从中国科举制度和西方文官制度看如何实现干部能上能下，本文主要内容关键词为：能上能下论文,制度论文,文官论文,科举论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大以来，随着干部人事制度改革的不断深入，干部选拔任用工作中的科学化、民主化、制度化程度有了新的提高。特别是中央《深化干部人事制度改革纲要》下发以来，干部人事制度改革进入了一个新的发展阶段。但是干部能上能下的问题，在实践中仍然是多年未能取得突破性解决的“硬骨头”。江泽民同志在中纪委七次全会上的重要讲话中指出：“我国历史上，有过多种选人用人的制度，如世袭制、荐举制、科举制以及回避制度，可见选人用人很不容易，形成完善的选人用人机制也很不容易。西方国家也是经过长期摸索才建立了他们的文官制度。我们建立和完善选用干部的机制，不能照搬我国历史上和外国的那一套，但好的有用的东西可以吸收。”从我国古代科举制度和现代西方文官制度中，考究探析中外古今选人用人的得与失，分析借鉴其经验教训，对于我们深化干部人事制度改革，进一步完善干部选拔任用的科学机制，促进干部能上能下，增强干部队伍的生机与活力，颇有助益。
一、中国历史上科举制度的沿革和利弊
在中国历史上，国家根据需要，设立若干科目，举行公开而统一的集中考试，以择优选拔人才，这就是科举制度。科举制度作为中国历史上沿用时间最长的选拔人才的主要方法，始于隋朝。隋文帝在开皇七年（公元587年）宣布废除世族垄断的九品中正制，设志行修道（有德）、清平干济（有才）二科，以公开考试的方式选拔官吏。隋炀帝又在大业二年（公元606年）设进士科，以试策取士，标志着科举制度的正式创立。由于有了定期、定额和定考的科目，士人们无须再经荐举，就可以直接报名考试；经过逐级考试，由官府择优录取，再由吏部试以“身（体貌）、言（言辞）、书（书法）、判（文理）”，就可以被授予官职。科举制度确立之后，基本上纠正了魏晋以来由世家大族所垄断的用人和掌权的状况，也削弱了荐举的功能，表现出较为公开、公平的优越性，为士人入仕开辟出一条新的途径。科举制度既适应中央集权制度的需要，也有利于更广泛地吸收人才。因此，它一经出现，便成为封建社会主要的官吏选拔制度，历代奉行不替，直到1905年才由新型的学校制度所取代。
科举制从唐朝开始，得到了迅速发展。唐代科举取士，大体分为贡举和制举两类。贡举由礼部每年定期举行，常设科目有秀才、进士、明经、明法、明书、明算等六科；制举亦名特科，由皇帝临时下诏设定科目，不定期举行。宋代科举制度基本因袭唐制，也更加成熟。其考试制度比唐代严格，范围和规模亦有所扩大，但在贡举上仅以进士科为常科，其余诸科则不一定经常举行，士人经过科举考试及第便取得做官的资格，不必再经吏部加试“身、言、书、判”。宋代科举还扩大了录取名额，进一步减少门第限制，更广泛地吸收各阶层的知识分子，以扩大统治的基础。由于不论何等阶层的知识分子，只要进士及第便被委派为官，科举成为当时获取功名的主要途径。
辽、夏、金、元虽然是少数民族为主导的政权，但也奉行科举取士制度。
明、清的科举制度更加严格和程序化，但也进入僵化和衰朽时期。其科举程序主要分为四级。一是童试。由州县长官主考，中试之后称为“生员”，通称“秀才”，也就是取得府、州、县学的学生资格，其后方可参加上一级考试。二是乡试。乡试是省一级的考试，每3年举行一次，称为“大比”，因在八月中旬举行，又称为“秋闱”。乡试共考三场，由皇帝派专门的主考官主持。三考中试者称为“举人”，皆有资格参加礼部考试，并可直接授任为官。乡试录取名额有限，按国家规定的数目录取，因此取得“举人”的地位已经相当不易。三是会试。会试是国家级的考试，在乡试后的第2年举行，由礼部主持。会试亦考三场，三场中试者称为“进士”。会试录取的都可以参加最高层的殿试考试，并且取得做官的资格。四是殿试。会试中试者要由皇帝亲策于廷，实际上是皇帝的复试，虽多为形式，但表明选拔权由天子掌握和天子对人才的重视，也表明“皇恩浩荡”，所取者都称天子门生，以期得到这些新贵们的忠诚和感恩。殿试中进士称为“甲榜”，也称“甲科”。殿试甲科前3名即通常所称的“状元”、“探花”和“榜眼”。进入殿试者往往被授予较为重要的官职，升迁也比较快。
