政府绩效评估的法律制度构建，本文主要内容关键词为：法律制度论文,绩效评估论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3文献标识码：A
政府绩效评估是指在政府试图实现某种行政目标的过程中，依据可量化的指标对工作过程、结果、效率等各方面进行评估，以改善工作绩效的一套体系。绩效评估活动主要通过对政府公共管理的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级。除此之外，它还包括对政府绩效目标的设定及对绩效结果的运用等。建立绩效评估体系的目的在于：“使政府以较少的支出获得较高的效率，抛弃自满的情绪，抛弃权力是政府应得的观念，建立进取和权力是被授予的观念”。(注：U.S.NationalPerformanceReview,1993.http://www.acts.poly.edu/cd/npr/npintro.htm.)绩效评估制度涉及到政府工作绩效，是围绕政府行政活动的一种管理制度，同时，它也同公民的参与和监督有关，是从权力政府走向责任政府的必然要求。(注：责任政府要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。(张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000.(2)：77.))目前，我国对于绩效评估制度的研究多在公共行政领域，而法学尤其是行政法学对于绩效评估制度的研究甚少。本文以考察我国现有政府考评制度的不足为出发点，着重从行政法的角度讨论我国政府绩效评估制度的法律构建，探究该项法律制度的立法宗旨、原则、主要内容及相应的法律责任等问题，以求引起国内行政法学界对此领域问题的关注与进一步探讨。
一、我国政府现有考评制度的缺陷
1.以上级对下级的考评为主。我国现有政府体制层级结构分明，为了同这种层级制相适应，对政府的考评主要实行上级对下级的层层考评。对各级政府而言，一般是由直接领导的上一级政府对下一级政府进行考评；对各级政府的职能部门而言，通常采用本级人民政府考评或是将其与上级职能部门考评相结合的方法。对公务员的考评则按照《国家公务员暂行条例》的规定并结合各地的具体情况来展开，即年度考评先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考评等次的意见，经考评委员会或者考评小组审核后，由部门负责人确定考评等次。因而，无论是对政府部门的考评还是对政府公务员的考评，都是以上级机关或领导对下级的考评为主，上级是具有决定性作用的考评主体。
2.考评过程具有封闭性。现有考评的标准由政府制定，考评的操作在政府内部进行，考评的主体也都是上级政府(机关)和政府部门的领导，考评结果也只在政府内部公布。因此，可以说，政府一向是将对其自身的考评作为一种纯内部管理行为来进行。公众对政府考评的标准、过程与结果难以知情、参与，即使是政府工作人员本身在考评的参与和知情方面也显不够。出现这种情况主要是由于以往政府在这个问题认识上的偏差，即政府认为，其自身的考评是政府内部管理的一种形式，没有必要对公众公开；或者是认为公众的意识还没有达到能够理性对待政府的程度，向公众公开政府的考评过程没有什么实际意义；甚至会认为将政府工作的考评结果公开会降低政府的权威。
3.考评标准过于原则，比较片面。在现实中，对各级政府的考评只是抽象规定为对其工作任务完成情况进行评分。对于何为“工作任务完成情况”并没有一个统一的规定或认识。考评标准也没有明确规定，只是模糊地表达为工作完成量或工作完成质量，而这些指标一般都是对工作情况进行定性分析，缺少量化的标准，相应的考评等级划分也不甚清楚。(注：值得一提的是，近期在全国范围内进行的行政执法目标责任制中有比较具体的评分标准和等级划分。)而且，这些指标大部分都表现为政府工作的结果，缺少反映政府工作的效率和质量的指标。即使是对工作效果的考评也多看产值、税收、利润，看修造了几条马路，盖了几栋楼房，而对人民实际生活水平的提高，如实际收入、就业比例、住房条件等情况则较少问津。
