全国社会保障基金会的运行规则：国际经验及对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,基金会论文,社会保障论文,启示论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国在去年开始筹建全国社会保障基金会（下称全国社保基金会），是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要举措。目前，全国社保基金会的主要资金来源包括财政拨款、国有股减持收入、福利彩票收人等，主要支出包括补贴各地社会保障基金（主要是出现赤字的地方养老基金，少量补贴用于失业、下岗支出）。显然，政府已经清楚地认识到，今后几十年中，社会保障体系（尤其是养老金体系）的改革需要大量的政府资金的支持，所以必须“未雨绸缨”。我认为，在确定基金的长期目标、收入规则、支出规则和投资原则等方面，相关的国际经验可以为中国提供有益的借鉴。具体地说，有必要逐步建立一套以法律（开始时可以以国务院规定的形式）为基础的基金收支规则，来确保基金达到弥补中长期的社保支出缺口的目的，避免出现在其他国家常见的政府短期行为削弱基金长期目标的情况。
一、基金的目标
许多国家（包括挪威、委内瑞拉、科威特、阿曼、尼日利亚、智利、巴布亚新几内亚、美国和加拿大的若干州等）都建立了以包括石油、天然气、铜矿和其他国有资产等“不可再生资源”为基础的基金。这些国家认识到，由于这些资源的“不可再生性”，过度开采、出售并消费，由此带来的财政收入会导致短期内支出膨胀，未来（如二、三十年后）资源枯竭之时便会出现财政收入大量减少、赤字大量增加、财政状况不可持续的危机。因此，有必要将一部分不可再生资源带来的财政收入积累起来，为未来的支出建立基金（在各国的这类基金名称各不相同，有些叫未来基金、财政稳定基金、储备基金等）。有些国家（如挪威）还特别考虑到未来由于人口老龄化会带来的养老金支出的大量增加，需要提早开始积累财政储备资金（注：虽然在这些国家中并没有将国有企业私有化收入作为基金的主要来源，但国有国企业也是不可再生资料的一种，由其带来的财政收入与土地、矿产等资源有类似的性质；即其收入为一次性，如果全部用于经常支出，可能会使当年支出过度膨胀，造成今后必须减支的压力。另外，国有企业资产是由若干代人的努力积累起来，其减持的收入仅用于某年的经常性支出也会被认为有欠公平。）。
在许多国家（如委内瑞拉、科威特、巴布亚新几内亚、美国和加拿大等），这类基金由专门的法律或政府规定明确其目标、收入、支出、投资、会计报告等运行规则。法规规定的基金目标不尽相同，包括稳定中长期的财政收支、为支付未来养老金缺口等支出提供储蓄、防止出现由于大量出口资源导致汇率过度升值、投资于国家的中长期基础设施建设等。
二、收入规则
上述各国基金的收入规则的一个较为普遍的特点是，按照法律和法规规定的方式向基金注入资金，其主要优点是保证基金有比较固定和可以预见的收入来源。否则，可能会出现“吃了上顿没下顿”的问题。另外，政府支出的上限（与必须转移给基金的数额的下限成对应关系）也会因此得到明文规定的限制，有利于达到设立基金的本来目的。
比如，阿曼规定，如果石油价格在每桶15美元以下时，石油收入全部归财政预算；价格在每桶15至17美元之间时，每桶两美元的收入全部归“国家储备基金”；价格在17至17.5美元时，该部分收入划归另一个专门用于石油项目投资的基金；价格超过17.5美元的部分，全部归财政预算。
1998年至1999年间，委内瑞拉对其“宏观稳定基金”收入来源的规定是，如果石油价格超过5年移动平均价格（基准价），之上部分的财政收入归基金。1999年，该基准价被改为一个固定的水平（每桶9美元），划入基金的部分改为超过基准价收入的50%。
尼日利亚规定，其“特别石油信托基金”获得该国石油销售收入的一个固定的比例，即每升5.3那拉（当地货币单位）。
也有一些国家并不规定基金收入的固定公式。比如挪威的“国家石油基金”，其收入来源就是政府的预算盈余。一般认为，这种体制给予政府较大的灵活度，但在政府容易发生短期行为和透明度不高的情况下，往往不能有效地控制政府支出。在挪威，这种灵活性似乎没有导致问题，因为该国传统上一直保持谨慎的宏观和财政政策，财政政策的透明度也较高。
三、支出规则
上述国家的支出规则各有不同，有些国家允许基金在某些条件下向财政提供补贴用于弥补财政赤字（如挪威、委内瑞拉、阿曼等），也有些国家要求投资于基础设施（如科威特、阿曼、尼日利亚等）。但与收入规则一样，国际经验表明，基金的支出规则应该明确、具体和有透明度。这些规则保证了基金不会成为政府随意支配的小金库，从而达到稳定长期财政状况的目的。
在委内瑞拉，1998年至1999年，法律规定当石油价格低于基准价时，基金可以向财政预算转移收入，以保证政府达到5年平均的支出水平。当基金内的储备超过5年平均石油出口收入的
80%时，基金也可向财政预算转移，但只能用于偿付政府债务本金。（注：1999年，基准价被改为一个固定的水平（每桶9美元），并规定在政府和国会批准的情况下，财政可以向基金提款。这些变化可能削弱基金的长期目标。）在智利，规定在国际铜价降至一定水平时政府可以从该基金提款。
