经济增长与政府质量的中国式悖论，本文主要内容关键词为：悖论论文,经济增长论文,质量论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2016)03-0144-09 一、发展研究中的制度理论与中国式悖论 过去三十年来，中国尽管在反腐败与政府质量方面的表现有待提高，但仍然取得了惊人的经济增长的成就，并且推动了公众福祉的提升。经济学与政治学的诸多研究表明，一方面，国家行政能力和政府机构的质量对经济繁荣和社会发展有着重要影响，而忽视法治与反腐不力则会造成不利影响；另一方面，在现实中，通常中国在腐败与政府质量指数上难以得到理想分值；同时，多数制度理论学者认为具备可预见性、法治、政治中立等客观性特征的韦伯式官僚才是推动国家发展所需的核心制度因素，但这却并不适用于中国。于是“中国式悖论”就形成了，对此悖论探究是本文出发点。因为“中国式悖论”的存在，发展制度理论的顶级学者不得不试图说明韦伯制不适用于中国。 中国改革开放三十余年来的成就，特别是经济快速增长与多项有关人类福祉指标的上升令人瞩目。马凯硕(Mahbubani)认为，虽然中国的治理仍有不尽完美之处，但使更多的人脱离贫困、受到教育、更为长寿，并产生了世界上最大规模的中产阶级(Mahbubani，2005)。这种改善人类福祉的巨大进步在历史上从未有过，因此中国称得上“善治”。阿勒斯(Ahlers)提到，有关“善治”理论与中国现实存在矛盾(Ahlers，2014)，特别是中国1990年以来的进步，是比较政治学家们需要面临的当代难题。魏德安(Wedeman)通过运用透明国际“腐败认知指数”来衡量政府质量，指出与在透明国际得分相近的国家相比，中国拥有更高的年度经济增长率(Wedeman，2012)。所以，尽管表面看来中国反腐败在国际组织评分中不高，似乎缺乏符合西方价值的“民主”，但中国政府仍有能力提高税收，从而能够对教育、卫生设施与基础设施等公共产品进行大量投入。正如阿勒斯所言：在中国，公私利益得到了很好的调配，而其他的共产党政权因未能处理好这种关系而崩溃。 上述“中国悖论”带来三种理论启迪的可能性。首先，对政府质量过度强调的理论，恰是一种对经济社会发展因素的误读，各种社会背景存在差异，不能在理论适用上一概而论。且在中国或与之国情类似的国家，高质量的非正式制度会对质量较低的非正式制度进行补偿。例如李少敏等学者认为，中国人较高的人际信任水平可以充当非正式制度的一部分，从而减轻正式制度中的腐败所产生的负面影响。在中国，“关系”网络不仅可能成为滋生腐败与从属关系的温床，而且也可以作为保障经济交易诚信的非正式制度。问题在于，中国这种现象只能通过特殊的文化和历史因素来理解。不过还是有人认为“中国悖论”可以从比较的视角给出更为合理的解释，否则比较政治学存在的价值会被削弱。在回到这种文化主义的解释之前，本文或许能为“中国悖论”找到一个更具普遍性的解释。 第二种可能的理论启迪是，学者们，特别是西方学者将政府质量概念化时存在严重失误，使其不符合中国的情况。这也体现出社会科学中的普世主义与文化相对主义之间的关系是一个值得思考的问题。文化相对主义认为，基于西方理念的善治、腐败或政府质量等概念，不应适用于中国，然而这受到了一些研究者的反对，因为这种相对主义的方法缺乏实证支持。 第三种可能的理论启迪是，对中国治理方式中的某些特性在探讨中被忽视了。正如埃文斯(Evans)与劳齐(Rauch)研究所提出的，还存在着韦伯式以外的其他提升国家能力和政府质量的方式(Evans & Rauch，2000)。 本文将从最后一个问题出发，因为发展制度理论具有较好的解释力，其制度理论的内在逻辑及相关实证研究的结果在现今依然有说服力。“中国悖论”可能与对中国公共行政主要运行模式的误解有关，忽视了中国特有的“干部制”的重要性。有人认为，这与基于法治和公正的韦伯式官僚非常不同。然而，这种公共管理的干部模式并不是中国特有的，在西方国家也偶有出现。