科举制度延续了1300余年，在我国古代官吏制度中具有重大影响，对维护封建统治起了重要作用，在历史上也有一定的进步意义。其积极作用主要表现为：
一是入仕资格限制。即为官者要有科举功名，否则就不能入仕，使为官者受到了一定的限制，有效地提高了官吏的文化素质。二是鼓励竞争，择优录取。实行多级考试的结果，大大限制了不学无术之徒混迹官场，减少了官吏选拔任用上的弊端，也确实为古代国家输送了大批人才，其中不乏杰出人士。三是用制度限制徇私舞弊。对有舞弊行为的主考、同考官处以严刑，对已录取者进行甄别，甚至全场作废；对应试者实行资格审查，对考官实行回避制度、监考资格认定制度等，在一定程度上保持了公正性。四是扩大选拔人才的范围。由于基本不限身份或限制较少，又面向社会公开招考，扩大了选官范围，一些民间英才得以被吸纳进官僚队伍，对保持官僚队伍的活力起到了积极作用。五是考试选官的制度化。通过制定科举选拔人才的规范，实行固定考试时间和分级分类的考试，根据需要选拔不同的人才，在一定程度上实现了官员选拔的制度化，保证了官僚队伍人才资源的供应。六是有利于破朋党，举公正。科举制度的实行，在一定程度上限制了封建社会选官、举官中的结党营私、朋比为奸等腐败因素，政治清明之际，官风也较好。所以，历史学家吕思勉认为：“科举之善，在能破朋党之私。”
从形式上看，科举制度作为一种选才广泛、方法完备、制度严格、标准统一的人才选拔体系，其竞争性、平等性、广泛性等特点，对西方国家文官制度的形成，产生了重大影响，并在世界上许多国家得到传播和应用。正如孙中山先生指出的：“现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷流溯源，英国的考试制度还是从中国学过去的。所以，中国的考试制度就是世界上最早最好的制度。”但是，由于封建制度的局限性，科举制度本身固有的缺陷始终难以消除。特别是在政治腐败的时候，其弊端往往暴露无遗，卖题代笔、夹带小抄，通行贿赂、徇私枉法、有章不循、有法不依等问题层出不穷，使科举考试形同虚设。特别是由于考试内容陈腐落后，格式呆板僵化，与时代发展和实际政局严重脱节，为仕者的思想被极大地禁锢，更限制了人才的发展和知识的进步。由科举而入仕者往往徒有虚名，缺乏实际任事的能力，为国人所诟病。随着封建社会的腐朽没落，科举制度在清朝即将灭亡之际被废除。
二、西方国家文官制度的主要内容和特点
西方文官（亦称“公务员”）制度源于英国。19世纪中叶以后，随着西方各国工业革命的完成，社会政治生活相应地发生了很大的变化。政府除了管理国防、治安、财政、税收等传统事务外，逐步加强了对社会经济文化和公众事业的管理职能。随着教育的普及，国民素质和参政意识都有所提高，政府选拔官员的范围也相应扩大，西方现代文官制度正是在这种背景下建立起来的。1855年5月，英国帕麦斯顿内阁颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，命令决定成立不受党派干涉独立主持考试的三人文官考务委员会。1870年6月，又颁布了改革文官制度的第二个枢密院令。命令规定：凡未经考试和未持有文官事务委员会及格证书者，一律不得从事任何事务文官。以此为标志，西方文官制度正式确立。继英国之后，美国于1871年成立了美国历史上第一个独立的文官机构——三人文官委员会，统一负责人事改革事宜。1883年国会通过了《彭德尔顿法》，即《调整和改革美国文官制度的法律》，奠定了美国现行文官制度的基础。在英、美等国家的影响和带动下，文官制度已成为当代多数国家最基本、最普遍的人事管理制度。特别是考试录用制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的高效率和连续性，起到了重要的作用。西方文官制度的主要内容和特点表现在以下几个方面：
