论教育行政权力的边界——基于中国教育行政化问题的研究，本文主要内容关键词为：教育行政论文,边界论文,中国论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当下诸多教育问题或是因为教育行政权力的滥用、误用而产生；或是有赖于教育行政权力的合理介入才能解决，所以，明晰教育行政权力之有所为、有所不为的边界，让教育行政权力在边界内运行，就成为解决诸多教育问题的关键。
一、教育行政权力边界的构成及其关系
（一）教育行政权力边界的构成
教育行政权是行政机关依法管理国家教育事务享有的权力。教育行政权属于国家行政权的一部分。根据依法行政的基本原理，行政权的运行需要遵守两大基本原则：行政合法性原则与行政合理性原则。根据行政合法性原则，教育行政权的运行应遵守法制边界；根据行政合理性原则，教育行政在行使行政自由裁量权时，应遵守基于教育规律的专业边界，还要遵守公平、正义的价值边界。
1.教育行政权力的法制边界
教育行政权力法制边界的理论基础是依法行政。依法行政渊源于宪法确立的法治原则，它是法治原则在行政管理领域的具体体现。在中国，依法行政原则的确立虽晚于发达资本主义国家，但却是中国宪法实施、民主法制完善和法治观念深化的必然结果。
首先，依法行政原则的确立有其宪法基础。中国宪法总纲中明文规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是中国法制精神的中心内容和高度概括，也是中国确立依法行政原则的宪法基础。此外，中国宪法确立的人民代表大会制度、国家行政机关地位及职权的规定，均为依法行政原则的提出奠定了宪法基础。
其次，依法行政原则的确立也是以中国民主制度为基础的。中国是人民当家做主的社会主义国家。政府机关执行法律就是代表人民并按人民意志进行国家行政管理。因此，各级行政机关在行政管理中是否依法行政，直接关系到人民当家做主原则的实现。
2.教育行政权的专业边界
作为行政权力的教育行政权，其管理对象是教育。而教育是一种复杂的社会现象，有其自身的特殊规律。任何对教育的管理活动，只有遵循教育的自身规律，才能促进教育发展，否则就会阻碍教育发展。这就要求教育行政权力必须敬畏教育规律，不能逾越教育专业边界。
教育活动有其特殊的、复杂的规律。教育规律是客观地存在的，人们只能发现、掌握和利用它，而不能取消或创造它。在客观、复杂的教育规律面前，教育行政权力只能遵循而不能违背，这就是教育行政权力的专业边界。
3.教育行政权的价值边界
教育是一种追求价值的活动，而且与其他领域相比，教育对价值的追求，更是内在的。因为与社会其他领域相比，教育承担着极为特殊的人类发展使命。“面对未来的种种挑战，教育看来是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进必不可少的一张王牌……是一种促进更和谐、更可靠的人类发展的一种主要手段，人类可借其减少贫困、排斥、不理解、压迫、战争等现象。”[1]
教育行政权力的价值构成，主要包括公平、公正、正义、自由、平等、民主、文明、科学、人权、法制、秩序等基础价值，也包括勤政、廉洁、效率、服务、团结、守信、透明等实践价值。目前，教育行政权力的运行尤其要坚守公平、正义的价值，同时要尊重教育对自由的价值追求。教育对公平、正义、自由的价值追求，必然意味着对教育行政权力的约束，这也就是教育行政权力的价值边界之所在。
（二）教育行政权力边界之间的关系
教育行政权力应遵守法制边界、专业边界和价值边界，那么，这三条边界之间是一种什么关系呢？
1.法制边界是第一边界。法制边界是第一条边界，也是刚性边界，是首先必须遵守的。即使在法制与教育规律、价值期待发生冲突的情况下，也必须遵守法制，除非法制得到了修改。
2.专业边界与价值边界存在前后交替现象。在专业边界和价值边界之间，关系未必有先后之分。它们可以出现3种关系。
一是专业边界位列第二边界，价值边界位列第三边界。比如某教育行政行为干涉学术自由，这个时候，该教育行政行为逾越了专业边界，但未必逾越价值边界（见图1）。
图1 专业边界位列价值边界之前
（注：箭头代指“教育行政权力”，下同）
二是价值边界位列第二边界，专业边界位列第三边界。比如某教育行政行为破坏了教育公平，这个时候，该教育行政行为逾越了价值边界，但未必逾越专业边界（见图2）。
图2 价值边界位列专业边界之前
三是专业边界和价值边界并列在第二边界的位置，相互重叠，相互补充。比如某教育行政行为违背学习规律，侵犯以学生为本的原则，那么，该教育行政行为既违背了基于教学自主规律的专业边界，也违背了基于教育人本价值要求的价值边界（见图3）。
图3 价值边界与专业边界并列
二、教育行政权力逾越边界现象及其表现
教育行政权力是有边界的，但当下教育行政权力运行逾越边界的情况时有发生，这直接导致了中国很多教育问题的产生。
（一）逾越法制边界
依法行政，恪守法制边界，这是教育行政权力的刚性要求。但教育行政权力逾越法制边界的现象也偶有出现，表现在以下三个方面。