在一些情况下，干部制能够比韦伯式官僚产生更多的社会效益。因而从经济学和政治学的角度来看，将是否应用韦伯制当作判断一国发展成功与否的先决条件并不可取。 二、测量中国政府清廉指数 已有研究表明，中国人民对政府提供的服务相当满意。王正绪通过对六个亚太主要国家的比较研究，认为相比日本、俄罗斯、印度和美国的公民，中国公民对政府在打击犯罪、促进就业、保障人权、发展经济、打击腐败、促进公共服务等议题上，对政府更为满意，在这个研究中，只有澳大利亚的表现优于中国。 2007年的世界价值观调查(WVS)数据也表明，尽管中国和其他主要发展中国家的腐败程度持平，但中国的社会信任水平与经济增长率较高；同样，如表1所示，中国人对警方与政府部门的信任也较强。
由此可见，尽管中国仍然存在与腐败相关的问题，但肯定有其他因素使得人们对公共部门更为信赖。学者阿勒斯与舒伯特(Schubert)的研究认为，中国基层的合法性是来自“调适性威权”(Adaptive Authoritarianism)。这意味着，基层干部有责任体察公众需求，甚至包括信念与价值观，因此还要考虑人们对政策的反应。一般来说，人们对政府部门与警方高度信赖的重要性，也要与一些对政治合法性的比较调查研究联系起来看待。这些研究表明，诸如在政治“输出端”提升政府效率与抑制腐败等行为表现，相比那些在政治“输入端”的自由民主权利等更有利提升政治合法性。问题的关键在于这种机制如何在中国运作。要注意“公务员(civil servant)”这个英文术语的汉译，并没有传达出与原文完全相同的意思。在中国，公务员包括党的干部和非党的政府官员，而在其中很难对二者做出界定与区别；所以，公务员还与韦伯式官僚区别的是，对忠于法律原则、职业准则和执政党的认知存在差异。 三、聚焦中国公共服务改革 对中国行政事务的学术研究多集中在行政机构改革与法制框架改革上。中国行政事务文献研究表明，中国共产党的影响显著存在于政府部门之中。政治局常委监管着机构运行与人事工作，党员占公务员岗位的80％，而公务员人数多达550万人。于是，韦伯式的“公务员中立”在中国并不适用。另一方面，正如魏德安对“中国式悖论”的解释那样，集中进行的反腐运动，对抑制腐败走向失控起到了重要作用，尽管中国反腐败得分未能像丹麦那样高。 且中国也致力于在坚持党的领导的前提下，提高官员的专业水平、知识素养与管理技能，并且对受教育程度做出了要求。早在1993年，获得大学学位成为了录取标准之一。至2003年，公务员制度改革显著提高了人员素质，公务员队伍中拥有大学学位的多达70％。中央政府职位的竞争尤为激烈，2009年有超过775000人竞争13500个工作岗位。 在改革之前，对公务员的评价仅包括对执政党的忠诚度。从20世纪90年代初期开始，则转向公务员的实际表现。伯恩斯(Burns)与周志忍的研究，高洁和埃丁的研究都认为，在20世纪90年代初的县、乡基层，绩效考核已经成为公共政策重要运行模式的一部分。不过高洁认为在这个模式中，容易忽视的一点是，较高级别的政府部门会为区、县、乡直至单个公务员制订更为精确的量化目标。埃丁(Edin)认为，基层制度的可调适性能够系统地增强国家能力，而且政府官员的前途与他们能否实现特定政策挂钩，如计划生育、社会保障、处理群众抗议等。根据一项针对县级官员进行采访的研究，实现这些目标，对于领导干部特别是直接负责的领导干部来说是最重要的任务，也带来了巨大压力。值得注意的是，县、乡两级的绩效目标更是意识形态、政治、经济、教育与社会目标的混合体。高洁给出这些具体绩效考核的标准(Gao，2009)，包括：(1)进行社区党支部建设；(2)至少80％的“妇科疾病”得到控制；(3)为处理群众投诉制定切实可行的计划；(4)确保95％的社会矛盾可通过协商调解途径解决；(5)保证相应的年均增长率；(6)用水量减少相应比例；(7)人口减少相应比例；(8)对青少年进行道德教育。 