府支出的重要手段在各国得以很快实现。其次，二战前后各国激化的社会矛盾使扩大社会保障覆盖面成为稳定社会的政策工具。1942年英国发布《贝弗里奇报告》，也有着二战结束后要求政府理顺各阶级、阶层之间关系，缓和各种社会矛盾的特殊社会背景。亚洲的日本在战后为了应对经济社会的混乱局面，社会保障制度开始体系化和正规化，并于20世纪50年代经济高速增长期，通过国民保险制度的建立实现社会保障全民化。最后，政治决策使扩大社会保障覆盖面成为实现政治诉求的政策工具。例如，智利在20世纪80年代军政府执政后进行了社会保障制度改革，皮诺切特政府进行了智利经济放松管制和私有化，养老保险成为经济改革的重要组成部分，2008年颁布的“团结养老金”法案使老无所依的农民等贫困人口获得国家财政支持的公共养老金。这也是智利中左翼政府1990年以来关注社会和谐与民生所进行的一系列改革项目之一。
2.2 经济条件
根据世界各国的经验，经济发展水平是社会保障制度建立与发展的重要约束条件。毋庸置疑，倘若没有坚实的经济基础，社会保障制度就无法扩大覆盖范围、增加保障项目和提高保障水平。从国外一些典型国家发展的情况看，社会保障制度覆盖城乡时，经济和社会发展都具备了一定的基础和条件。
根据表2的数据，典型国家社会保障制度覆盖城乡时，一般经济社会都处于较高的发展阶段。首先，经济发展属于中等收入国家或者高收入国家的水平。这些国家社会保障制度覆盖城乡时，人均GDP在1055-3075美元之间，依据收入分类法对经济发达程度的界定标准(刘树成，2005)，美国、西德和英国属于高收入国家，日本和智利属于中等收入国家，并且这些国家的财政收入占GDP比重都超过了18％。其次，工业化进程处于中后期发展阶段。社会保障制度覆盖城乡时，这些国家的工业产值比重在41.3—49.6％范围内，农业产值比重在5.7—14.6％范围内。根据库兹涅茨[1]和钱纳里等人[2]研究的经济增长中产业结构变化的一般规律：一个国家或地区的三次产业产业结构在33.7∶29.0∶37.7时为工业化初期，在15.1∶39.4∶45.5时为工业化中期，在14.0∶50.9∶35.1时为工业化成熟期，低于14.0％、低于50.0％、高于36.0％则进入工业化后期的稳定经济增长阶段。由此可见，各国建立覆盖城乡社会保障体系基本处在工业化中后期的发展阶段。最后，城镇化水平较高。各国社会保障制度覆盖城乡时，农村人口比重介于18.5-56.9％，城镇人口比重除日本外，其它四个国家均超过了69％。根据钱纳里等人[3]的研究结果，城镇化水平低于32.0％为工业化的准备期、低于36.4％为工业化初期、低于49.9％为工业化中期、低于65.2％为工业化成熟期、高于68.2％为进入工业化后期的稳定经济增长阶段。这也说明，较高的城镇化水平为各国建立覆盖城乡居民的社会保障体系提供了条件。
2.3 工农业关系
一般地，工业化进程中工农业关系可以大致划分为工业化前期以农补工阶段和工业化中后期的以工补农阶段。第二阶段又可以进一步划分为转折期和大规模反哺期。其中，转折期从进入工业化中期开始，一般以增加农业产量为目的，反哺力度不大，范围较小，只形成点状支持；大规模反哺期主要以各国的社会经济活动和反哺农业以工补农政策的突出变化为标志进行大致区分，一般兼顾增加农民收入，政策种类开始增多、力度加大、范围得到拓展，形成扇面支持。典型国家的发展经验表明，社会保障制度覆盖农村的时点基本与以工补农的大规模反哺期开始时点相接近，并且这一政策与其他促进农村和农业发展的经济和社会政策工具同步发生，共同形成对农村地区的政策支持。
根据表3的数据，典型国家社会保障制度覆盖城乡的时点基本与工业大规模反哺农业时点同步，只有美国稍微滞后。美国的情况主要是由于1935年经济危机后刚刚建立了现代社会保障制度，开始主要是覆盖城镇居民以解决战后的就业和保障问题，这之后才将覆盖面逐步扩展到农村。由此可见，工业大规模反哺农业时期形成了支持农业和农村发展的配套政策体系，这可能是社会保障制度覆盖城乡的恰当时机。
2.4 简要结论
