农村宅基地流转的模式与路径研究，本文主要内容关键词为：宅基地论文,路径论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来中国城市化和工业化进程不断加快，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是农村人口与土地关系的变化以及农村正在进行根本性的结构变革。寻找建立新型农村宅基地制度的创新性办法和途径，对于合理开发利用土地资源，切实保护耕地，建设社会主义新农村具有十分重要的意义。农村宅基地是本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地，是农民从村集体经济组织分配取得的财产。不同地区、不同地段的宅基地价值具有很大的不同，在广大农村地区，农村宅基地主要用于满足农户的居住需要；而在经济发达地区或城市郊区，宅基地除了满足农户其自身居住需要外，绝大多数农户将其用于商业用途或房屋租赁，具有极高的经济价值，已经成为农户家庭收入来源的一个重要组成部分。城市郊区、城中村是城市化推进与改造的主要地区，也是农民房屋拆迁的主要发生地。在实践中往往存在农户宅基地权利受损或个别农户抵制拆迁、漫天要价的情况。因此，如何在城市化进程中提升城市功能和改善城市整体福利的同时，引导农户有序流转农村宅基地，保障其合法权益，使其分享城市发展和土地增值带来的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集体利益与农民宅基地权益就显得极为重要。
1 相关文献回顾
关于农村宅基地流转，研究内容主要集中在农村宅基地流转状况、途径、特点、存在问题、农民权益保护、流转模式等方面。李文谦认为目前我国农民房的自发流转非常普遍，在经济发达地区已经形成宅基地隐形交易市场[1]。农村宅基地流转的途径主要通过转让、出租等形式流转，据国土资源部土地利用司调研组2002年的调查，河南郑州城乡结合部宅基地建房除自住外几乎全部用于出租。周宏霞研究发现，经济发展水平不同的地区宅基地流转的方式也不同，发达地区主要采取出租的方式，不发达地区主要采取出售的方式[2]。钱忠好认为宅基地流转可以形成共同利益，农民、村集体经济组织和地方政府能够达成一致利益[3]。王军认为流转农民合法自有房屋及宅基地可以充分分享城市化的红利，逐步消除城乡二元分割[4]。常金海和刘建军认为农村宅基地流转管理跟不上的主要原因是监督约束机制不健全[5]。周其仁提出农村宅基地流转通过土地交易所进行交易，规划区内与规划区外符合要求的宅基地都可以通过交易所进行交易[6]。由于土地的稀有性特征，地方政府开始考虑充分利用农村土地，提高土地的集约利用率，“异地开发”，“宅基地换住房”，“两分两换”等实践改革开始在我国部分地区进行，但蒋省三、刘守英认为旧城改造及村庄整治中造成了对农民宅基地的直接损害，需要在以后加以改进[7]。我国现行法律明确禁止农村集体建设用地流转，农户如何分享土地增值收益，宅基地流转模式存在的理论基础是什么，需要通过什么样的制度安排来实现，目前各地的宅基地流转探索是否已经找到答案，这些问题将在本文进行深入研究。
2 我国农村宅基地管理中存在的问题
农村宅基地管理面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一，也是建设社会主义新农村的一个重要环节。近年来，中央及地方政府都在积极探索加强农村宅基地管理的政策措施，农村宅基地管理逐步走向规范，秩序得到明显好转。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法实施条例》体现了各地的农村宅基地管理探索实践，与此相对应，全国绝大多数省份如河北、山东、浙江等都制订了加强农村宅基地管理的实施办法与细则。但是，目前我国在农村宅基地用地与管理上，仍然存在非法占地[8]、非法转让[9]、超面积占地、一户多宅[10]、擅自改变宅基地用途[11]、管理粗放等现象。
2.1 农村宅基地制度难以适应城市化的发展
自1990年代以来，城市化发展步伐逐渐加快，对土地的需求也在逐年增加，对城市建设用地的需求有增无减，根据国土资源部公布的数据：2007年，全国新增城市建设用地21.85万
