中日农田土壤污染防治政策体系比较研究，本文主要内容关键词为：土壤污染论文,农田论文,中日论文,体系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005－4944（2010）05－0001－05
近年来，我国农田土壤污染问题日趋严重，耕地环境质量不断下降，农产品有毒有害物质残留问题突出，已成为制约农业和农村经济发展的重要因素，并严重影响到农产品的出口和国际市场竞争力。在农田土壤污染防治方面，日本建立了相对完善的法律、制度、标准等控制管理体系，污染问题得到了很好的解决。我国与日本国情基本相似，但在农田土壤污染防治方面基础比较薄弱，存在诸多不足之处。因此，开展中日农田土壤污染政策的比较研究，对建立我国农产品产地环境污染防治体系，从源头上保障我国农产品质量安全，具有重要作用和重大意义。
我国农田土壤污染现状分析
目前，我国农田土壤污染的成因主要有2个方面：一是工矿“三废”和城市生活污染源，造成耕地土壤和农用水质重金属超标，同时也直接导致稻米、蔬菜、水产品等农产品重金属超标现象比较突出；二是农业面源污染，主要是在农业生产过程中滥施化肥、农药和农膜等化学投入品及任意排放畜禽粪便等农业污染物，严重影响耕地土壤理化性状，降低了耕地质量。据全国农业环境质量状况调查统计，截至2006年7月，我国农业遭受工业“三废”污染的面积已达0.1亿
，约占耕地总面积的1／10以上，其中因污水灌溉引起的耕地污染面积为216.67万，占耕地总面积的2.3％；大气污染农田面积533.33万，占总耕地面积的5.6％；固体废弃物堆存占地和毁田13.33万[1]。目前全国受重金属污染的农田约2 500万，每年被重金属污染的粮食多达1 200万t。2000年，对30万基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测，其中3.6万土壤重金属超标，超标率达12.1％[2]。除工业废物等造成农田环境污染外，我国还不同程度遭受农用化学品使用带来的污染。全国有10％以上的耕地受化肥、农药的污染，程度较重的已有133万[3]。另外，近几年来塑料地膜地面覆盖栽培技术发展很快，覆盖面积不断扩大，但是由于管理不善，部分地膜弃于田间，成为一种潜在的土壤污染源。
日本农田土壤污染防治政策体系管理体制与机构
环境保护主要依靠行政监督管理，而一个科学合理的环境管理体制是进行卓有成效的环境管理应当具备的先决条件。日本为了对不断激化的各种土壤污染进行控制，于1971年7月设置环境厅，并制定了《环境厅设置法》，明确环境厅的职权范围和权限是全面促进环境保护工作，防止公害，保护和改善自然环境及其他环境，确保国民健康和文明的生活。显然，在日本防治公害的权限是一元化的，可即便如此，农业部门仍然是作为环境厅的协助机关参与到土壤污染防治工作中。日本在1970年12月颁布并于1993年修订的《关于防止农用土地土壤污染的法律》第13条规定：“环境厅长官、农林水产大臣或都、道、府、县知事为了调查测定农田土壤的特定有害物质引起污染的状况认为必要时，可以在其必要的限度内，派职员进入农田，对土壤或农作物等实施调查测定，或者无偿采集只限用于调查测定所必要的、最少量的土壤或农作物等。”[4]
法律支撑与保障
日本是目前亚洲地区土壤污染防治立法最为系统、专门和全面的国家。在土壤污染防治的立法方面，日本区分了农用地和城市工厂土壤污染2种情况，分别制定了《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》。《农用地土壤污染防治法》于1971年正式施行，1993年又进行了修订，该法主要以修复被污染的土壤为主要目的，对农用地土壤污染的具体规制措施包括：（1）确定农用地的土壤污染区域。都、道、府、县知事对于其管辖区域内的一定区域，根据该地区内农用地土壤及生产的农作物中所含特定有害物质的种类和数量，如果确认该土壤生产的农作物可能会损害人的健康，或者该土壤所含有害物质影响和显然会影响农作物生长发育。且这些影响显然符合总理府令的诸要件时，都、道、府、县知事即可将该区域指定为有必要采取相应措施的“对策区域”；（2）指定“特别区域”，限制土地利用。都、道、府、县知事根据“对策区域”内土壤或农作物中含有害物质的种类和数量，认为该地农畜产品“可能危害人体健康”时，可以规定在该地区“不宜种植的作物”或该地生产的某植物“已不宜作为饲料使用”，并可将该农用地区划为“特别地区”；（3）制定农用地土壤污染对策计划。对于划定的“对策区域”，都、道、府、县知事必须制定农用地土壤污染对策计划；（4）设置更为严格的污染物排放标准；（5）负责日常监视和调查测定。都、道、府、县知事负有必须对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行日常监视的职责，并将监视结果报告给环境大臣。