4.考评结果带有较强的主观性和不公正性。无论是部门考评还是个人考评，领导的意见在考评中起关键作用。而领导的意见又缺乏量化的指标，在很大程度上，领导的好恶往往成了左右考评结果的一个重要因素。即便领导能较好地控制私人情感对考评的影响，不同领导对于原则性指标的理解也会呈现相当大的差异。一个行为在某个领导看来是良好品德的体现，在另一个领导的眼里也许就是缺少创新、应变能力的表现。也就是说，行为没有任何不同但是却得出了不同甚至是完全相反的结论。
二、绩效评估法律制度的立法宗旨与基本原则
政府绩效评估是以政府为对象的一种评估制度。由于政府的工作涉及公众生活的方方面面，所以，从建立责任政府、服务政府与透明政府的要求出发，必然要求将政府绩效评估制度法治化。通过立法形式，能够更为有力地推动绩效评估制度的建立，改变政府行政观念，强化行政法治和行政民主。(注：美国是在政府领域推行绩效评估的代表性国家。在美国，对政府部门的组织评估始于20世纪60年代，其最早的雏形称为“项目、计划与预算系统”(theProgram,PlanningandBudgetingSystem,PPBS)，该系统首先在美国国防部适用；70年代，PPPS被进一步改进为政府“目标管理系统”(ManagementbyObjective,MBO)与“零点预算系统”(Zero-Base-Budgeting,ZBB)；80年代，尤其是里根时代MBO系统进一步演变；1990年，美国参议员罗斯(WilliamRoth)提出《政府绩效评估法》(GovernmentPerformanceandResultsAct)的立法建议，该建议于1993年在美国国会通过，使政府的绩效评估纳入法治轨道。参见美国国会SenateReportNo.103-58,SenateCommitteeonGovernmentalAffairs,103rdCongress,1stSess.(1993).)
1.立法宗旨。在讨论绩效评估法律制度之前，有必要厘清并说明绩效评估法律制度的立法宗旨。
(1)提高公众对政府的满意度。随着政府角色和职能的重新界定，政府公共管理与服务的基本方式、政府与市场和社会之间的关系发生了变化，政府管理的色彩在弱化，服务的特征在加强。从本质上说，政府部门行使公共权力的最根本目的是为了实现公共利益，维护公共秩序，为公众提供有效的公共服务。从政府的这一基本目的出发，判断政府活动效率的最重要主体应当是公众，只有从公众对政府的活动是否满意、满意程度如何这样的角度不断地改进政府工作，政府才能获得真正支持。
(2)改善政府绩效。绩效评估是一种针对政府自身活动的管理方法和手段，其最终的目的是为了促进政府绩效的提高。通过评估可以使行政工作人员在计划开始前作好充分的准备，在计划的过程中掌握和判断计划的发展方向，在计划完成后明白计划成功或失败的原因，以使以后的工作计划更加有效和顺利地实行。各国的绩效评估制度基本都包括计划没有完成原因之分析及对将来计划的应对策略等步骤，旨在使政府成为一个不断学习和提高的系统。
2.基本原则。除了立法宗旨之外，建立绩效评估法律制度还必须要明确相关的基本原则。所谓基本原则是说绩效评估法律制度的各个方面都应当以这些原则为指导，不能偏离这些原则。
(1)科学、公正原则。一个考评制度首要的品质在于科学性、公正性。考评的目的是为了全面、真实地了解被考评者的工作情况，以便为提高被考评者的绩效提供可靠信息，创造条件。对被考评者来说，对于一个能够真正反映其工作情况的考评制度是欢迎的。如果一个考评制度缺少了充分的科学性、公正性，它就不能反映出真实的工作情况，被考评者从心理上就会对这种考评制度产生抵触情绪。更需要关注的是，缺少科学性、公正性的考评不仅会严重影响被考评者的工作积极性，往往还会产生错误的导向，人们极有可能不会将注意力放在如何提高工作效率、质量上。
