反贫困治理结构中政府功能的缺陷及完善对策，本文主要内容关键词为：治理结构论文,对策论文,贫困论文,缺陷论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、反贫困治理结构的含义、构成要素
反贫困治理结构是近年来国际社会在研究反贫困中提出的新概念。它是指为了实现社会经 济发展和消除贫困的双重目标，反贫困主体运用权力和手段对社会经济资源实行支配、协调 、 控制、管辖；同时积极动员贫困人口高度参与，并有效提高他们获取资源和平等分享经济增 长利益的能力，用法制原则规定政府、各种社会组织及贫困人口自身的权、责、利关系，由 此形成的反贫困目标和战略、组织管理体系、政策和制度规范及行为模式的有机整体。
反贫困治理结构是由一系列构成要素组成的，它包括：(1)反贫困的目标体系及其实施战略 ；(2)反贫困的政策框架，责任制度和法规体系；(3)反贫困的组织机构网络和管理体系；(4 )贫困人口的参与和组织。这四个方面的内容和机制相互联系、相互作用，构成一个有机整 体。
影响反贫困治理结构效率的因素有内部和外部因素，而内部因素起着主要的作用。要使反 贫困治理结构整体功能最优化，取决于反贫困机构的协调和创新能力。包括：(1)明确 的目标导向，严格的制度规范；(2)清晰的机构层次和职能边界，合理的分工与协作，恰当 的管理幅度；(3)信息的透明度和对称性，包括决策机构、执行机构、技术部门、金融和物 资供应部门、贫困地区、贫困人口各个方面信息传递畅通，平等交换，相互协商、吸纳和有 效运用等等；(4)机构运转动力，包括体制内和体制外的动力，来源于物资因素、政治因素 、人的价值观念和道德、公共舆论压力等；(5)监督机制，包括对反贫困战略执行过程和结 果的 反馈、修正、审计、监督等方面。
二、反贫困治理结构中政府功能缺陷的表现
1.决策功能的缺陷。表现在：(1)扶贫项目决策失误。扶贫的政治色彩较浓，而缺乏必要的 经营管理观念和方法。一些扶贫干部为了尽快为自己创造政绩，以长官意志取代科学决策。 一些扶贫项目从科学上讲是不可行的，但决策者依据的不是项目的科学性、长期性、有效性 ，而是受“投资少见效快”的观点的影响，使投资项目出现大量的重复建设和扶贫资金使用 上的“撒胡椒面”现象，最终导致总体上的投资低效率和扶贫行为的短期化，生活中不少“ 无用工程”、“半拉子”工程的出现，就是由于对项目的效用或产品市场缺乏足够的了解或 由于好大喜功，对项目所需资金考虑太少的结果。(2)没有具体界定清楚扶贫对象，导致在 扶贫利益上，真正的贫困村、贫困人口没有或得到很少的扶贫资金，而非贫困的村和人口却 得到了扶贫资金。扶贫现象错位，使扶贫效果大打折扣。
2.管理协调功能的缺陷。表现在：(1)政府部门对扶贫项目的管理方式比较落后或混乱。突 出表现在项目由很多部门管理，实施多头控制，造成政出多门、相互扯皮、推委之事层出不 穷。如在云南省，改土治水资金由扶贫办管理；以工代赈资金计委、经委要管；绿色工程资 金林业局管；交通扶贫资金由交通局管；办电和水利建设资金由水电局管；教育扶贫资金由 教 委管；还有人行、农发行、工商行、建设银行等金融部门管理的扶贫贷款。资金和审批管理 权限过于分散，使投资缺乏统一规划，一个项目多个部门管理，重复投资，多头管理，既造 成扶贫资金的很大浪费，又使各个部门互相争夺扶贫基金，腐败也就难免发生。(2)资金到 位迟缓。扶贫资金经过层层控制，到位迟缓，有时要等工程验收后才能拿到钱，甚至工程验 收后半年、一年才能拿到钱，即许多扶贫工程必须先行贷款，等工程验收扶贫资金到位后归 还。这既增加了工作的程序和难度，又增加了利息负担，增加了工程成本。因此，解决扶贫 资金的“时间滞留”和“线路损耗”问题已成为扶贫工作的当务之急。