这样一个意识形态与政策目标混合的政绩考核方式，是韦伯式官僚所不具备的。政绩不仅有关于经济与社会发展，还混合了“德育”等意识形态，这与韦伯式的公共管理大相径庭。由此，理论解读也需要一种能够满足这些多样化目标的公共管理模式。 一种解释是伯尼(Birney)提出的中国“命令即规则”(rules by mandates)体系。她认为，该体系不同于法制规则，权力是呈层级秩序排列的，使得在基层的行政实践中，来自更高层级的命令，在优先级上要高于来自较低层级的命令(Birney，2013)。尽管中国的法律法规是公开的，但许多公共管理的指令或内部评比并不在公开的范畴。总而言之，经过改革后的中国公共管理模式与传统共产主义模式不同，从20世纪90年代以来，在拥护政党及其意识形态的前提之下，也更为强调能力、教育培训与提供服务的表现。 四、不同类型威权制度下的行政管理与发展 我们要意识到，并不是所有的“威权政体”都相似，中国更是例外。查伦(Charron)与拉朋特(Lapuente)通过对来自76个国家从1983年到2003年的资料进行比较研究，把威权政体分为三类，即一党执政政权、君主政体、军事(个人)独裁政权，这些威权政体在政府质量上存在相当差异(Charron & Lapuente，2011)。在考虑经济繁荣程度的情况下，一党执政的政府质量最高。在实现适度的经济繁荣的情况下，此类政权更有利于回应民众诉求，进而提升国家能力。因为基于绩效考核的命令管理体系，要求基层官员调查了解公民对政策、作风、整合与廉洁等方面的满意度。值得注意的是，绩效管理源于西方，在西方实施的也很多。如1995年，经合组织(OECD)的《治理中的绩效管理：绩效，测量和结果导向型管理》就推荐了这一公共管理形式。但中国绩效管理模式的特点则在于思路灵活、专业目标严谨。学者关于中国银行运转调节的研究也说明这个制度如何被灵活地运作，如虽然存在着正式规制，但是中国银行监管委员会也会通过非正式规则来实现治理目标。维持这种绩效管理体系的，是劝说而非规则，不是明确的法律后果，而是“家长式”的说服力。 总之，在坚持党的领导的前提之下，中国致力于提高公务员受教育水准，对专业能力提出了更高要求，而且加强绩效和问责有利于提高公民对政府表现的满意程度。不过这种治理模式并非基于韦伯模式，如彭柯(Pieke)对党校教师和学生采访的详细的民族志研究和阿勒斯对农村管理的研究，都说明了中国公共机构中存在着一种系统的绩效目标和分层有序的命令授权，为保障目标的实现，会给予基层干部相当大的自主权。埃丁即将此称之为“制度的适应性”。 以上分析可得出一重要结论是，中国国家能力的组织方式与韦伯式制度发展理论中的“好政府”是不同的，下文将进一步为这种实践模式找到一种非“中国特色”文化主义的公共管理与政府质量的理论或模型来解释。 五、干部制在“中国式悖论”中的角色 下文需要回答的问题是，中国在不理想的政府质量指数评分的基础上如何实现了经济的繁荣?这也许是中国共产党与政府之间相互作用的支撑。本文的假设是，中国公共行政中一党执政制与之前提及的公共行政改革相结合，可以解决西方组织理论中最普遍的问题，即如何处理权力授予(delegated discretion)的问题。 有关公共行政文献认为：委托人会提出明确的目标，而且代理执行者是理性、现实且自利的，所以，委托人如何建立一个激励机制，使得代理执行者能够致力于实现组织目标而非在行为上欺诈与自私。正如米勒(Gary Miller)所言，若代理人要执行的是复杂的任务，那么理性选择的激励机制就失效了。因为要保证委托人对代理执行者确立正确的激励机制的话，需要代理执行者提供有关工作进展的正确信息。然而，如果代理执行者认为委托人会利用这些信息侵犯他们的利益，例如，增加他们的工作量，他们就不会提供正确的信息，导致正确激励机制不能建立。信息不对称会导致组织引导不会像理性选择理论所假设的那样有效，陷入由于缺乏相互信任导致一损俱损的“社会陷阱”境地。