(2)系统、全面原则。考评公正的实现依托于考评的系统性、全面性，系统、全面是考评制度能否成功的一个关键。所谓系统性是指要将考评作为一个整体来看待，而不可将考评的各方面割裂。考评的全面性则要求将政府工作所应当有的职责都纳入考评体系，不能只将工作的某些方面作为考评内容，而对其他方面不予考虑。就我国目前的发展情况而言，考评要把经济发展、公众生活水平提高、生态环境改善、科技与精神文明进步等作为一个大系统来考虑，以防止只顾眼前、不谋长远，竭泽而渔，急功近利的行为，促进经济、社会、环境的可持续发展。那种只以某一项指标作为考评“硬指标”的作法应当杜绝。近期一些地方的考评改革正逐步实现考评的系统全面性，(注：例如，浙江省湖州市将干部考评的指标增加四条标准：一是城乡居民人均收入增长；二是水、电、路、田、通讯等基础设施建设步伐；三是促进社会就业，新增工作岗位；四是社会保障体系内的养老保险、医疗保险、失业保险覆盖面。详见湖州：“如何评价官员”酝酿新标准[N].南方周末2003-10-30。)这给建立绩效评估制度提供了实际经验。
(3)透明原则。一个缺乏透明度的评估制度，公众会难以认同。绩效评估的标准、过程和结果都必须向公众公开，这是现代透明政府的必然要求，也是保障公众实现对绩效评估参与权的前提。例如，英国著名的公民宪章运动就将“信息和透明度”列为其中一项原则。(注：公民宪章共有六项原则，包括：明确的标准、信息和透明度、选择和协商、礼貌和帮助、补偿机制、物有所值。)公开、透明原则还意味着评估能公开让被评估者跟踪了解。如果绩效评估的基本方面不透明的话，被评估者就无法了解、检查自我工作的实际情况与发展方向，从而很难朝着评估导向的目标改进工作，改善绩效。
(4)参与原则。国家的一切权力属于人民，政府所拥有的国家行政权力是人民授予的，政府行为的结果与人民的利益息息相关，政府必须对人民负责。“……人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[1]我国《宪法》第2条规定：人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这是对公民参与权的肯定，公众有权了解政府将要作什么、正在作什么以及政府作的结果如何。绩效评估作为评估政府工作的制度必须要将公众的意见纳入到评估体系中才能真正体现政府是民有和民享的政府。
(5)监督与责任原则。建立政府绩效评估的法律制度必然涉及到对政府有关义务的设定和公众权利的赋予。例如，政府对评估标准、方法、过程与结果的公开义务，公众的知情权、参与权，对政府实施绩效评估的监督与审查制度等需要在《绩效评估法》中予以规定。在法律所规定的公众在政府绩效评估的权利被政府限制或剥夺的情况下，《绩效评估法》应当对公众的相关救济权和政府的责任加以规定。
三、绩效评估步骤及内容的法律化
政府绩效评估不是一个单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的活动系统，不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括对评估结果的使用。政府绩效评估制度的步骤和内容是该制度法治化的核心和主要对象。对政府绩效评估制度的步骤与内容作相对统一的法律规定，可以使得绩效评估制度更加规范、合理。
大致说来，绩效评估制度的法定步骤与内容应当包括如下图所示的数个环节：
1.提出年度工作计划与目标明确政府部门的年度(或季度、月度)工作计划与目标是绩效评估开展的基础。没有明确的计划与目标指引，组织与人员就会变得盲目，就难以用发展的眼光做出判断，进而做出各种决策。如果政府各个部门都仅仅集中精力于眼前的任务，将可能使政府的短期目标与长期目标相背离或者使不同政府部门之间的工作目的相互矛盾或重复。