3.组织功能的缺陷。表现在：(1)在扶贫开发中，主要强调的是政府的行为，即主要依靠政 府 的投入和组织管理来推行反贫困项目的实施，而对贫困人口的发动和组织不力，忽视了帮助 贫困农户建立起脱贫致富的经济组织的努力，缺乏贫困群众的积极参与和主动行为。而没有 贫困群众的广泛发动和积极参与，政府再完美的扶贫攻坚计划也难以取得预期的效果。由于 贫困农户仍然在各处孤立地进行着风险大而规模小的生产经营，其自我发展能力无法在总体 上有大的提高，这不仅影响到贫困人口争取外部资源、信息和机会的能力，而且影响到贫困 人口充分开发内部资源，实行资源优化配置以提高效率的能力，还影响到贫困人口抗击各种 风险和意外的能力。(2)在扶贫开发中，政府对技术创新的重视和应用程度大于对制度创新 的重视和运用程度，表现在实际操作中，重物资的投入而轻视对贫困人口人力资本的投入和 开发，这也使扶贫效果大打折扣。
4.执行功能的缺陷。表现在：(1)一些地方政府从本级政府的利益出发或依长官意志和偏好 ，将上级的扶贫资金挪作他用，使贫困群众无从受益。如地方政府对扶贫资金的使用往往优 先考虑有利于当地财源建设的乡镇或县办企业，而对农业、基础设施等方面的投资相对较少 。(2)在一些十分贫困的县、乡，扶贫的难度大、任务重、时间紧。在难以准时完成扶贫任 务的情况下，一些领导干部就弄虚作假、谎报数字，大搞浮夸风。焦点访谈节目对此有多次 报道。如为了获得更多的投入和政策优惠，故意降低本地区人均收入和人均粮食占有量；或 为 表现政绩而故意提高统计数字，形成“统计上脱贫，数字上温饱”，贫困人口深受其害。这 种浮夸风导致扶贫政策和计划执行的扭曲。(3)形式主义扶贫。一些机关干部到基层挂钩办 扶贫点，只是走一走，喊喊口号，吃吃喝喝，不干具体工作，相反却增加了基层的负担，“ 扶贫扶贫，越扶越贫”。(4)官僚主义和腐败现象。一些扶贫执行机构和干部为了完成指标 定额，敷衍塞责，不负责任，不讲效率，大量铺张浪费。此外，在从中央到地方扶贫资金的 发放上，大量的资金被层层截留、私吞，贪污腐败现象使一些项目花费大却收效甚微甚至中 途夭折。(5)扶贫政策执行的连续性和稳定性较差。由于基层干部变动较频繁，任期较短， 后任干部很难以一贯和负责的心态去保证前任领导的任务和政策的落实。在前任干部看来是 极端重要的扶贫大事，而后任领导却可能把它当做日常事务进行处理，不仅对政策的要求漠 不关心，而且对穷人的命运时常也缺乏情感的关注和支持。(6)扶贫政策的扭曲也表现在贫 困农户对扶贫政策和计划的反应或态度上。一些直接到户的扶贫项目，由于任务重、投入又 有限，对农户要求太高，农户无法完成就干脆把扶贫财物或资金挪作他用，而执行人员却没 有很好的监督，导致扶贫效果差。
5.信息功能的缺陷。表现在：(1)当前我国的贫困统计信息失真严重，主要是弄虚作假和浮 夸风造成的，导致信息缺乏科学性、连续性和可靠性。此外，还缺乏科学的评价扶贫经费使 用效率的指标体系，难以准确地估计扶贫工作的进展，导致出现争资金时多报贫困人口，检 查评比又少报贫困人口的现象发生。(2)缺乏监督系统已给我国的扶贫工作带来了很大的盲 目性和随意性。由于缺乏具体科学的测算评估标准，导致凭日常经验和长官意志来决定扶贫 经费的预算、分配、使用和评估的现象时常发生，这样必然难以保证扶贫的效率和防止腐败 。