在对系统性腐败研究中，这种“委托—代理”(principal-agent)理论体现了一个非常严重的问题，因为它依赖的是“忠诚的委托人”。在这里，我们应当预计居于上层的委托人大多数收益来自于腐败，这意味着委托人没有动力去为解决代理执行者的腐败而变更激励机制。 这种基于理性选择的组织理论当前正遭受着强调广泛信念、相互信任、非正式规范、交际领导力等因素的文化模式的强烈挑战。因为在此模式下，任何诸如设立发展经济或社会福利等目标的半理性组织调节机制终会归于失败。一种常见的观点认为，在这类组织路径与公共管理体系中，它们被视为“垃圾桶”：包括了一些未经协调的问题、解决方案、参与者与决策机会选择，产生了一种无法用有意义的话语来统率的无序状态(Cohen，March & Olsen，1972)。 但是，有另外一种替代性公共管理形式，能够规避之前提到的两种模式的缺陷。和韦伯式官僚一样，它被描述为一个“理想类型”。这种组织形式一般用“干部制”(Balla，1972)这一术语来描述，有时也称为“传教士模式”(Mintzberg，2010)或“宗族模式”(Ouchi，1980)。这与“经济驱动型”模式，无序混乱的文化模式以及理想型的韦伯式官僚完全不同。干部制组织形式中，规则指导、法律规制或经济激励并不居于首要地位，更重要的是基于意识形态的个人(干部)负责制度。和韦伯式官僚相反，干部制的特点在于对组织政策方针的强烈忠诚甚至热心。干部的核心能力是领会认同组织的政策，然后在不同情况下有针对性地实施。干部制和韦伯式官僚体制间的最主要差异不在于专业能力、教育程度与技能水平上，而在于这些能力用于何处，如何运用。 干部组织在专业水准上可以与官僚制处在同一水准，但是能力运用的技巧则遵循不同逻辑。在对这个话题的早期探讨中，匈牙利裔德国社会学家巴林特·巴拉(Balint Balla)认为，官僚制的特点是可靠性、可持续性、高效率以及对不同指令的灵活应用；而干部制能够在实现目标上做到灵活机动、超越常规，以及应对不同的现实。 干部制在当代中国政治体制中扮演着重要角色，尽管马列主义等意识形态因素并非必要条件，但仍然发挥着重要作用。后文也会提到，干部制在卫生、教育与人口政策等实践中的作用。因此，干部制在中国的公共管理体系中的地位仍然重要。 六、干部制在西方社会 干部制不仅仅存在于处在特殊文化背景下的中国共产党领导下，而且这一制度在西方也偶有运用，例如学者明茨伯格(Henry Mintzberg)提到的“传教士组织”，乌奇(William Ouchi)的“宗族组织”。近期对“任务型”公共管理的更多关注，表明意识形态也推动着政策执行。尽管很少有学者对干部制进行理论概括，这种组织形式在美国和瑞典等国得到了验证，不过与当代中国的存在形式相距甚远。 学者考夫曼(Herbert Kaufman)于1960年出版的对美国林务局的研究，是公共管理的“现代经典”案例。在《护林员》(The Forest Ranger)一书中，他描述了将那些相当宽泛的法律和规章应用于林务局管理的792个辖区时所遇到的问题。而且他提出了这样一个问题：尽管缺乏有效的监管，然而护林员为何在事实上并没有运用792种不同的政策。这在很大程度上与干部组织模式有关。林务局领导者通过招聘热衷本职的雇员、进行关于组织目标的内部培训、妥善安排组织工作来增进护林员对体系的认同感等方法，体现了组织中共同意志的重要性，实现了价值观的内化。考夫曼提到，林务局的工作人员将部门的观念、价值、行为规制进行内化，使得他们适应了作为受到规制的代理执行者(agency-prescribed fashion)的作风。如此，美国林务局非常成功地解决了韦伯式官僚中存在的授权问题。 干部制在西方的另一个例子，是瑞典20世纪50年代开始实行的积极劳动力市场政策(ALMP)。该政策的意义在于，为增强团结、避免工资通胀，工会应当采用普遍的，或具有社会连带性的的工资政策。这意味着任何经济部门的任何企业，无论盈利如何，应当支付同等工资薪酬。