在这一法律制度中可以规定：在每一财政年度之始，由被评估的政府部门向上级机关提交一份年度工作计划，并与其进行协商，然后，由上级机关进行审查。在得到上级机关的同意后，以此工作计划作为年度工作的规划。该年度工作计划应当涵盖以下内容：关于主要功能和运作的可理解的任务陈述；整体目标和目的；详细描述将如何达到该项目标和目的，包括执行程序的详细描述，技能和技术、人力、资金、信息及其它为达成这些目标和目的所必须的资源；确定哪些外部的、不受机关自身控制的关键因素将会显著影响整体计划与目标。在制定年度工作计划与目标时，还要规定应当征求和考虑那些受该计划潜在影响或与其有利害关系的主体的观点和建议。政府应该清楚说明计划所要实行的内容，这些计划将给利害关系方带来的影响。政府可以利用多种形式，从多方面考虑政策制定将遇到的困难和将造成的影响。
2.确定评估项目评估项目的确定与绩效评估之间存在着密切的联系。如何使政府部门绩效的优势与缺陷都涵盖到不同的评估项目中，这是使评估科学、公正的重要步骤，它发挥着评估导向作用。既然绩效评估是一种以结果为导向的评估，那么确定和划分评估项目应当是对被评估的政府部门(及个人)的主要职能(职责)的概括，其直接指向也应当是以任务为导向的结果。不同级别的政府和不同性质的政府部门的职能不同，不同行政工作人员的职责也不同，因而，它们的绩效评估就会有不同的评估项目。
此外，还要考虑社会发展的整体价值取向和社会公众的要求。在不同时间、不同地区和不同社会历史条件下，即使是对同一级政府或同一类政府部门的绩效进行评估，也会划分不同的评估项目。也就是说，在选择评估项目时必须要注意到可行性问题。一方面，项目不应当太少，以至于仅有很少部分的工作内容被囊括；另一方面，太多的报告可能会代价过高，或把人搞得晕头转向，而不切实际。一般来说，最佳的绩效评估系统是将精力集中于那些最需要监督、控制的基础项目，其中的关键是要收集那些有限但又必不可少的信息作为评估的依据。
3.绩效评估指标政府部门的绩效评估指标是“一个量化过程——或给一个程序、项目或其他活动的运作指定的一个数目，以此作为标准来测定政府机关为公众提供产品或服务的状况。”[2]它是反映机构、项目、程序或功能如何运作的重要指标，能使不确定因素、活动、产品、结果及其他对绩效具有重要意义的方面量化。需要说明的是，并不是所有的绩效都是可以量化的。对所有的绩效指标进行量化是不现实的，而且也没有必要这样作。人们试图把绩效指标量化的主要目的是，使得绩效可以被衡量、被验证，但并不一定只有数量化的东西才是可以被衡量、可以被验证的，通过定性指标也同样可以衡量和验证绩效。
由于各行政机关(机构)的职能、任务不同，因而绩效评估法律制度不可能建立一套统一的、内容明确的指标体系。该法律制度可以做到的是，建立一套具有指导性的用以构建评估指标体系的参照标准。这些标准包括：行政机关(机构)的任务是什么?为完成此任务需要建立并实现的宗旨和目标是什么?什么可以作为完成任务的绩效测定指标?所选择的评估指标至少应该涵盖政府部门工作程序中的关键步骤以及对工作最具影响性的不确定因素。同时，应当允许评估体系应随着政府工作任务与工作环境的不同而不断改变，以增强适应力。
4.评估主体评估主体在绩效考评中占有非常重要的地位，到底谁有权考评政府?这也一直是绩效评估关注的焦点。为了克服单一的考评主体带来的诸多缺陷，应当设立多元的评估主体。因为不同的评估主体会从各自不同的视角出发，对同一被评估对象的各个方面进行评估，避免了因从单一思维模式出发而导致的评估片面的情况。这些主体应当包括：
(1)政府自身无论从信息的取得，还是实际操作，政府的自身评估都更具有针对性。政府部门自己制定工作计划，因此，对于工作计划所要完成的任务，所需要的资源，现在完成的情况和其中所遇到的困难，政府自身最为清楚。让政府部门自己作为评估主体体现了政府作为自身工作的主人翁地位；同时，也可以激励其寻找更好的工作方法，使其更清楚自己需要努力的方向，还可以避免制定不切实际的计划。(2)上级机关这里所称的上级机关评估既包括本机关行政首长的评估，又包括上一级主管机关的评估。从行政机关内部管理的角度来看，上级机关必须拥有一定的权威，才能更好地保证工作的顺利进行，上级机关对下级的评估即构成这一权威的组成部分。在行政机关中通常是采用首长负责制，该部门的工作最终是由部门领导负责的。