一是管理比较规范。首先，文官的职位、权责都有相应的法律规定。官员在行使职权、执行任务时都必须于法有据，如果超出法律授权范围或者违反了法律规定，或者拒不履行法定职责，便是违法渎职，要受到法律制裁。其次，在文官的录用上坚持竞争考试与招聘相结合，以竞争考试为主。西方国家文官的录用形式主要有选任制、考任制、委任制和聘任制，其中以考试为核心内容的考任制是最传统、最基本的录用形式，也是西方国家文官制度中最重要的一条原则。再次，在文官的升迁上，考绩与年功并重，以考绩为主。晋升的形式主要有考试晋升制、功绩晋升制、年资晋升制和越级晋升制四种。其中的“考试晋升”，是通过竞争考试，以考试成绩为升迁的标准，考试成绩较优秀者，即可升迁补缺；“功绩晋升”是以文官的工作成绩为升迁的基础；“年资晋升”是按文官的工作年限，决定晋升；“越级晋升”是对成绩突出、贡献较大的文官，可不受服务年限的约束，随时得到越级晋升的机会。晋升职务越高，则对学历、能力和资历的要求越高。另外，许多国家还把文官在职进修所获文凭或参加政府专门培训机构学习的情况作为其晋级或晋职的重要条件之一。
二是所谓政治中立与职务常任。政治中立，职务常任，是现代西方文官制度的一个特点。西方官僚体制中，其政务官（亦称“政务类公务员”）的任用，具有鲜明的党派性质，通过选举、任命产生，在政府中地位较高，参与决策，与总统、内阁共进退，任期有一定限制。一旦因总统、内阁更换下台，便不再保留文官身份。事务官（亦称“事务类公务员”）是政府中办理具体事务的行政人员，由国家设立的专门机构统一管理，并受文官法保护。通常所说的政治中立，是指事务类文官不得参加政治活动，不得竞选公职，不得接受政治捐款或为政党活动筹款、捐款。职务常任是指事务类文官享有职务常任的保障机制和优厚的物质生活保障，无过失不受免职处分，不与内阁共进退，前程不受党派斗争影响。这是事务类文官与政务类文官的重要区别。
三是实行职位的分类管理。主要体现为严格的职位分类和统一管理。无论政府与民间、中央与地方、军职与文职，各类职位都有一套严格的规章和统一的标准。尤其是普遍实行的“政务官”与“事务官”的分类管理，成为西方官僚体制的一大特色。政务类官员主要通过参加党派活动，竞选或者助选活动，或者通过与竞选获胜者的关系、党内的派系关系或个人在党内的地位及与党的领袖的关系而得到重用；事务类官员则必须通过竞争考试，取得资格后方能进入文官系列，依照文官管理的法律法规，按部就班地谋求升迁。政务类官员实行严格的责任制管理，对所属部门要负全部责任；事务类官员则实行有限的合同制管理，只对自己承担的具体工作负责。政务类官员包括行政首脑在内，都有固定的任期，并且有可能中途撤职或被赶下台；事务类官员则实行职务常任，无重大过失不受免职处分，可任职到退休。
四是保障机制较为严密。首先是职业保障。有两层含义：一方面是任职方面的保障，即无过失可长期任职；另一方面是履行职务方面的保障，即文官履行自己的职责时不受非难、阻挠或故意挑剔，不得被迫承担无理由的其它义务；文官的人身安全和正常执行公务的活动能得到保障。其次是权利保障。主要是文官政治方面的权利、经济方面的权利、教育培训和晋级的权利都能得到保障。