；2008年，全国新增城市建设用地27.88万；2009全国建设用地供应总量较快增长，全年新批准建设用地57.6万，比上年增长44.6%，其中绝大部分土地来自城市周边的农村集体土地。如果考虑县城每年10万建设用地增长和建制镇每年近20万建设用地增长量，农村集体土地特别是农村宅基地已经成为城市发展的稀缺资源。2007年《物权法》更加明确了农村宅基地使用权，界定为“占用、使用和收益的权利”，宅基地使用权利状况不断得到改善，但宅基地使用效率不高。随着城市化进程的加快，农村宅基地价值不断向上提升，但在土地征用过程中，拆迁补偿绝大部分归村集体经济组织所有，农民只限于地上附着物补偿，形成事实上的村集体经济组织“卖地”，侵害农民宅基地使用权问题，甚至引起利益冲突，这种状况很难适应城市化发展的需要[12]。涉及农村宅基地管理的法律法规数量少，规定不完善，更新速度慢，难以适应城市化建设的要求。关于农村宅基地的分配、使用、流转等主要靠规范性文件和地方政府制订的有关政策来调整，权威性不够，震慑力不强，导致土地违法现象时有发生，土地违法案件层出不穷。2004年国土资源部指定的《关于加强农村宅基地管理的意见》，严禁城镇居民到农村购买宅基地，对宅基地使用权流转作出了限制性规定，就目前而言，这种指导意见的执行效果值得怀疑，一是以意见形式发布，法律级次和法律效力低，权威性不够，难以有效避免和打击农村宅基地的事实流转或“隐性”交易[13]；二是难以符合统筹城乡发展，加快城乡一体化进程的要求。
2.2 农村宅基地有极大的节约用地潜力，农户普遍存在超标现象
据2008年《全国土地利用变更调查报告》数据显示，截至2008年12月31日，全国31个省(区、市)农用地为6.57亿，新增村庄建设用地27万，村庄建设用地总量呈逐年增长的态势。据2010年《中国统计年鉴》显示，农村人均住房面积呈逐年递增趋势。与1990年相比，人均住房面积由17.8
上升到33.6，增加了88.76%；与2000年相比，人均住房面积增加了35.48%(表1)。
土地管理法明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过所在地区政府规定的标准。但是，长期以来由于对农村建房缺乏科学有效的管理，以及农村宅基地免费使用制度，导致农户超占、乱占，使得实际宅基地面积大大超过所在地方政府制定的指导标准。据抽样统计，40%的农户拥有一户多宅，农民在新建点建新房后又不肯拆旧房，时间一长，很多成为危房，形成事实上的“空心村”。而在“城中村”或城市郊区，部分基层干部违规利用权势打着新农村建设、旧房改造拆迁等旗号，搞“小产权房”等，占用农村集体土地新建住宅，超标现象更为突出。
2.3 村庄规划滞后，农村宅基地基层监管欠缺
村庄规划滞后的表现为盲目地外延建设新村，新村的建设与旧村改造脱节。新村建设相对来说交通便利，设施配套，环境条件好；加之政府缺乏对农户建房用地的规划，更没有相应的具体政策或措施，新村内建设规模得不到控制。加上村民法制观念淡薄，建设用地随心所欲，在旧村内见缝插针式建房和新村内乱占滥用土地建房，严重影响了村庄统一规划，使得规划变成只是挂在墙上的纸。同时，乡镇基层国土所存在人手少，人员素质参差不齐，执法巡查不到位的困境。虽然现在好多地方在村级组织设置了国土资源协管员，但是协管员的职责和执法权限受到限制，仅仅限于宣传和违法现象的汇报，但碍于农村的人情关系，很难对本辖区内的农民建房实施有效监管；历年来一些地方对违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，给制止违法占地行为带来了负面影响。
2.4 农村宅基地流转存在明显的地区差异
农村宅基地流转尤其在城市郊区已经非常普遍。但是经济条件不同的地区，农村宅基地流转存在明显的区域差异特征。一般而言，经济发达地区宅基地流转非常活跃，流转的频度、数量远远高于经济不发达地区；就同一个区域而言，离城市中心距离越近流转越活跃，活跃程度随着区域距中心城市的距离逐渐降低；就区域环境而言，工业区、现代农业区附近的宅基地流转较为活跃，旅游资源丰富的地区宅基地流转较为活跃。主要采取短期或者长期租赁的方式流转农村宅基地。
3 农村宅基地流转的模式
3.1 村集体经济组织内部转让模式