既然部门领导对于工作承担了一定的风险，从权力与责任对等的角度来看，部门领导承担责任的同时应当享有对等的权力。为了保证上级评估的公正性和透明度，在法律制度中应作出相应规定：上级机关在对下属工作部门进行评估时，要写明下属工作部门完成工作的实际情况；如果上级机关将下属工作部门的工作列为最优或最差一等时，必须说明理由。(3)公众由于政府自身评估往往会受到自我“偏见”的影响，[3]因此，让政府作为评估自我的唯一主体会影响到评估的公正性和有效性。让公众参与到绩效评估的过程中来不仅符合行政民主化、法治化的基本要求，也是对政府工作进行监督的有效方法。从公共选择理论与“企业化”政府的理念来看，(注：“企业化”政府是指将企业家精神注入政府，有学者将其概括为：政府愿意抛弃老的计划和方法，它富有创新精神、想象力和创造性，它敢冒风险。它把市政府的职能机构变成挣钱者而不是大把支出预算者。它回避那些只提供“生命维持系统”的传统选择方案。它同私营部门一起工作。它遵从讲求实际的扎实作风。它实行私有化，它开办企业和实行创造收入的运作制度，它有市场为导向，它注重业绩的衡量，它论功行赏。([美]戴维奥斯本，特德盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.19.))公众是消费者，政府是公共物品的提供者，政府服务的效率与效果如何，必须要让消费者参与到相关的评估机制中来加以评断。只有当公共服务能满足消费者的需要而为消费者接受时，此种服务才算得上是有绩效的。也就是说，对于一项政府活动，公众答应不答应，赞成不赞成，拥护不拥护，满意不满意，应当是衡量政府绩效的重要标准。在法律制度中强调公众在政府绩效评估中的主体地位，是建立公共服务政府的一个重要体现，它将有利于政府转变工作态度和有关观念。(注：需要说明的是，作为绩效评估主体的公众应当具有代表性，即在对政府进行绩效评估时，要征询意见的对象应当是在被评估部门辖区生活、工作并受其管理或接受其服务的各种社会阶层的人士。只有充分考虑到代表的全面性才能保证公众对政府工作评估的客观性与全面性。)(4)专家对于一些专业性较强的部门，普通民众很难分辨出这些部门的工作情况到底是好是坏，这时就需要专家介入考评。由权威性的学术机构对政府一些特殊行为进行评估是世界上许多国家的普遍作法。(注：美国在关于政府行为的奖励和荣誉方面，最具权威性和声誉最高的奖项“美国政府创新奖”就是由哈佛大学肯尼迪学院承办的。(俞可平.决策科学化民主化的制度基础[M].北京：科学文献出版社，2003.249.))在法律制度中吸收专家作为绩效评估主体的组成部分，对于真正发挥绩效评估制度的管理作用是十分有益的。
在多元的评估主体中，笔者建议上级机关、专家、政府自身与外部公众代表结合起来建立一个绩效评估委员会。各类人员在绩效评估委员会中所占的比例，可以由法律作出具有一定弹性的规定。绩效评估委员会作为一个政府常设性机构可以相对独立于其他政府部门，实行垂直领导。
5.考评结果的公开与比较(1)将考评的结果公开、比较的必要性。其一，将考评结果公开、比较是公众的要求。政府工作的结果与公众的生活密切相关。公众作为政府工作的最终承受者，政府每一项决策的作出，都可能会影响其日常生活。因而，只有让政府的工作处于公众的监督之下，其切身利益才能得到保障。将考评的结果进行公布并比较，会对政府形成一种压力，是人民进行监督的有效途径之一。如果公众不能获得政府工作的信息，公众对政府的监督只能流于形式，没有实际作用。其二，将考评结果公开、比较是政府自身的要求。长期以来，政府为如何摆脱低效率的工作情况而困扰。政府要改进工作的首要一步就是要明白自身是否有不足，不足之处何在。只有将政府绩效评估的结果公开并进行比较，政府才会从心理上根本认识到自身的不足，才能清楚地看到不足在何处，才可能克服自满情绪，明白今后努力的方向在哪里。第三，政府将绩效考评的结果进行公开和比较，表明了政府在工作改善中所付出的努力，也实践了政府向人民负责的观念。它不仅可以使群众意识到政府并不只是一个僵化的官僚机构，还可以使政府可以更好地和公众进行沟通，有利于公众对政府工作的理解和支持，并且使群众乐于对政府的工作提出建议。