6.法制功能的缺陷。我国推行扶贫开发工作以来，一直没有制定过一部关于扶贫开发工作 的行政法规或法律，使贫困人口的权利难以得到有效的保护，表现在扶贫投资投向选择上的 随意性和扶贫投资利益分配上的不公平性仍然存在。这对得不到投资或得到投资太少的贫困 地区以及贫困农户来说，都是对其发展权利的一种侵犯。如贫困地区受教育和医疗服务的权 利依然不足；公平交易的权利仍得不到保障，贫困农户仍难从银行贷到款，银行贷款中贷富 不 贷贫的倾向仍十分突出。此外，各相关主体的权利和责任，贫困线的划分，扶贫资金的筹措 、使用和监督等都缺乏明确的法规规定。
7.监督功能的缺陷。表现在：(1)扶贫资金频繁地被截留、克扣、提前转移、拖延乃至个人 寻租，而没有得到有效监督；(2)政企不分、弄虚作假、谎报数字的现象一直没有得到有效 监督和制止；(3)集体贪污和私分扶贫基金的现象还时常发生；(4)敷衍塞责、不负责任的官 僚主义没有得到有效制止，由于主观主义、家长制作风导致的决策失误，决策者却不负责任 。
上述问题的产生，重要原因是没有一整套健全的扶贫管理和监督机构、规章制度及保障机 制，使已确定的政策措施不能落实，从而降低了扶贫应有的效果。
三、完善反贫困治理结构中政府功能的对策
1.首先是界定政府在反贫困治理结构中的职能。在反贫困行动中，政府的作用应主要体现 在它的倡导功能、立法执法功能、带动功能、示范功能、宣传功能、协调功能、评价功能和 激励功能。即：(1)准确识别目标群体，进行贫困监测；(2)为反贫困制定战略和提供宏观经 济政策支持和法律保障；(3)保持宏观经济的稳定和持续快速增长，实行规范的财政转移支 付，帮助贫困人口脱贫；(4)组织公共工程建设以吸纳贫困人口就业；(5)提供社会服务，并 对贫困人口进行培训以提高其能力；(6)开展社会救济。除此之外，对于扶贫资金的运用、 贷款发放、项目选择与决策、项目的执行、监督和评估等工作，宏观上进行控制，具体工作 应较多地下放给基层组织、中介组织、社区经济组织和贫困群众。
2.建立公正客观的贫困监测系统和组织机构。这套系统和机构直属国务院领导，在省、市 、县、乡设立垂直领导的下属机构，这些下属机构不受地方政府的控制和管辖。其具体职责 是：根据准确的统计数字划分出全国贫困线，各个省、市、县的贫困线；统计根据本地贫困 线划分的贫困人口数字；保证和监督贫困统计信息的科学性和准确性；为各级政府在扶贫决 策时提供科学的依据并提供咨询服务。这样可以较好地防止贫困统计信息的失真，提高扶贫 工作的效率。
3.建立扶贫项目科学决策的机制。以扶贫办牵头，组成由相关政府领导和专家组成的扶贫 项目决策小组，实行民主集中制、少数服从多数的原则。决策小组在决定扶贫项目时，要广 泛征求群众意见，综合考虑贫困地区的资源状况、自然环境、人口素质、风俗习惯、宗教信 仰及生产力发展水平，要坚决反对和克服项目选择上的不讲效率和追求个人政绩的倾向；尤 其是考虑增强贫困人口的自我发展能力；同时还要积极学习和借鉴国内外扶贫工作比较成功 的模式和经验。目前国内比较成功的模式和经验有：项目带动模式、“公司+基地+农户”的 模式（又分为联户经营能人带动型、“企业+农户”龙头企业带动型、“机关+基地+农户”辐 射型）、直接扶持贫困户模式、推广农业技术的温饱工程模式、劳务输出、“巾帼扶贫”行 动 、小额信贷扶贫、异地移民、以工代赈等。只有以科学的扶贫理论为指导，从实际出发，充 分发扬民主，借鉴成功经验，经过科学论证，才能保证扶贫项目的科学化、民主化，从而取 得较好的结果。