1.教育行政立法与法律的冲突。行政法规、部门规章、地方规章都是行政立法，其效力是低于宪法和法律的，不得和宪法、法律相违背。可在现实中，行政立法违背宪法、法律，逾越法制边界的情况并不少见。比如《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。《义务教育法》第2条规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。第4条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务”。可《义务教育法实施细则》却附加了“户籍”条件，致使一部分孩子因户籍原因而失去了平等的受教育权。
2.行政法规之间出现冲突。由于制定主体不同，行政法规、部门规章、地方规章之间常常发生冲突。比如，为了让农民工子女能在流入地城市上学，越来越多的农民工子女随父母到流入地城市读小学。但是，因受户籍限制，这些孩子却不能在流入地参加中考、高考。
3.非立法性行政规范性文件与法律法规的冲突。一些没有行政立法权的行政机关，用非立法性行政规范性文件的形式实施普遍行政行为，常常出现与法律法规发生冲突的现象。
（二）逾越专业边界
这主要体现在教育行政权力不谨守教育领域的特殊规律，对学校的教育教学、科研活动等方面进行过多的干涉。长期以来，包括高校在内的整个教育事业的运行高度行政化、官僚化，学校便成了权力的附庸，教育机构便失去了自主性与独立性，中国教育行政管理强势的趋势越来越严重。如在教学方面，教育行政权力控制着学校的专业设置、课程设置等环节，而且实际上已经开始在管理课堂，管理教师的具体的教学模式、教学方式、教学方法。教育部制定的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》对各主要教学环节质量标准的提出要求，像这种教育行政权力管理教师具体的教学方法和手段的做法，是典型的教育行政权力对专业边界的逾越。
（三）逾越价值边界
公平和正义，是教育追求的重要价值。可是，由于教育行政权力的滥用、误用或不用，以至于在现实教育领域常常出现不公平、不正义的现象。中考、高考等考试加分制度就面临着教育公平价值的拷问。比如深圳曾经规定金融界高层子女参加中考可加10分。江苏省2008年选聘1600名大学生村官时规定，任职满3年、考核合格的，在3年内报考省内高校硕士研究生，初试总分加10分，或选择一门单科加5分，并在同等条件下优先录取。其他一些地方也出台多种多样的“考试加分”制度，从优抚对象扩大到金融高管、企业老板、计生模范、学校教职员工等等。北京市教育考试院2008年4月8日在网上公布了《关于2008年高中学校招生考生加分资格认定的通知》。该《通知》显示，有资格享受加分的考生共有优抚对象、归侨子女、文体特长生等三大类70多小项，涉及军队、警察、消防、铁路、科技、教育、社区等多个行业和部门，加分数值从1分到20分不等。诸如此类，都是教育行政权力对价值边界的逾越。
三、教育行政权力逾越边界的原因
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[2]这一方面是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，另一方面也是人性使然。[3]具体到中国，教育行政权力的滥用、越界，有其复杂的社会、历史原因。
（一）教育法制不健全
中国教育行政权力滥用现象时有发生，首要原因是教育法制不健全，教育立法严重滞后于实践需要。比如困扰中国教育的投入不足的问题，就是因为教育投入保障没有刚性的法制约束。另外，在现有教育法制中，程序性规范少，具体操作困难，可诉性不强。如《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等基本上属于宣言性的立法，条文多为原则性的规范，没有多少程序性规范来保障，致使法律规定难以收到实效，立法的初衷和精神难以落实。还有，在配套立法的条款中，留有大量授权性的规定，这导致实践中行为主体因为没有统一明确、具体的实体性和程序性规范而各行其是。
（二）受政府运行模式的影响
政府模式，就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式。[4]在政府模式方面，中国政府属于“大政府、小社会”模式。改革开放以前，中国实行全能主义政治，在政府与社会的关系上选择了“大政府、小社会”模式，政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡，政府功能大而强，社会功能小而弱。[5]1978年改革开放以后，中国全能主义政治虽然有所削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化，政府照常大包大揽。教育行政属于国家政府行政的一部分，受到政府模式的影响。在这一政府模式的影响下，教育行政权力出现滥用问题也就在所难免的了。
（三）受教育行政体制的影响
教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度。[6]