只有政府与群众形成一种双方互相信任的关系并产生良好的互动，才能为政府开展好工作提供前提和基础。(2)有关公开、比较的相关法律规定。在法律制度中应当明确规定将绩效评估的结果公开。所谓公开就是必须能让行政机关辖区范围的绝大多数人可以了解，例如，对于绩效评估结果的公布可以定期在政府公报中出现，也可以通过在报刊宣传栏张贴的方式予以公开，还可以网络的方式予以公开。在该法律制度中不宜作出一个统一的有关比较方法的规定，而宜规定为“政府绩效评估结果应当选择适当的对象进行比较，该比较方式应当足以体现行政竞争观念。”
6.评估后的总结和奖惩评估后的总结是指在对绩效进行评估后，被评估者就评估结果中反映出来的问题进行说明、解释、分析，并提出改进和努力的方向。这一步其实是对年度工作进行的一次小结，也是为下一年的工作提供有益经验。绩效评估的总结必须是对事务本质的深入分析，而非流于形式，为此，必须要有有效的激励手段来保证其活力。对绩效评估结果优秀者应当予以奖励，而对绩效结果不佳者应当采取一定的惩戒措施。(注：对此，国外的经验是设立一种绩效奖金专门用作对绩效评估者的奖励。借鉴这一经验并考虑到我国的国情，笔者建议在政府每年的预算中专门预留绩效评估奖金这一项，规定不同等级的绩效结果可以领取不同金额的绩效奖金。将一级政府整体作为被评估者则将对其的绩效奖金纳入上一级政府的财政预算中，以某个政府工作部门作为被评估者则将对其的绩效奖金纳入本级政府的财政预算中(没有财政预算权及准预算权的除外)；可以设立多层次的绩效奖金制度，但应当对绩效奖金的数额作出相应的限制。)绩效评估的惩戒措施应当缓和，应当允许政府部门在一定情况下的工作效率的不足。对政府绩效评估不能采取严厉的惩戒措施，建议对于那些绩效不佳者的惩戒措施，只在政府部门出现严重问题时才采用。例如，可以规定在政府工作出现严重失误时或是政府绩效评估连续3年都处于落后地位时采取惩戒手段。
7.将绩效评估与财政预算相结合财政预算是政府决策的一个核心步骤，它实际上反映了政府行为的选择过程。政府的钱是由税收产生的，是由纳税人上缴的。现代政府绩效评估的核心就是要使政府有效地进行行政，花最少的钱办最好的事，将钱花在刀刃上。实际上，由于公共资金的有限性和实际上永无满足的公共服务需求之间的矛盾造成了各级政府的预算制度都面临着压力与挑战。绩效评估作为对政府的一种全面管理和评价的有效工具不可能回避预算问题。我们建议：首先，在政府提出的年度工作计划中，将政府各部门在本年度所要计划进行的工作进行详细描述的同时，提出该项工作所需要的预算，该预算计划必须得到本级财政部门的批准并经绩效评估机构审核。其次，要说明该预算的具体使用范围及目的；然后，在财政年度年末，由绩效评估机构以该预算目标与最终结果进行比较。如果该部门的预算超出预算目标，或以其它方式来衡量是令人难以接受的，(注：例如，某一政府工作部门财政执行情况与类似地区的另一政府工作部门的财政执行情况之间有较大差别，而又无合理、确实的解释，那么就可以认为该政府工作部门的财政执行情况效果低劣。)那么该部门的绩效评估结果便会直接受到影响。
四、绩效评估制度中的法律监督与审查
如果行政机关违反了绩效评估制度的法定要求，如何监督和审查绩效评估活动呢?从现有的行政法律制度与理论来看，哪些国家机关应当具有监督审查权?公众对绩效评估活动是否具有法律上的救济途径?这些问题是建立绩效评估法律制度中必须要面对的问题。需要明确的是，在法理上，政府绩效评估活动应当是依法成立的绩效评估的专门组织或机构(例如，绩效评估委员会)按照法定程序对行政部门或行政工作人员的工作业绩与效果进行评判的行为。因此，对政府绩效评估加以监督和审查的对象是绩效评估活动本身，而不是被绩效评估的行政部门与行政工作人员。