日本《农用地土壤污染防治法》颁布后，以清洁土壤为主要手段的土壤修复工程得以开展。据日本环境省2003年8月19日《报道发表资料》——农用地土壤污染细密调查结果以及对策之概要，截至2003年的调查数据显示，超过标准值的特定有害物的地域累计数目为132个，面积为7224，治理完成面积合计达6054，占超标累计面积的83.8％。由国库出资治理完成的面积为5429，由都、道、府、县单独治理完成的地域累计面积为625[5]。
土壤环境质量标准
日本有关土壤环境监测标准的制定始于20世纪70年代。1970年颁布《农用地土壤污染防治法》以及土壤质量环境标准和分析方法；1991年8月修订了Cd等10项标准，1994年2月增加挥发性有机化合物（VOC）、农药等15项土壤环境限制标准；2001年从保护地下水涵养功能和水质净化功能的角度增加了氟和硼2项监测指标。目前日本的土壤环境标准中监测指标有27项。在制定土壤标准时，特别设立了浸出液标准，同时规定了浸出液中24种污染物的浓度[5－6]。
技术保障措施
日本土壤污染防治法包含了大量程序性规范，这既体现了行政权需要依法行使的理念，同时也便于具体规制措施的实施，使得法律具有很强的可操作性。日本土壤污染规制法除了规定具体的规制措施外，还提出了一系列的保障措施，主要包括：（1）赋予行政机关进入检查等权利。《农用地土壤污染防治法》规定，为了对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行调查测定，有关行政人员可以进入该农用地，并可以无偿采取土壤或农作物样本；（2）行政机关的协调与合作。土壤污染规则涉及多个行政部门，需要各相关部门的协调合作。日本《农用地土壤污染防治法》规定，农林水产大臣、环境大臣以及都、道、府、县知事可以要求相关的行政机关和地方公共团体，在资料和情报提供、已经听取等方面给予支持；（3）国家和地方政府对土壤污染规制的援助。《农用地土壤污染防治法》规定，国家和都、道、府、县应该通过提供指导等援助措施，促进污染对策计划的实现。并设置支援基金，通过指定支援法人制度，促进对土壤污染的治理；（4）科学研究的推进。《农用地土壤污染防治法》和《土壤污染对策法》都强调了科学技术对土壤污染规制的重要性，提出要推进特定有害物质污染防治和去除的技术以及土壤污染对农作物的影响等方面的科学研究，并努力将研究成果普及。这些具体措施对于保障和促进土壤规制措施的实施具有重要作用。
我国农田土壤污染防治政策体系管理体制与机构
我国《环境保护法》明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境监督管理体制。根据《环境保护法》及环境单行法的规定，我国涉及农田土壤污染防治的职权部门主要有环境保护部门、国土资源部门、水利部门和农业部门等。环境保护部门是环境法律、法规授权对环境保护工作实施统一监督管理的机关，是环境执法的主力军，不仅对环境监督管理拥有广泛的权力，而且还负有组织、协调、监督、检查人民政府其他职能部门政府环境活动的职责。《环境保护法》第7条第1款规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”因此，环保部门对农地土壤污染防治具有重要的职责和权限。国土资源部门与林业主管部门依法享有管理林地的职权、农牧业主管部门依法享有管理草原的职权不同，我国农用地由国土资源部实行集中统一管理，因此，国土资源部门必然在土壤污染防治方面扮演着重要的角色。污水灌溉是农地土壤最主要的污染源，因此水利部门对土壤污染防治也负有一定的职责。《水法》第32条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报。”农业生产与土壤之间存在着密切的联系，因此主管农业的农业部门对土壤保护、防治土壤污染就负有极其重要的职责，《环保法》第7条第4款规定：“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”由此可以看出，我国在土壤污染治理方面存在多头管理，农业部、环保部、国土资源部、地矿部门“都管一点，又都不太管”。很多学者认为这是由于我国环境管理体制立法缺乏一部完整统一的“环境行政组织法”，立法形式散乱，立法内容粗疏，立法授权不尽科学所致。往往是在单行法中作粗糙、抽象、简单的规定，规定各有关部门“根据自己的职责”或“在各自的职责范围内”实施监督管理，但各有关部门权责不清，不知道自己到底有什么环境管理职责，也就没法依据职责实施监督管理，不利于各部门间各司其职、相互配合，“都管”或者“都不管”都是有法律依据的。