在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。从中央与地方权限划分来看，教育行政体制可以分为中央集权型和地方分权型，中国的教育行政体制总体上属于中央集权型。中央集权教育行政体制固然有其优点，比如权力集中在中央，中央可以统筹安排，促进全国教育发展规划，使各地教育协调一致、均衡发展，增强效率，等等。但是，这种体制的缺点也是明显的：中央掌握管理教育的大部分权力，中央定下统一的标准严格执行，不利于地方依据自身的需要和背景发展教育，使整个教育体系缺乏弹性和必要的多样性，难免使全国教育陷入僵化、呆板，缺乏地方个性；沟通层级复杂，不利于解决地方的教育问题；不利于提高教育决策的民主化程度，难以使更多的人参与到教育决策当中。
从决策权与决策方式来看，教育行政体制可以分为首长负责制和委员会制。中国目前的教育行政体制属于首长负责制。首长负责制固然有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点，主要表现在：(1)行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任；(2)行政首长一人独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，造成独裁的现象出现，不符合民主精神；(3)公众参与教育管理的机会较少。
另外，从教育行政机关的权限来看，中国教育行政机关集中掌握了学校领导的人事任免权力，掌握着学校教师的资格审查权力，掌握着学校的财政权力，等等。正是教育行政机关权力太大，给教育行政权力逾越边界提供了畅通的方便之门。
四、教育行政权力边界的守护
权力都应该是有边界的，不遵守边界的权力会带来严重的问题。发展教育要有效地束约教育行政权力，使之在合理、合法的边界内运行，为此，需要采取超越教育行政权力的措施。
（一）完善相关的法律
法律是约束教育行政权力的第一道防线，也是最有力的防线。完善相关的法律，是守护教育行政权力边界的关键。首先，需要制定法律来规范教育行政权力，减少教育行政自由裁量权的空间。其次，要完善教育法制中的程序性规范，增强其操作性和可诉性。如《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等基本上属于宣言性的立法，条文多为原则性的规范，没有多少程序性规范来保障，致使法律规定难以收到实效，立法的初衷和精神难以保证落实。再次，需要完善法律的责任机制。比如，《高等教育法》第八章“附则”中有这么一条：“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚。”什么情形下实施处罚？谁来处罚？处罚谁？这都需要进一步完善。
（二）规范教育行政立法行为
“行政立法”是指有权的行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果。[7]行政立法包括行政法规和行政规章。行政立法的优点是：专业性、技术性、灵活性、具体性，能满足应付紧急情况的需要，但行政立法也存在风险：容易产生部门保护主义及地方保护主义，出现越权立法、无权立法、以法争权、以法争利的现象。为降低这种风险，一是要限制教育行政立法，一是要推进教育行政立法过程的民主化。
在限制教育行政立法方面，笔者认为，要尽可能减少教育行政立法，在权力机关难以承担更多立法任务的情况下，可以让权力机关的教育委员会承担一些教育行政立法工作。权力机关的教育委员会毕竟具有一套民主的机制，更有利于开展立法工作。
在推进教育行政立法过程的民主化方面，特别要防止“部门利益法制化”。在一个真正的民主社会、公民社会和公平得到最大程度体现的现代社会里，凡涉及全体公民利益、公共秩序的法律，都是全体公民共同意志以及机会均等地表达各自意志的产物；凡是涉及部分公民利益、某领域秩序的法律，也是利益相关者共同利益以及机会均等地表达各自意志的产物。教育行政立法需要体现民众的意愿，推进立法过程的民主化。
（三）实行教育行政人才专业化
实行教育行政人才专业化的主要优点在于，它有利于对教育事业进行科学管理，有利于按教育规律办教育。法国规定：大学区总长，必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任；大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过高中教授的人担任。日本教育委员会的成员也由教育专家组成。[8]借鉴国际经验，实行教育行政人才的专业化，这有利于守护教育行政的专业边界。
（四）构建约束教育行政权力行为的责任制
权力与责任相一致，是组织管理的基本原则。如果行使行政权力的主体缺乏相应的责任，那么，就可能导致对权力的滥用。有效约束教育行政权力，需要构建对所有教育行政权力行为的责任机制：首先应构建教育行政立法的审查机制，包括机制的启动，审查的机构和程序等；其次应构建对普遍行政行为的审查机制。审查机制除了权力机关审查和上级行政机关以复议的方式进行审查外，也可以直接对普遍行政行为进行行政诉讼，进行司法审查。
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