然而这个政策的实行会使部分盈利较低的产业面临淘汰，还要考虑如何照顾和补偿因为这个政策下岗的工人。包括采取职业培训、求职服务、工作调动等行动的积极政策措施，由此下岗职工会转移至盈利更多，效益更好的经济领域。然而由于很多工人不愿意改变工作地点和类型，这一政策执行起来并不容易。于是一个类似的“干部”机构，全国劳动力市场政策委员会成立了。这个组织注重招募人员的经验，他们最好是曾任当地工会职员。实施过程的合法性来自于“目标群体”，因为有工会运动背景的成员在工作中更能切中实际。而在资金运用上，这个组织不受严格的规章制度的约束，而需要在资金运用上根据实际情况来自由裁量。同时通过对这个组织中的“干部”进行广泛的教育培训，以增进他们对政策的理解与支持。 不过对于解决大规模的经济结构转型中工人的就业问题，需要具体问题具体分析：一些人可以通过职业再培训来获取新的就业技能，而有些人不能；有些人可转到他处工作，而有些人不行。有些人只需要在寻找新工作的那段时间得到失业保险支持，一些人则需要由该委员会提供的临时救济性工作。为了使政策服务于每一个人，在实践中需要做大量的工作。对于决策者来说，仅靠韦伯制官僚来调整如此复杂的关系显然不可能，否则会导致官僚主义泛滥，削弱政策的合法性。而“干部制”的运用，可以根据每个人具体的需要和能力，通过有针对性的主动措施来解决问题。而且需要该机构有意识地通过各种教育，社会和文化措施来灌输对政策方针的认同。 在20世纪60年代和70年代，为实行实施积极的劳动力市场政策，瑞典会支持一些本地公司，这与中国在采取类似措施时的干部制“命令即规则”系统非常相似。20世纪90年代初，瑞典用“产业政策”取代了传统的中央计划体制，而基层“干部”有权决定对哪些战略性关键企业提供资源支持。当然，负有该项责任的当地干部称职与否，会受到监督，但并不是通过一套核心规定和法律来进行操作的。根据埃丁所言，“干部责任制”是软性的思想目标与硬性的生产指标的结合。前者也可以处理抗议活动，维持社会秩序，防止环境问题的发生。 虽然韦伯式官僚有许多优点，然而干部制中有一个功能是非常重要的，这种组织形式非常适用于解决权力授予问题。众所周知，在公共行政管理研究中，尤其是在社会和教育改革领域，法治模式很难得到应用。因为这些领域需要针对案例的特殊情况进行调整。解决这个问题有许多方法，例如增强职工的专业知识以提高应对能力。尽管在教育、社会工作、产业政策、城市规划等许多公共政策领域中，不会用到多少专业知识，但在完成任务的前提下，委托人还是要给代理人很大程度上的自由裁决权。 靠增加法制规则来解决这些领域中授权问题的可能性是非常小的，否则规章制度的层级将变得非常复杂，而干部制正是为解决这个复杂的调节问题出现的，因而干部制的实行更多地依赖于内部思想教育，而非外部培训或人员招募。简单地说，面临着前所未有的新情况，作为代理人的干部会像其委托人一样，致力于政策推行。 七、规约与效率：比较韦伯制与干部制 组织理论中的文化学派认为，尽管规范在组织中起到了核心作用，这并不意味着流程不规范、行动不协调的组织就一定一无是处。如之前所提及，在干部制中，组织的规范(或训令)源于上层，使其保持高度的稳定性与协调性。干部制路径的优势在于，它不会将组织中规则的重要性与使组织行为不确定的因素混为一谈。与之相反，干部制注重政策思想的坚定贯彻，而且在执行中订立规范，诸如在保护森林、减少失业、科学教育或小微企业培育等事务中。干部制的另一个优势在于，工作人员具备迅速充分理解高层意志的能力。总之，在一个快速变化的社会，干部制更能把握对条件的不确定性与变化性的干预，这也正是其最重要的优势。 从代议制民主的角度看干部制存在的问题。由于代议制民主会导致各种政策的转变，而干部制的人员轮替，基本会保持之前的大部分政策原则。但干部制的另一个缺点是，规则对政府行为约束较弱，对公民与私营企业而言政策的不可预测性也较强。澳洲莫纳什大学学者对当代中国银行业监管的研究就指出，西方银行很难理解由中央主管机关主导对银行业的非正式调节。 中国的干部制不应与西方政治化的公共行政机构混为一谈，后者存在着新世袭制的庇护主义与美国式的政党分肥制等换取政治支持的因素。最重要的是干部制能够支持与实行特定的政策方针，而且其对忠诚的强调与对层级排列命令的执行，能够解释为什么反腐运动总是成功，正如魏德安所强调的那样。表2对韦伯制与干部制之间的差异进行了总结。