从美国、英国、日本等国建立覆盖城乡社会保障体系的经验来看，一个国家或地区建立覆盖城乡社会保障体系，除了一定社会背景和政治决策驱动外，至少要满足以下基本条件：一是经济发展水平达到或超过中等收入国家，人均GDP在1000美元以上；二是工业化进程处于中后期发展阶段，三次产业结构合理且农业产值比重低于15％，城镇化水平一般超过50％；三是覆盖城乡社会保障体系建立与工业大规模反哺农业基本同步，农村社会保障制度与其他政策一起共同形成支持农业和农村发展的政策体系，形成扇面政策支持。
3 中国建立覆盖城乡社会保障体系的条件
3.1 社会背景
中国正处在经济转轨和社会转型的发展阶段，城乡二元结构亟待转换，城镇普遍存在就业危机、收入差距扩大等突出的社会矛盾和问题。这些问题的解决，既要依靠发展经济和提高产出，又要依靠城乡社会保障体系的建立与完善。因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系是形势所迫和大势所趋。首先，科学发展观和建设社会主义和谐社会是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的政治基础。当今社会，单纯追求经济增长不符合公平、正义、共享的主流价值取向，将经济成果转化为国民福利，实现经济社会全面、协调、和谐、可持续发展是全面建设小康社会的根本要求。因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系以普惠全民将成为政府今后的重要工作和任务。其次，改革开放30年来经济的高速发展为建立覆盖城乡居民的社会保障体系奠定了坚实的物质基础，GDP总量年均增长9.7％[4]，财政收入大幅度提高，基本具备了协调统一发展城乡社会保障制度的能力。经济可持续发展要求经济发展模式由外向出口型向内需驱动型转变，社会保障稳定居民预期和促进消费的功能也有利于覆盖城乡的社会保障制度建设。最后，社会结构正在进一步分化，人口流动、收入差距、老龄化等诸多现实问题迫切需要建立覆盖城乡居民的社会保障体系加以缓解或解决。另外，社会的进步与经济的发展使全体国民已经不再仅仅满足基本生活需求，而是转向对平等、自由、尊严等高层次需求的追求，建立全民普享的社会保障体系已成为民心所向，众望所归。在科学发展、保障民生和社会和谐的深层次背景下，中国的社会发展和政治决策为建立覆盖城乡居民的社会保障体系奠定了很好的社会基础。
3.2 经济条件
中国建立覆盖城乡居民的社会保障体系，必须立足于本国的国情和经济发展现实，任何脱离现实的决策都是不可能实现的。因此，能否建立覆盖城乡居民的社会保障体系的关键还是取决于经济发展水平。这是何时建立以及如何建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要条件和出发点。
根据表4的数据，2008年中国GDP总量约30万亿元，人均GDP约22640元，按1970年价格计算为1079美元，已步入中等收入国家行列。三次产业的GDP结构为11.3：48.6：40.1，接近工业化进程的中期，但产业结构不尽合理。城镇化水平45.7％，农村就业人口比重超过了60％。如果与典型国家建立覆盖城乡社会保障体系时的经济条件进行比较，中国现阶段经济发展尚未达到典型国家社会保障制度覆盖城乡时的最高条件。除工业产值比重之外，其余指标与平均条件也存在较大差距，但已基本达到最低条件。特别是目前中国经济保持了较快的增长速度，与日本在20世纪50年代凭借快速经济增长而在相对较低经济发展水平时建立国民保险的情形非常相似。由此可见，中国目前已经基本具备建立覆盖城乡居民的社会保障体系的经济条件，但是与发达国家建立这一体系时的条件相比尚有很大差距。
3.3 工农业关系
从国际比较的经验来看，在城乡二元经济条件下，工业大规模反哺农业时期是社会保障制度覆盖城乡的恰当时机。中国在经济发展过程中，已经接近或进入工业化的中期发展阶段。近年来，为加强社会主义新农村建设和发展工业反哺农业，政府出台了多项支持农业和农村发展的政策。其中，政府加快农村社会保障制度建设就是其中重要内容之一。