一些国家对基金的支出没有规定方式，但由立法规定其支出审批的程序。如科威特“未来基金”的法律规定，所有该基金向财政预算的支付必须通过国会的批准。美国阿拉斯加州立法规定，其“预算储备基金”必须由州议会上下两院各3/4多数投票通过方可动用。
四、对中国的借鉴意义
上述有关国际经验对我国有如下启示：
第一，政府有必要考虑逐步以立法的形式将全国社保基金会的目标、收入和支出规则、投资原则固定下来，以保证该基金能抵御政府短期目标的影响，确保基金长期目标的实现。在近年内，可先以国务院规定的形式初步确定这些规则。
第二，基金的目标将决定收支和投资规则。因此，必须首先明确基金的主要目标是帮助财政实现短期收支稳定，还是社会保障体系长期的可持续性（从而减少财政支出的长期压力）。如果是前者，基金收支规则可采用与年度财政收支平衡挂钩的办法。但我的理解是，我国政府更倾向于利用该基金实现财政和社会保障体系的长期可持续性。在这种情况下，收支规则的设计将主要考虑长期现金流（见第三点）。
第三，收支规则的确定需要基于全面细致的仿真计算，并就不同收支规则对短期、中期和长期财政流量（收、支）和存量（债务余额）的影响作明确的估计。我在综合一些研究后的粗略估计是（见附录），按目前认为比较理想的改革方案，我国在今后10年内养老金改革和维持失业保险体系的财政成本（即弥补社保缺口所需的补贴）会逐步上升，2010年前后达到每年0.6%至0.7%的国内生产总值，此后40年内逐步下降至0.3%的国民生产总值。如果2015至2050年间社保缺口完全由全国社保基金会支付，该基金会应该在今后15年左右的时间内积累起大约相当于18.4%的国内生产总值的储备。这要求该基金在基本不发生支出的情况下，今后15年内每年平均积累约1.2%的国内生产总值。这个积累速度看来不现实，但为保证基金会至少能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力，应该尽最大可能以法规的形式保证，除非出现危机，在5年内该基金只能收不能支。
第四，投资规则的设计主要应考虑投资的收益率和安全性。但国际上也有学者提出，养老体系的可持续性在很大程度上取决于一个国家的经济（和收入）的增长率，因此基金的投资规则可以在一定程度上考虑对经济发展的整体社会效益。这是一个尚无定论的问题，但我认为，从历史教训来看，过度强调社会效益可能会成为基金投资失败的一个重要原因。
附录：社保基金会现金流预测
本附录对社保改革的财政成本（社保缺口）的估算基于：(1)王燕等人的关于中国养老金改革的可计算一般均衡模型；(2)我与刘英合作的中国失业保险体系现金流模型。
计算养老体系改革成本的主要假设包括：(1)目前的养老体系将于2001年终止运作；(2)新的养老体系包含三个支柱：一个小型的现收现付支柱（第一支柱），一个过渡性支柱（第二支柱）和一个基金制个人账户计划（第三支柱）。第一支柱的资金来源包括“中人”（指当前参与养老体系的职工）和“新人”（指将在2001年或以后加入新养老体系的职工）工资的13%，该支柱将向所有退休职工以20%的替代率发放养老金。第二支柱的资金来源包括政府补贴以及“中人”工资的11%，该支柱将向“老人”和“中人”以60%的替代率发放养老金。第三支柱的资金来源包括新人的缴费，该支柱根据个人账户投资回报发放未来的养老金。养老体系改革的财政成本是指支持第二支柱所需要的政府补贴。
对维持失业保障体制的财政成本的计算主要基于如下假设：
(1)新的失业保险体制覆盖包括下岗职工在内的全部城镇失业人员；(2)新的失业保险体制继续实行占工资3%的缴费率和40%左右的替代率；(3)总城镇失业率（包括下岗职工）从目前的7.2%逐步上升到2006年的8.2%，此后逐步下降至2013年的6.8%。这里财政成本指维持该失业保险体制所需要的财政补贴。预测结果表明，我国社保改革的财政成本（社保缺口）将从目前每年0.52%的国内生产总值逐步上升到2010年的0.64%，此后缓慢下降至2050年的0.29%。如果2015年至2050年间社保缺口完全由全国社保基金会支付，该基金会应该在今后15年左右的时间内积累起大约相当于18.4%的国内生产总值的储备。这要求该基金在基本不发生支出的情况下，今后15年内每年平均积累约1.2%的国内生产总值。从目前考虑的国有股减持等融资方案来看，达到这个积累速度可能性不大。但是，如果在短期（如三、五年）内就将基金用于支付社保缺口，该基金的积累速度就会打更大的折扣，其在中长期所能起的作用就可能是杯水车薪。因此，我的建议是，为保证基金会至少能在一定程度上缓解中长期财政和社保压力，应该尽最大可能以法规的形式保证，除非出现危机，在5年内该基金只能收不能支。5年之后应重新研究社保和财政的状况和前景，如果届时的预测出现重大好转，可以考虑适当调整政策。
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