而且与韦伯制不同的是，干部制更能够实现由那些组织总体政策原则所规定的(经常变动的)特定目标，而且政策的执行不受其他干扰因素的阻碍。在之前提到的美国林务局和瑞典劳动力市场管理局这两个案例中，腐败因素几乎不存在，而在这些公共行政部门中的“干部”是忠实可靠的。 这种“公平”也存在于诸如医生、护士、学前教师、社工人员等许多公共组织的专业人士之中。他们在处理具体案例时的行为并不完全遵循韦伯制，而需要对不同案例的不同需要采取有针对性的行为，还要具备相当突出的素养。然而，在他们行为中需要摒除贿赂行为、人际关系、政治倾向、民族或种族等因素。不考虑之前所提到的那些影响因素的话，干部与专业人士针对性地处理事务的能力，可以视为“次级公正”(second-order impartiality)。 当然，无论是韦伯制还是干部制，都有误入歧途的可能。因为虽然前者可能存在迂腐僵化、形式主义、官僚主义、缺乏训练等弊端，而干部制也可能不够专业、责任模糊、不顾规则、能力不足或存在家长式作风等等不足。本文不对哪一种制度进行规范性论证，而要论证如何保障经济高水平增长与提升大众福祉。而韦伯制与干部制都可以实现这点。尽管腐败现象在中国仍然存在着，但干部制的高效管理足以弥补这一缺陷。 八、探讨与小结 本文从制度发展理论中著名的“中国式悖论”，即在国际组织对中国政府质量和腐败评分不理想的情况下，中国仍然实现了经济迅速增长与人民福祉的提升，并缺乏被认为是实现这些成就的必备条件的韦伯制。在对中国政府质量进行评估时，中国的法制与韦伯官僚制的不完善，似乎都忽略了一个可能的备选项，即干部(宗族或传教士)组织模式，具备可操作性较强、效率较高、效果明显的特性，也能够提高政权的政治合法性。不过这种组织形式在广义上的公共管理研究、比较政治学与发展研究中通常会被忽略。其实这并非“中国特色”的管理文化的结果，在西方国家也有体现，而且在处理组织机构中的授权问题时表现上优于政治上中立的韦伯制。这说明在没有认识干部制特性的情况下，对中国政府质量指数的标准衡量或许不尽充分。然而，干部制模式不能和代议民主制和谐共处，因为在代议民主制中，执政者的更替会改变政策原则。当然这在当代中国不是问题。 未来还需探究的问题，一是在中国发展过程中干部制的可持续性。在阿西莫格鲁(Acemoglu)与罗宾逊(Robinson)的著作《国家为什么失败》中认为，中国缺乏包容与法制是制度持久性的障碍。如上文分析指出，政治制度的“输出”一端，对创造政治合法性起着重要作用。干部制的效率有助于中国治理模式的持续，尽管缺乏在政治制度上的“包容性”。二是中国的干部制可能会随着经济水平的提升、人才培养的进步、与韦伯制国家的更多政治互动而改变。由于中国共产党在政治生活中占主导地位，干部人才招募和培养的传统使得中国公共行政运作方式并不会发生根本变化，当然这也会影响到公众对公务人员的总体印象与期望。 编译者简介：臧雷振，东京大学法学政治学研究科国际特任研究员。 本文原文为“The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government：The Cadre Organization Meets Max Weber”，发表于《治理》(Governance)2015，28(4)：533～548。限于篇幅，部分图表内容与参考文献已省略，请参见原文。
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