根据表5，中国目前各项指标已超过工业反哺农业转折期国际参照值，表明中国已经进入工业化中期的工业反哺农业阶段。农业产值比重、工农业产值比已超过典型国家工业大规模反哺农业期国际参照值，其余指标尚未达到，但除人均GDP之外，其余指标差距较小。2004年中央经济工作会议明确提出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的基本论断，2004-2009年连续六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。这表明中国将进入工业大规模反哺农业阶段，这将为建立覆盖城乡居民的社会保障体系创造十分重要的条件。
4 结论与政策建议
4.1 基本结论
根据国际比较经验以及中国国情和经济发展现实，中国现阶段已经初步具备了建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本条件。首先，社会转型期的突出矛盾和问题要求建立覆盖城乡居民的社会保障体系，构建和谐社会、关注民生、科学发展的政府取向和政治决策为建立这一制度体系奠定了重要的基础。其次，中国经济的稳定增长为建立覆盖城乡居民的社会保障体系创造了必要的经济条件。2008年中国GDP总量突破了30万亿元，人均GDP为3281美元左右，已步入中等收入国家行列。再次，中国工业化进程加快也有利于建立覆盖城乡居民的社会保障体系。三次产业GDP结构为11.3∶48.6∶40.1，人口城镇化率48.6％，表明中国目前已进入工业化中期阶段。第四，中国二元经济条件下的工农业关系即将进入工业大规模反哺农业期，这有利于支持农业和发展农村的配套政策的制订和实施。在这一时期中，建立和发展农村社会保障体系将成为重要政策之一，这也将有助于推动城乡社会保障制度体系的建设和发展。虽然中国已经初步具备建立覆盖城乡社会保障体系的基本条件，但一些指标与发达国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系时相比还存在较大差距，其中个别指标只能达到最低条件。譬如，人均GDP较低、城镇化水平较低、农业就业比重较高等。这就表明，一方面中国具备的条件还是低水平的，建立覆盖城乡居民的社会保障体系必须依据这些条件做出审谨和理性的选择，立足国情循序渐进地推进。另一方面，在二元经济条件下，中国可以借鉴日本的经验在保持较快经济增长的同时，在经济发展水平较低的时期建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
4.2 政策建议
(1)实现经济快速稳定发展为建立覆盖城乡社会保障体系创造条件
社会保障制度归根结底是一种福利制度，要想做出符合帕累托效率的制度安排就必须提高经济产出。因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就必须也只能保证经济的快速稳定增长，进一步提高国家的综合实力。世界各国社会保障制度覆盖城乡均是在较高的经济发展阶段完成的，任何超越经济发展阶段盲目扩大社会保障覆盖范围和提高社会保障水平的做法都将是不现实的和有害的。例如，印度在1949年建立的全民医疗制度但医疗和服务效率至今远不能满足公众需求就是一个典型的案例。虽然中国目前经济实力不断提升，已进入中等收入国家行列，财政收入规模也在逐年扩大，但距离典型国家建立社会保障制度时的经济条件仍有较大差距。在全球经济危机的背景下，必须重视经济危机带来的长期负面影响以及给社会保障带来的挑战，例如经济增长速度的下降、城镇失业的增加等。在今后的发展中，应该注重利用经济结构调整和增长方式的转变来保证经济持续稳定增长和提升综合国力，以便为建立覆盖城乡居民的社会保障体系提供必要的物质基础。
(2)加快工业化和城镇化进程以利于城乡制度整合和节约成本