法律支撑与保障
在我国现行的法律体系中，已经制定了防治大气污染、水污染、海洋污染的专项法律，但是防治土壤污染的专项法律基本上是一项空白，尤其缺乏对农业用地土壤污染防治的专门性、针对性和系统性规定。有关农田土壤污染防治的规定主要散见于《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《清洁生产促进法》、《农产品质量安全法》、《农产品产地安全管理办法》、《基本农田保护条例》等法律。与日本土壤污染防治法律法规相比，这些法律条款中关于农业用地污染防治的内容比较空泛，很多条款只是提出了基本原则，中间充斥着“鼓励”“应该”等软要求，强制性和可操作性较差。《基本农田保护条例》、《农产品质量安全管理办法》虽然在内容上更加细化，可操作性上更强，但是立法层级较低，《基本农田保护条例》属于国务院出台的行政法规，《农产品产地安全管理办法》属于农业部门颁布的行政规章，权威性次于法律，而且相关规章制度缺乏实施细则，需要进一步细化与完善。《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律中有限的粗略规定并没有对防治农业用地土壤污染，以保护土地肥力的持续供给能力这一现实的客观需要做出有效的法律回应。土壤污染特别是农业用地土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施，规定专门的、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白。
产地环境质量标准
产地环境标准是国家农业与环境法规体系的一个重要组成部分，是相关法律法规实施的重要依据。据不完全统计，2000年以来，仅农业部颁布的产地环境类标准已经超过30个[7]，多数省份也制定了无公害农产品产地环境地方标准，但由于受管理体制、经费投入、基础研究等多种因素限制，目前已颁布的产地环境标准存在着一些问题：
一是标准之间的衔接、统一有待加强。我国农产品产地环境标准分国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4级，由于标准归口管理的部门不同，标准定值依据不统一，颁布前未能充分征求相关行政、科研推广、生产单位及社会公众的意见，使颁布出来的标准相互之间出现了一些矛盾。以蔬菜生产为例，目前中国可以适用的综合性产地环境标准至少有3类：一类是国家质量监督检验检疫总局颁布的《农产品安全质量 蔬菜产地环境要求》（GB／T 18407.1—2001），另一类是农业部颁布的《无公害食品蔬菜产地环境条件》（NY 5010—2002）与《绿色食品产地环境技术条件》（NY／T 391—2000），还有一类是国家环保部颁布的《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ 332—2006）[7]，这些标准的适用范围、主要内容和指标限值基本相同，但个别指标又存在差异，给标准的执行带来一定困难有时甚至造成混乱。
二是标准的科学性、实用性不强。以土壤环境质量标准为例，我国绝大多数相关标准仅对镉、汞、铅、砷等重金属和六六六、滴滴涕等作出了规定，对一些严重影响人体健康的稀土元素、非金属物质和难降解有机物质等指标较少考虑，而且六六六、滴滴涕这2种农药自1983年全国已经停产禁用，现行标准不仅在指标选取方面滞后于环境科学发展，而且标准值的科学性和可操作性等还存在诸多不足之处，已不能满足实际应用的需要。《农田灌溉水质标准》（GB 5084—92）用于控制农田灌溉用水的指标体系，单就数目讲，就高达80多项，而且所有的指标均是作为强制性标准颁布的，只要有1项指标不符合控制要求，就不能用于农田灌溉，否则就违法违规。但是，在实际操作中，这种把农用灌溉水中一些成分硬要制定成强制性标准，其后果是在许多情况下很难行得通。