村集体经济组织内部转让模式是存续时间最长，发生地域最广的一种宅基地流转方式，是发生在村集体经济组织内部的宅基地使用权流转，一般是邻居或者亲戚进行见证，签订书面合同或者仅凭口头协议。按照“地随房走”[14]的原则，转让或者出售房屋后，房屋随附的土地使用权也一同流转。这种模式具体而言又分为两种情形：一是农村家庭因为婚嫁丧娶等原因内部分家分房而形成的事实上宅基地转让；二是村集体经济组织内部的村组村民之间因为彼此需求买卖房屋而形成的宅基地流转。村集体经济组织内部转让宅基地的交易程序灵活，交易成本不高，但其交易主体受到严格限制，只有在同一个村集体经济组织的村民才可以参与交易，城镇居民及村集体经济组织外部的村民没有资格进行交易。这种交易是合法的，没有违背现有法律的规定，受法律保护，但村民出卖房屋，转让宅基地后就失去了宅基地的使用权，同时也失去再申请宅基地的资格，无法获得地方政府的许可。
3.2 村集体经济组织外部转让模式
村集体经济组织外部转让模式在农村也较常见，农民将自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋卖给村集体经济组织外部的农户或者城镇居民，其动力在于其可以获得比卖给本村村民更多的收益。但是此种宅基地流转模式得不到法律的保护，现行法律明确规定农村房屋买卖，发生宅基地流转只能在村集体经济组织内部进行，否则认定为无效交易，不受法律保护。城镇居民到农村购房形成事实上的“小产权房”虽然无法得到法律保护，但相对应商品房而言，存在明显的价格优势，因而吸引部分城镇居民冒风险购房。其购房风险主要在于城镇居民或村集体经济组织外部村民缺乏合法资格难以进行房屋产权登记，发生纠纷时难以保护购房者权益。如果遭遇国家因公共需要征用土地无法获得相应的补充，同时由于缺乏产权证书不能再次进行合法转让，只能私下流转，发生纠纷关系复杂。
3.3 农户主导自由租赁模式
农户主导自由租赁模式是指农户将自己的余房自由租赁给求租者而不加以任何限制，出租房屋的农户直接与求租者就租期、租金达成书面或者口头协议。这种模式在各地普遍存在，但是租赁比例各地存在很大差别。经济活跃地区或者城市郊区、城中村，自由租赁比较频繁，农户出租房屋的比例普遍较高，不发达地区或者偏远地区农户出租房屋的比例较低。这种模式的求租者主要是城市中低收入群体，居住对象主要为城市农民工。在经济利益驱使下，此种模式容易导致多占、抢占宅基地，搭建违章建筑获取更多的租金收入，进而造成布局无序、建筑混乱、治安条件差、居住环境差、居住安全难以得到充分保障等。
3.4 地方政府主导转让模式
为了缓解建设用地的矛盾，提高农村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同时为了提升区域形象，一些地方政府对宅基地流转进行了有益探索，采取旧村改造、宅基地换住房、两分两换等方式，有地方政策出台规定，引导宅基地有序流转，形成一些颇具地域特色的流转模式。
3.4.1 天津华明的宅基地换房模式。为了推动城市化进程，解决城市建设用地的瓶颈，天津市按照不改变变承包经营责任制、不减少农村的可耕种土地、不违背农民意愿的原则推出宅基地换房模式，其做法是近郊农民可以自愿以其宅基地按照一定标准换取小城镇的一套住宅，迁入小城镇，同时复垦原有村庄建设用地，节约的土地经整合后进入土地流转市场“招”、“拍”、“挂”出售，以土地出售收益弥补小城镇建设资金的不足。从2005年下半年开始在天津12镇5村实行试点，涉及天津近郊18万农民。高水平规划建设的富有特色和生态宜居的新型小城镇是村民不仅保持原有村民收益不变，还可以享受良好的社区服务和优美的生活环境。2008年4月，天津市东丽区华明镇在世界87个城市106个城镇中脱颖而出，入选上海2010上海世博会的最佳实践区，并得到国家相关部门的支持和肯定。国土资源部把天津确定为全国土地挂钩试点城市，并安排专门的土地流转指标，国家发改委认为其做法符合中国保护耕地的基本国策。该模式实现了土地资源资本化，在农民最低生活保障、农村合作医疗和农村剩余劳动力转移方面取得突破。
3.4.2 重庆九龙的宅基地换住房，承包地换社保模式。宅基地换住房，承包地换社保是指农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。最具代表性的为重庆九龙模式。