中国建立覆盖城乡居民的社会保障体系不仅依赖经济的稳定增长，而且还与工业化和城镇化进程存在较强的路径依赖。首先，工业化和城镇化水平是现代经济增长的显著特征，从典型国家的经验来看，较高的工业化和城镇化水平有助于建立覆盖城乡居民的社会保障体系。中国目前工业化和城镇化水平与发达国家相比存在较大差距，在二元经济条件下加快工业化和城镇化进程是统筹城乡社会保障体系发展的根本途径。其次，在二元经济条件下，由于农村劳动生产率和农民收入水平低于城镇，因此建立农民社会保障制度的社会成本要高于城镇。即使在发达国家，农民社会保障也需要政府进行高额补贴。例如，德国农村养老保险资金很大一部分支出由联邦资金筹集；法国农业社会互助金资金国家予以支持的部分接近1/2；加拿大的农场主社会养老计划中含有完全由政府资金形成的个人基金账户；日本政府对农村养老保险补贴份额在43％以上。现阶段，中国对农村发展的各项财政补贴逐渐增加。在这种情况下，加快工业化和城镇化进程无疑会降低建立覆盖城乡居民的社会保障体系的成本。最后，加快工业化和城镇化进程将促进农村剩余劳动力被二、三产业吸收，城乡人口流动也将趋于稳定，非农业人口就业比例的提高以及流动人口的减少，这将更有利于城乡社会保障制度的整合和统一。
(3)要依据国情和现实条件分阶段逐步推进制度建设
中国目前已经初步具备了建立覆盖城乡居民的社会保障体系的基本条件，但经济发展水平决定这一条件仍是低水平的。同时，这一体系的制度建设还面临着城乡分割和地区发展失衡、人口老龄化和人口流动加速等诸多挑战。全球经济危机也给中国经济发展带来了负面影响，从而必然会影响这一体系的建设。中国的二元经济结构和经济发展水平等因素是对建立覆盖城乡社会保障体系的最大约束。这就决定了我们不可能在短时期内全面建立覆盖城乡居民的社会保障体系，而必须分城乡两大层次、按地域和群体的不同序列、由低级到高级分不同阶段逐步推进。根据中国目前的现实条件，建立覆盖城乡居民的社会保障体系大致可以划分为“适度普惠”、“合理普惠”和“公平普惠”三个发展阶段。第一阶段是在2012年之前，通过对不同保障对象之间进行差别性和多元化制度安排实现社会保障制度覆盖全民，重点是在制度补缺的基础上构建覆盖全民的以最低生活保障、基本医疗卫生服务和基本养老金为核心内容的基础保障体系，初步搭建起覆盖城乡居民的社会保障体系架构，以满足全体国民最紧迫和最基本的保障需求。第二阶段是在2013-2020年全面建设小康社会期间，逐步实现城乡社会保障制度的整合，缩小城乡社会保障水平差距，发展社会福利和公共服务事业，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，以满足公民较高层次的保障需求，并实现全体国民合理分享经济发展成果。第三阶段是2021-2050年中国人均GDP进入中等发达国家行列之时，逐步统一城乡社会保障制度，大力发展社会保障相关的公共服务业，以满足国民各项保障需求，实现全体国民公平分享经济发展成果，并向中国特色社会主义福利社会迈进。现阶段要重点推进覆盖城乡居民的适度普惠型社会保障制度建设。这就需要一方面通过现行城乡社会保障制度的深化改革与制度创新，不断完善制度体系、扩大覆盖范围，从而实现社会资源在城乡之间的有效配置；另一方面从社会保障满足基本需求的公平性出发，加快推进全民基本保障的制度建设。这是与中国经济发展的基本条件相适应的政策选择，有利于在2020年左右基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
注释：
①一般来说，养老保险是最早实现覆盖城乡的社会保障项目，但也有一些国家医疗保险先于养老保险。本文以养老保险覆盖城乡为研究对象，不影响研究结论。
引文文献：
[1][美]库兹涅茨.各国的经济增长[M].北京：商务印书馆，1985.
[2][美]钱纳里等.工业化和经济增长的比较研究[M].上海：上海人民出版社，1995.
[3][美]钱纳里等.发展的型式1950-1970[M].北京：经济科学出版社，1988.
[4]王岐山.改革开放30年GDP年均增长9.7％.新浪财经,2008-05.
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