五是有一套较为完整的激励机制。西方国家的文官激励机制主要包括考绩制度、奖励晋升制度和惩戒制度。考绩制是文官激励机制的关键，就是以事先确定的客观标准，考核文官的“人”（业务能力、工作态度、品格性情、道德意识、人际关系等）和“事”（出勤情况、工作完成情况、实际贡献的大小等），这是合理奖惩的客观标准，发现和选拔人才的有效途径，调薪晋级的重要依据，提高效率的杠杆。奖励一般有精神奖励和物质奖励两种，晋升是管理当局最有效的激励手段。惩戒是要求被考评人对未能正确履行职责、玩忽职守、品行不端、违法乱纪等承担责任。
六是监控机制较为完善。西方现代文官系统在形式上，已经实现了内部监督与外部监督的结合，内部的纵向双向（从上到下与从下到上）监督与横向的多角度监督的结合；外部监督实现了立法、司法、行政、政党与社会舆论监督的结合。这种监督机制使其官员不得或不愿轻易滥用职权，对保持官僚队伍的廉洁，起到了较好的制约作用。
西方文官制度虽然是一种较为成熟的职位选拔管理制度，但由于阶级性质和社会性质的原因，最终决定了它必然是为资产阶级服务的，因而也就具有不可避免的弊端。一是它的阶级性质决定了西方文官所谓的“政治中立”，最多只能做到在各党派之间的“中立”，而绝对做不到阶级中立。因为无论是选举产生的官员，还是通过竞争考试选拔出来的官员，要在阶级社会中做到超出阶级利益的所谓“政治中立”，只能是幻想。特别是事务类高级文官，一般都出身于名门望族，受过长期的“正统教育”，是资产阶级专政的可靠工具。而且现行的西方文官制度，并没有从根本上解决其“政党分肥制”的痼疾，它只是保证了“政党分肥制”在统治阶级内部和上层能更加有条不紊地进行下去。二是事务类文官常任制也有它的局限性。如自成一体，较少受到节制，在一些特殊情况下，流水般轮换的大臣、国务大臣往往不能驾驭常任的高级公务员，高级公务员实际上掌握着各部门的活动，在一定情况下，还会形成不同的利益冲突，“政”、“事”之间的矛盾对立并没有得到解决。三是官僚主义滋生，效率有所下降。活力与稳定，一直是西方文官制度为人所乐道的优势所在，但是近年来，这种观念和模式也受到越来越多的怀疑，特别是与私营组织相比，文官制度所体现的效率就大为逊色，而且某些制度安排在实践中表明也是相当无效的，因而一直存在着改革与完善的问题。在世纪之交，西方文官制度改革的主要倾向是：强化竞争机制，崇尚效率和发展。与之相适应的是逐步打破职务常任的传统，引进合同制，改变常任制；逐步打破相对独立的管理体制，加强行政系统对文官系统的控制。
三、以史为鉴，加大改革力度，在干部能上能下方面实现新的突破
对照中国古代和现代西方的官吏选拔任用和管理制度，加上对近年来干部人事制度改革实践的思考，我的总体感觉是，在解决干部能上能下方面，“上”的问题解决得比较好，但还需要完善；“下”的方面，取得了一定进展，但成效不显著。干部能上能下仍然是多年来困扰干部工作的一个难题。实践上的突破，关键在观念上的创新。为此，从以下四个方面提出解决这一问题的建议：
1.改革现有干部管理体制，实行领导干部和业务干部的分类管理。我国长期以来，一直实行将机关、事业单位中除工勤人员外的大部分人员，包括企业经营管理人员和专业技术人员，均纳入干部队伍进行统一管理的办法。这种管理体制，导致了“干部”本身定义上的模糊，致使外延无限扩大，给有效和高效管理带来许多问题。虽然自1993年8月《国家公务员暂行条例》颁布以后，在干部的分类管理上，迈出了重要的一步，即将事业和企业单位原来称为“干部”的一部分人员，从过去的干部序列中分离出来。但到目前为止，事业单位管理人员和专业技术人员、国有及国有控股企业的经营管理人员，仍然属于干部管理范畴，在管理体制和管理方式上，并未出现质的变化。特别是对党政领导班子成员和党政机关工作人员，更没有从类别上做出区分，干部分类管理问题并没有得到根本解决。因此，有必要在学习借鉴中国历史上实行的“官”与“吏”分类管理、西方国家实行政务官和事务官分类管理经验的基础上，进一步深化干部分类管理体制的改革。