4.建立健全独立的传递系统和扶贫运作系统。在扶贫方面，中国的一个重要特点是政府部 门不断与民争利。所以只有建立独立的扶贫资源传递系统，才能保证项目管理人和实地操作 人能深入村庄和农户开展有效率的工作。在各国成功的扶贫项目中，都把设计好传递系统放 到重要地位。目前，我国各级政府的扶贫开发领导小组或办公室职权太小，管理手段也缺乏 权威性，难以保证传递的不渗漏。因此要赋予扶贫办更大的职权，要改变各部门对扶贫基金 分散管理、难以协调的局面，把扶贫基金统一集中由扶贫办管理。在扶贫工作上，各政府相 关部门由扶贫办统一领导，积极参与扶贫工作。同时，在扶贫管理上要把分权与集权结合起 来，上级扶贫办要充分调动下级扶贫办和基层部门的积极性，建立个人责任制和严格的组织 纪律，下级扶贫办也要服从上级扶贫办的统一领导和指挥，不能各自为政，这样才能保证扶 贫 运作系统的效率和创造性。
5.提高扶贫人员的组织管理水平，充分发挥各级政府特别是扶贫办的组织、动员功能。各 级政府要积极组织和动员贫困人口主动参与扶贫工作，建立以贫困人口为中心的参与式扶贫 开发机制，使贫困者及贫困地区成为反贫困开发行动的发起者、主人公，使开发项目的调查 、设计和执行建立在贫困者的参与和他们自身对问题、需求、发展机会、制约因素和解决途 径的理解和分析的基础之上，而政府官员、技术干部、专家、项目人员则成为贫困者的动员 者、帮助者、服务者，成为脱贫的“催化剂”。同时，政府要加强贫困乡村的经济组织建设 和基层政权建设，不断进行制度和技术创新，提高贫困人口的组织水平和进入市场的竞争能 力，从而不断提高反贫困工作的效率，降低政府反贫困的成本。
6.建立严格规范的对扶贫项目的检查、监督和评估制度。(1)要增加扶贫工作的公开性和透 明度，把项目决策程序、扶贫资金和物资的发放标准和程序、项目验收的标准和程序全部公 开，设立并公布举报电话，使贫困群众和新闻媒体能有效地监督整个扶贫过程。(2)把贫困 地区群众的综合评价和扶贫工作的效果及扶贫干部的廉洁自律作为对扶贫干部的评价和晋升 标准，从而避免弄虚作假、谎报政绩的现象发生。(3)行政监督机关和检察院对扶贫工作要 严格依法监督。对违法犯罪及侵犯贫困人口权益的行为要严肃查处。同时，所有扶贫工程完 工后要报项目资金主管部门验收，接受财务审计。贫困县、贫困乡要自检自查，接受上级政 府、监察及司法部门的联合验收检查。项目完成后，要组织政府相关部门干部、专家和群众 代表参加的综合评估，总结经验教训。项目完成后，项目建设工程档案包括项目书、论证报 告、审批意见、经费使用情况等由扶贫办归档。
7.建议全国人大或其常委会尽快制定《反贫困法》，其内容包括：(1)政府、贫困人口和社 会组织等相关主体的权利和责任；(2)确定各级各地贫困线的依据和标准，以此建立独立的 贫困监测机制；(3)反贫困的计划、决策、组织、管理、监督、评估等机构的职责和工作原 则；(4)规范扶贫资金筹措和管理的原则，确定资金使用中的监督和审计原则和办法；(5)对 贫困人口的经济合作组织予以确认；(6)对各种扶贫援助资金的管理和使用的原则和监督 办法；(7)对贪污、挪用、私分、截留、转移扶贫基金的查处和处理等。
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