三是检验方法不配套。部分产地环境标准仅规定了技术指标要求，而缺乏相配套的检验方法，或检验方法在实践中很难执行，以至于标准执行过程中弹性过大，检验结果的可靠性难以把握。例如多数产地环境标准中规定土壤中汞、砷等重金属的测定必须采用原子吸收分光光度法，这种方法对仪器设备要求高、操作复杂，而实际中应用广泛的原子荧光法却在很长一段时间未被列入标准中。环境标准与分析方法的脱节影响了标准的有效实施。
技术保障措施
与日本相比，我国现有的农田土壤污染防治以概括立法为主，政策性宣示的意味较浓。即使有些立法的规定相对具体，出现了一些制度雏形，但是内容仍然空泛，也没有配套性规定来配合其贯彻落实。例如我国《农产品产地安全管理办法》作为《中华人民共和国农产品质量安全法》的配套规章之一，规定了要建立健全农产品产地安全监测评价制度、农产品产地安全状况及发展趋势年度报告制度、农产品禁止生产区域划定和调整制度、农产品产地安全保护和污染修复制度、农产品产地安全信息报告制度、农产品产地安全监督检查制度，但只是提出了笼统的要求，至于如何建立、采取怎样的措施、由谁来监管、不执行会有何种后果等方面并没有提出更具体的规定，执行起来非常困难。另外，已有的《土壤环境质量标准》（GB 15618—1995）及《土壤环境监测技术规范》（HJ／T 166—2004）等技术性规范皆属部门技术性规范[8]，立法层级低，可操作性差。例如我国虽然已经制定了土壤污染监测标准，但并未长期实施严格监测，往往是出现重大污染事故后对该区域的点状监测，对土壤污染的基本状况缺乏全面系统的掌握。同时，我国专门针对土壤污染的行之有效的监管体系和机制的建设仍处于摸索阶段，导致对土壤污染的防治工作力度不够，从而在一定程度上加重了土壤污染。
推进我国农田土壤污染控制的政策建议
健全法律法规体系
为了使我国农产品产地污染防治有法可依，制定专门的《农业用地土壤污染防治法》已刻不容缓。首先，应借鉴日本的做法和经验。因为我国人口多、人均农业土地资源稀缺的基本国情与日本相似，同时，近年来农业用地土壤污染事故和农产品安全事故频发，这与日本农用土壤立法背景也极其相似。其次，在制定和颁布《农业用地土壤污染防治法》时，应相应的完善《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等其他法律中涉及农业用地土壤污染防治的相关条文，做到法律之间相互衔接、完善、统一。此外，在涉及土壤污染的法律法规中增加土壤污染整治或修复的条款，把不同类型、不同用途、不同性质的土壤污染防治的目标体现在相关的法律法规中，真正做到有防、有治。
完善相关制度和标准
借鉴日本成功经验，在制定《农业用地土壤污染防治法》基础上，国务院及其有关部门应迅速出台配套的行政规章制度、技术规范以及相应的发展规划，以保障立法的有效性和可操作性。当务之急应尽快建立农产品产地安全监测评价制度、农产品产地安全监督检查制度、农产品产地安全信息报告制度、农产品产地安全保护和污染修复制度、农产品禁止生产区域划定和调整制度、农产品产地安全状况及发展趋势年度报告制度。同时，加强基础性科学研究，修订完善现有产地环境质量标准，还要根据实际需要，制定一些新的标准，如《农田大气质量标准》、《产地环境质量标准》等。
完善农产品产地环境监测和管理体系
应理顺我国农业环境保护的管理体制，明确农业部门在农产品产地环境管理中的职能，避免部门之间职责交叉，促进农业环保监督管理工作的有效开展。同时，建立完善农业环境监测网络，重点建设以省（市）级农业生态环境监测站为核心、县（区）级为基础的产地环境污染监管体系，使其具备开展长期定位监测能力，尽快启动农产品产地环境监测普查，摸清农产品产地污染底数，开展农产品禁止生产区域划分工作，加大农产品产地污染事故处理力度，保障农产品质量安全。同时。加强执法机构和执法队伍的能力建设，配备必要的装备，加大执法力度，强化对农业资源环境的监管，纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象，建立有效的产地环境监督管理机制。
加大科研技术开发
随着国家和公众对食品安全问题关注度的提高，农产品产地环境必将受到越来越广泛的关注。中央和地方各级政府应加大监管力度，加强科研技术开发，安排相应技术研发专项资金，针对各地农产品产地环境污染的特点，着力研究产地环境污染快速监测、土壤重金属污染修复、污染防治等关键技术，开展综合防治技术试点示范，为可能出现的农产品产地安全问题提供可行的技术支撑。
收稿日期：2010－09－01
标签：农产品论文; 农用地论文; 土壤污染防治论文; 土壤环境质量标准论文; 土壤污染修复技术论文; 环境标准论文; 农业发展论文; 环境保护论文;