一是根据时代发展的要求和干部队伍建设的总体目标，进一步健全党政干部、事业单位管理和专业技术人员、国有及国有控股企业经营管理人员的分类管理体制，在完善市场竞争机制和宏观调控人才资源配置的政策措施基础上，推动干部人事工作的规范化、科学化、制度化。二是对党政干部队伍的管理体制进行改革，实现领导类干部和业务类干部的法制化的分类管理，即修改、完善和建立相关法律法规，将现行的党政领导干部管理体制，按照“领导类干部”和“业务类干部”两个类别，由中央、省（市、区）、市、县进行分级分类管理。具体而言，就是按照《党章》、党的有关规定和国家法律，经选举或依法任命担任各级党委、人大、政府、政协领导班子成员及其组成部门负责人的干部，为领导类干部。这类干部统称为“党政领导干部”，主要通过制定《党政领导干部管理条例》等制度和规范来进行管理。各级党政机关的其他干部，划归业务类干部，主要通过制定《国家公务员法》等法律法规来进行管理。三是要以党内规定和国家法律法规的形式，明确规范领导类干部和业务类干部的权利义务。领导类干部对上级而言，是执行者；对下级而言，是决策者。不同级别、不同岗位领导类干部的政治责任、管理权限、领导职责、行政行为和为行使职务所赋予的权力而必备的工作条件、生活条件等，都由有关法律法规确定。业务类干部主要是执行者，在被授权情况下，具有有限的决策权。其相应的权利义务，也由有关法律法规明确界定。在实现干部分类管理的基础上，今后组织部门在干部管理方面的主要职责，就是在加强干部队伍宏观管理的前提下，重点做好领导类干部的管理工作。
2.实行任期制、任届制和任职年龄限制，在领导干部中普遍实现有限任职。目前各个层次的领导干部中，大多数职务没有明确的任职时间限制、届数限制和任职年龄限制，只要当上领导干部，就不可能轻易退出领导岗位。一些干部，只要不到退休年龄，就一直在党政领导班子和组成部门、事业企业单位之间转岗；有的不能在党政领导班子任职，也要到人大、政协安排，使得“能下”的措施长期难以实行。解决的办法，就是通过制度安排，在省和省以下的领导干部中建立规范的有限任职机制。一是要实行任期制。领导类干部担任同级党政领导职务的时间，最长不得超过10年。在任期内未能提任上一级领导职务的情况下，达到规定限制的任职时间后，不得转任或降级担任其他领导类职务，并从领导干部身份退出。二是实行任届制。即通过选举或任命的方式担任党政领导职务者，可以连续任职两届，每届任期为5年。党委、人大、政府和政协组成部门负责人的任届与班子换届同步，同样只能连任两届。三是实行按不同职级分类的任职年龄限制。即所任职务级别低，则规定的最高任职年龄界限就低；所任职务的级别高，则规定的最高任职年龄界限就高。超过规定的任职年龄界限，未能提拔担任上一级职务的，无论任职时间和任届期数是否已经达到规定的上限，都要从现任领导岗位上退出。四是按照领导类和业务类干部分类管理的原则，担任领导类职务的干部，在达到任期、任届和任职年龄规定的上限后，虽然没有达到退休年龄，也要从领导岗位上彻底退出，既不能转任业务类干部，也不能继续担任其他领导类职务，除享受国家规定的待遇外，不再成为干部。业务类干部也要根据类似办法，制定相应的政策，规范每一个职务层次的任职期限和任职年龄。
3.建立领导干部任职资格考试制度。改革开放20多年来，随着社会经济的发展，我国培养人才的数量不断增加，质量不断提高，干部资源短缺的问题已经解决。但是，现在对各个层次和类别干部的素质、能力的认定，还缺乏科学、客观的考核评价标准，干部选拔任用中的“公开、平等、竞争、择优”原则有时在一些地方难以有效贯彻。要把“有本事、靠得住”，德才兼备的复合型领导人才选拔到各级领导岗位上来，就必须进一步推进干部选拔任用方式的改革。中国历史上的科举制度和西方文官制度中通过国家考试选任官员的做法，值得我们借鉴。