在理论上，对绩效评估行为的监督与审查涉及两类关系。一种是内部关系；另一种为外部关系。在前一类关系中的审查与监督是行政内部性的，其主体可以包括上级行政机关对下级行政机关绩效评估行为的监督与审查、一级政府对其职能部门绩效评估行为的监督与审查、上级绩效评估的专门机构对下级绩效评估专门机构的监督与审查。从实际来说，由于绩效评估的参与主体是多元的，涉及行政部门自身、公众、专家与专门的绩效评估机构，同时在监督与审查内容上还涉及财政预算。因此，法律对绩效评估在行政系统内的监督与审查应该予以排除，而强调这类监督、审查的外部性。即使出现实际的基于领导与被领导关系而存在的内部监督，这样的监督也只是工作性的、事中性的，不具有直接的法律效力。
从外部关系来看，对绩效评估的监督与审查在理论上可以包括权力机关的审查和司法机关的审查两种。从理论上说，我国权力机关对行政机关的监督与审查必须要有一定的界限，应当严格依照《宪法》和有关法律来进行。绩效评估的主要属性为行政性的内部管理行为，权力机关不应当加以过分干预，但是，由于绩效评估在内容涉及财政预算，而对财政预决算的审查是权力机关的法定权力，因此，在绩效评估的法律制度构建中，可以明确各级人大预算委员会对同级政府绩效评估行为中涉及财政预算的内容加以监督和审查。具体的制度设计为：行政部门在年度工作计划中的财政预算受财政部门和绩效评估机构的审查，并作为政府整体预算的一部分交由各级人大审查；各部门年度财政执行情况同样也受到财政部门、绩效评估机构、同级人大的审查。在财政年度结束时，人大有权对政府的财政问题提出质询。
外部关系中需要重点讨论的是司法机关的监督与审查权限问题，这种监督与审查在性质上是事后性的依当事人申请(起诉)的审查而非主动性审查。讨论对绩效评估行为的司法监督与审查问题的核心是，能否将政府绩效评估活动在法律上视为一种具体行政行为而纳入我国行政诉讼的受案范围。从绩效评估机构对行政机构及人员的评估活动本身来看，它是一种行政系统内部的管理活动，这样的活动所行使的是一个组织对内部事务的管理权，这种权力本质上源于组织的权威，并不是基于公权力的运行而产生。因此，该类活动不具有外部的法律行为特征，不应当被理解为具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。然而，由于绩效评估的参与主体是多元的，公众对绩效评估的参与权虽然不是私法意义上的人身权与财产权，但是，在特定行政管辖区域内，拥有特定利益或法律期望的公众对绩效评估的参与权却可以是一项法定的公法意义上的直接权利。在此意义上，绩效评估机构同公众之间所形成的就是一种外部的法律关系。具体来说，绩效评估机构在程序或实体方面限制、克减公众对绩效评估法定参与权的行为应当是一种具体行政行为，完全可以纳入行政诉讼的受案范围。
当然，绩效评估过程中还会涉及到公众对绩效评估的标准、方式与结果等方面的知情权问题。反过来说，政府的绩效评估机构在法律上负有一定程度上的公开责任，这种责任是普遍性的法律义务，人民法院要对此类行为加以审查的主要障碍是诉的启动问题。因为，对绩效评估机构此类义务的不作为公众没有必然、直接的诉的利益，不具有原告资格，普遍的公众要成为行政诉讼中的原告必须首先向有关行政部门申请、主张知情权，此后，如果负有公开义务的该行政机构不履行或不及时、不全面履行法定职责，申请人向人民法院提起的诉讼请求就可以属于人民法院的审查范围。
值得强调的是，无论是特定公众对绩效评估活动的参与权，还是特定申请人对绩效评估有关标准与内容的知情权，在本质上，都可以将其理解为公法意义上的程序权利。人民法院通过司法审查所要达到的目的是，监督绩效评估机构依法行使职权，履行法定职责，保护特定公众的程序上的合法权利，保证绩效评估的民主性与透明度。而对于一项绩效评估的具体结果是否客观、真实、全面等等这样的实体问题则不是人民法院司法审查权限范围内的事项，不能由人民法院作出合法与否的判断，这是政府绩效评估领域司法权力可以介入的底线，否则，行政的独立性、专业性与效率都将无法维持。换句话说，程序性审查实际上是绩效评估司法审查的重点与核心所在。
收稿日期：2004-05-07
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