2007年，重庆被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，九龙坡区作为重庆先行的试点区域，在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的重庆九龙模式。采取“宅基地换住房、承包地换社保”的办法，使农民“从土地上解放出来”。
重庆九龙模式的基本做法有两点：①以宅基地换住房[15]。政府拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80%左右复垦为耕地，其农村建设用地指标，则置换为本城镇建设用地指标。对流转的宅基地每个村民能免费置换20m[2]住房，优惠5m[2]住房，多余面积按580元/m[2]计算。②以承包地换社保：一是九龙坡区颁布相应政策，即凡拥有非稳定收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，就可以申报为九龙坡区城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。同时大力推广新农村合作医疗，解决农民的看病就医问题。二是以土地承包权出租，按稻谷每亩年平均产量折算约1000元的金额，收取租金。流转以自愿为原则，其目的是将农民从土地中解放出来，从农业园区或城镇企业获得务工收入，由务工企业来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。
3.4.3 成都温江的双放弃模式。成都温江的“双放弃”是指农民自愿放弃农村的土地承包经营权和宅基地使用权，由地方政府安排在城区集中居住，与此同时享有同城镇职工同等的社会保障。其核心在于放弃土地经营权的农户以土地换取城市的就业和社会保障，以宅基地换取城市的住房。温江规定“双放弃”[16]的限制条件一是以收入作为标准，即农户年人均纯收入必须超过5000元，且非农收入占其纯收入的80%以上；二是以农户的居住区域作为优先加入的条件，即在城区规划的优先发展区，城市的基础设施建设区及“拆院并院”的整体成片集中区。规定农民变成市民的三个保障条件：一是有能力在城市的二、三产业就业；二是享受市民的社会公共服务；三是在城市获得住宅。简称“三保障”。但规定“双放弃”与“三保障”互为条件，农民“双放弃”后必须获得“三保障”；农民取得“三保障”就必须“双放弃”，实现了农民到市民的转换，解决城市新市民的后顾之忧，实现平稳转变，就难以出现社会矛盾。
3.4.4 浙江嘉兴的两分两换模式。浙江嘉兴的两分两换模式即把搬迁与土地流转分开，把宅基地与承包地分开，以宅基地换货币、换房产或换地方，以土地承包经营权换租金、换股份或换社会保障；通过“两分两换”[17]改革使农民离开了宅基地和承包地，完全成为城市居民，有效地促进了农村土地的规划、整理和流转，有效地改善了失地农民的社会保障程度和再就业水平，实现土地节约利用，提高了土地的集约水平，充分利用有限的土地资源，促进农业规模经营，提高农业生产效益，有效改善了农民的生活条件和生活环境质量。
4 促进农村宅基地流转的政策建议
农村宅基地管理体制改革的方向是在坚持农村宅基地所有权与使用权分离，农村集体建设用地所有权不变的情况下，充分发挥市场作用，实行农村宅基地的有偿和有限流转，统筹城乡发展，推动城市化进程，保障农户权益，提高土地资源利用效率，推动农村可持续发展。
4.1 健全农村宅基地法律保障体系建设
健全完善《土地管理法》和《物权法》关于农村宅基地管理及权益的规定[18]，进一步提高该法的地位和作用，使其成为我国土地法律体系的核心和基础。进一步制订与完善同《土地管理法》相配套的各种单行法律、法规、实施细则等。如关于土地管理部门权责的规定，关于土地利用规划，土地登记、使用、估计、保护等方面的规定等，制订《农村宅基地管理办法》及《土地登记条例》等，减少土地管理、开发利用过程的人为干扰因素，有法可依，有效遏制土地开发违法案件高发的态势。明确农村宅基地使用权是物权，防止发生新一轮侵害农户利益现象，明确农村宅基地所有权与使用权相分离，保障农户使用权，允许其合法使用者通过住宅获取收益的权利，使用权可以流转和转让，对其取得、行使、转让等情形做出明确规定。