一是建立领导干部任职资格考试制度，根据职务特点和履职要求，实行不同层次、类别和级别的领导任职资格考试，以竞争、择优的方式选拔优秀领导人才。即经过民主推荐、组织考察、党委研究等规定程序，获准参加相应领导职务任职资格考试者，经过考试合格后，即取得上一层次领导干部任职资格，由组织部门列入后备干部队伍，按照统一管理原则，实行分门别类的动态管理。二是把后备干部队伍建设与领导干部的选拔任用统一起来，在任用领导干部时，由组织部门根据空缺职数和职位的要求，在相应级别的后备干部中，通过一定的民主形式，择优向党委提出选拔任用或依法推荐任用的人选。未能通过资格考试并取得任职资格的干部，不得提拔使用。三是对业务类干部，按照国家关于公务员录用和晋升的规定，进一步完善考试方法，实行干部资格考试和晋升考试制度。对欲进入干部队伍者，必须参加全国、全省统一组织的资格考试，取得合格证书后，方可被各地、各部门录用为公务员。在往后的职级晋升中，除有特别贡献外，主要以考试的形式，根据资历、表现等因素，择优晋升，以从来源上保证业务类干部具有较高的知识和专业素质。
4.完善退出利益机制，疏通“下”的渠道。干部退出的政策不完善，退出的机制没有建立，一直是干部能上不能下的主要障碍。长期形成的“官本位”意识和体制上的某些弊端，尤其是干部退出的利益机制未能建立，使干部“能下”的制度难以推行。解决的办法，一是要创造宽松良好的舆论环境和社会氛围，消除“官本位”思想的影响。“官本位”思想的核心，就是以官为本、以官为尊、以官为准。我们要有组织、有目的、有针对性地开展舆论宣传，对“官本位”思想和一定程度上存在的领导职务变相终身制的弊端进行分析，从舆论导向上入手，努力形成有利的舆论环境，并逐步在全社会形成干部“能进能出，能上能下，能官能民”的共识。二是完善干部退出机制，对任期、任届和任职年龄已达到规定限制的干部，要退出干部序列，不再保留原来的领导干部身份和政治待遇，但可以保留其工资福利等生活待遇。同时加强对各级领导干部在职期间的知识更新和专业培训，提高二次择业能力，为他们退出干部序列后的再就业创造条件。三是制定认定不称职领导干部的政策措施，建立领导干部岗位职责规范和考核评价标准，对在任期、任届内经考核不胜任现职、不称职、因病不能履职者，要退出干部序列或退休；因渎职、失职和违纪违法，但不受开除公职处分者，应当引咎辞职、免去现职或撤职，退出干部序列或退休，并降低其待遇。四是建立领导干部退出安置基金，为退出机制的建立提供物质保证。可由国家根据领导干部的服务时间和所担任的职务级别，按照一定比例，每年在个人账户中存入一定数量的资金，当领导干部退出干部序列或退休后，除继续保留原工资待遇外，这笔基金归本人所有，作为经济上的奖励和补偿。五是坚持和完善领导干部退休制度，用“老人老办法，新人新办法”的形式，解决干部退出和退休问题。今后，领导干部在退出干部序列或退休后，一律实行社会化安置，即交由定居地的社会保障机构管理，原工作地方和单位不再负有管理责任。六是对退出领导岗位后回原籍或离开工作地实行异地安置者，在建房、购房的用地和费用等方面提供支持，鼓励“告老还乡”去当“员外”。这既能发挥退休领导干部促进当地社会经济发展的积极作用，又有利于原来地方和单位的工作。
深化干部人事制度改革，是适应社会主义市场经济发展要求，从制度上保持干部队伍生机与活力的治本之策。中央下发的《深化干部人事制度改革纲要》，为改革指明了方向，符合干部队伍建设的实际。现阶段的主要任务，就是要根据曾庆红同志在全国组织部长会议上提出的“一定要把干部人事制度改革作为一件大事抓好不动摇，落实《深化干部人事制度改革纲要》提出的各项改革措施不放松，坚持扩大干部工作中的民主不后退，不断把改革引向深入”的要求，认真抓好《纲要》的贯彻落实。本文对解决干部能上能下问题的建议，还缺乏全面深入的思考，仅是作为一个话题，引发一点讨论，以有利于推进干部能上能下的改革步伐。