4.2 建立农村宅基地有限流转制度
在不违背《土地管理法》、《继承法》、《物权法》等现有法律法规的制度框架内，探索建立农村宅基地有限流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农村宅基地流转市场。据2010年《中国统计年鉴》城乡新建住宅面积和居民住房情况表显示，城市和农村人均住房面积都呈逐年增长态势，且随着经济的发展，生活条件的改善，增长幅度提高的趋势非常明显，2009年城镇和农村新建住宅面积分别为8.21亿m[2]和10.21亿m[2]，随着城市化进程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。与此同时，大量农民进城成为市民将导致农村空置住宅不断增加。因此，推动农村宅基地的有限流转，有利于增加农民的财产性收入，促进城市化进程，允许农村宅基地采取买卖、租赁、抵押等方式进行流转。实行农村宅基地的有限流转主要是考虑到土地资源的稀缺性和农村宅基地所承载的社会功能考虑，为了维护社会稳定，保障农户合法利益，防止滥用农村宅基地流转牟取非法利益，必须进行流转限制。一是实行用途管制，严禁宅基地获得者擅自改变用途，将宅基地转为商业用地；二是规定城镇居民在农村购买住宅面积的数额，防止农村土地资源分配不公，减少土地浪费，提高土地利用效率；三是严格坚持“一户一宅”的原则，农民转让宅基地就不得再申请宅基地，防止农民卖旧宅建新宅。实行此项制度必须试点逐步推进，对农户利益必须执行最严格的保护，作进一步的深入调查和制度设计。
4.3 实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度
实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度，就是要根据国家法律法规及地方政府的颁布的农村宅基地管理办法对农户宅基地的使用标准执行两种制度：一是无偿的农村宅基地使用制度，对于初次取得农村宅基地或是在法律法规限定范围内的农村宅基地实行无偿使用制度；鼓励满足农户的合理需求，提高宅基地的利用效率，减少土地资源浪费；二是实行有偿使用的农村宅基地制度，对于一户多宅及超标占用宅基地农户，对其超出法律法规规定标准的宅基地部分实行有偿使用。农村宅基地无偿取得，农民取得宅基地使用权的成本为零，对多占、滥占缺乏经济约束，农民在申请宅基地和建房时存在少批多占、人为分户的现象随处可见，导致农村宅基地浪费现象严重。实行农村宅基地收费有利于农村土地产权的建立，加快农村土地资源的市场化进程，推动农村土地使用制度改革，引导农户建房逐步向小城镇和中心村集中[19]。但是，在实行有偿使用农村宅基地制度是，必须严格执行免费宅基地的标准，不能因收费制度使无偿农村宅基地标准缩水或变相缩水，必须保持原有的无偿标准不变或略有增加，不能因此增加农户住房负担，降低农户的生活质量，收费的目的不是为了增加部门收入，而是为了集约、节约利用农村土地，避免农村土地资源的浪费。
4.4 加强引导，合理规划，推进农村宅基地管理
随着农民收入的提高和经济状况的改善，农民建房需求急剧增加，空置住宅、闲置宅基地、“空心村”现象大量存在，且有不断增加的态势。这就需要充分发挥地方政府的宏观调控作用，在考虑农户生产、生活习惯的前提下对农村宅基地布局提前进行合理规划，加强引导，鼓励农户利用村内老宅基地、荒坡地等空闲土地建房，提高土地利用率[20]，统筹安排农村宅基地的空间布局，驳回同村庄规划不符的宅基地申请。采取奖励与处罚相结合的监督管理措施，由地方政府国土管理部门奖励检举违法或与村庄规划想违背的行为，同时请求有关部门惩处这些违法违规行为，增强示范带动效应。推动城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的“宅基地换住房”的土地流转模式创新试点工作，充分利用土地资源，提高土地利用效应，并通过制度设计切实使农民能够从土地流转中获益，提高目标农户参与的积极性与主动性，改善农民居住水平和生活质量，加快新农村建设。
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