我国基础教育三级课程管理体制刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,基础教育论文,管理体制论文,课程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国基础教育新近一轮的课程改革，业已初步确立起国家、地方（注：文中“地方”一词，除特别说明外，主要是指省一级的教育行政部门，而不是指从省一级到乡镇／街道一级的统称。）和学校三级课程管理体制；反之，其他方面的课程改革从新的课程管理体制的实施也获益良多。本文试图通过检视这种课程管理体制的性质，及其所际遇的主要问题，以回答这种体制怎样才能更为有效的问题。
一、三级课程管理体制是一种怎样的体制？
较之原先的中央集权体制，现在实行的三级课程管理体制，的确是一种分权的体制，但分权在不同语境具有不同的含义，对一种体制需要具体考察它在集权与分权构成的连续体上处于何种位置，即集权或分权的程度如何。准确把握三级课程管理体制的性质，对于更好地进行课程管理具有重要的意义。
1.从课程决策和开发的行政主体来看，国家本位课程走向国家课程、地方课程和校本课程（注：“校本课程”在我国是指国家制订的课程计划在课时安排上留出一部分的空间，让学校自主开发的课程，但由于它与国家课程、地方课程一起构成学校课程的整体，所以不能一如国家开发的课程简称为“国家课程”、地方开发的课程简称为“地方课程”那样，把学校开发的课程简称为“学校课程”。）并举
我国基础教育实行三级课程管理体制，出现的一个明显变化是课程的决策、开发权力由国家、地方和学校三级行政主体分享。过去，我国实行的是高度集权的课程管理体制，由中央政府组织人力设计课程计划、教学大纲和教材，再以指令性文件规定全国统一实施，地方和学校沦为执行工具，没有课程决策和开发的权力。这种体制称为“国家本位课程”。它虽然有助于实现课程整体设计水平的“最大化”，有助于使课程的实施按规范操作，但不利于地方、学校和教师依据本地区和本校学生的实际情况，自主地作出课程抉择。为此，我国课程管理体制的变革，首先是要改变以往把学校课程的决策、开发系统和实施系统隔离开来的模式，把课程的决策、开发权部分地下移到地方和学校，实行国家课程、地方课程和校本课程并举的课程计划。
然而，由于我国过去长期实行那种自上而下的“研究——开发——推广”的课程行政体制，支撑地方和学校开发课程的“人”和“结构”两方面的条件难免“先天不足”，实行三级课程开发体制不啻是一种两难选择，这决定了我国现阶段在课程门类、内容和时数上只能以国家课程为主，不能贸然实行如一些具有分权主义传统的西方国家里，由中央政府规定必修的课程门类及统一的课程标准，至于这些课程的具体教学内容和“计划外课程”，让地方或学校自主决定那样的课程开发模式。
从这个角度来讲，三级课程管理体制是一种适应当代国际课程管理均权化变革趋势、适合中国国情的“准中央集权管理体制”。
2.从学校课程管理的权责分配来看，国家、地方和学校三级行政权力主体各司其职
在原先的中央集权课程管理体制下，不单是地方和学校缺乏明确指定的课程管理权责，连国家一级的管理权责有哪些也不甚明了。实行新的课程管理体制后，三级行政主体的管理权责得以明确。就课程管理权责的具体分配而言，国家主要是负责制订国家课程计划、国家课程的课程标准，并对依据这一标准编写的教科书进行审定；制订国家课程实施的指导性意见，以及地方一级和学校一级课程管理的基本规范；确定课程评价制度，监控国家基础教育课程整体运行质量。地方的主要权责是制订本地实施国家课程计划的方案，以及制订地方课程计划，开发地方课程，指导校本课程开发，并对中小学的课程实施进行指导、监控和评估。学校是所有课程得以真正实施的地方，其课程管理的权责可概括为国家课程和地方课程的有效实施，以及校本课程的合理开发两层基本含义，包括课程计划管理、教学管理、教材选用和开发管理、课程评价管理、校本课程开发的管理以及课程管理的保障等内容。
由此可见，尽管在国家课程、地方课程和校本课程构成的学校课程整体中，是以国家课程为主，但管理学校课程是国家、地方和学校三级行政权力主体的共同责任，只是它们承担的职责各有侧重，范围有所不同罢了，不能归结为什么课程由谁开发由谁管理的问题。
3.从参与课程决策与开发的角色来看，学科专家主宰走向各种有关人士分权
三级课程管理体制所带来的课程权力的重新分配不单出现在教育行政体系内，而且发生于课程改革不同层面的不同范畴的不同角色之间。以往的课程开发由中央政府授权给学科专家代理，导致“间接或直接有关人士”(indirect or direct stakeholders)在课程改革中的“缺席”。且不说教师没有像医生开处方那样的课程自主权，学生没有课程的选择权，家长作为“消费者”对学校课程没有知情权、建议权和评价权，就连课程论专家都无处寻觅。实行新的课程管理体制后，除了中央教育官员、学科专家这些传统角色外，地方教育行政人员、课程论专家、教育学家、心理学家、社会学家、教师、学生、家长、社区代表、工商企业界的人士等等，都在或鼓励他们以某种方式参与到课程开发和课程变革的过程中来。可以说，新课程如果没有“新生力量”的广泛参与，很多方面就不可能出现突破性进展。从这个角度讲，“三级课程管理体制”的通称，即便不能说是名称的误用，也可以说是表达不周全。
二、三级课程管理体制在实施中际遇了哪些主要问题？
明确不同层面和不同角色的权责，与权力主体履行好所赋予的权责，不是一回事。新的课程管理体制在实施中所际遇的主要问题，可归纳为以下几点：
1.国家层面：“松控”与“紧控”失衡
如上所述，尽管学校课程是以“国控课程”为主，但管理体制具有明显的分权性质，开放国家课程的教材编写“市场”，教材审查聘请业内专业人士代理，地方课程和校本课程由地方和学校自主开发，学校自主选用教材。为了使课程教材多样化建设步入正轨，国家层面制订了地方一级和学校一级的课程管理指南、教材编写审定管理办法等一系列课程管理文件。然而，毋庸讳言，这些政策并没有起到多大的规范作用。许多地方的教育行政部门违反规定，强势介入国家课程的教材编写，并把持着本地的教材使用市场，学校自主选用教材名存实亡；不管是官方还是其他力量组织的教材编写队伍中，不符合规定条件的大有人在；教材审查在一定程度上受到了关系、利益的侵蚀，教材质量的“把关”机制出现漏洞；地方课程和校本课程的开发，盲目性大、随意性强，“课程无效”问题严重；为数不少的学校以这样那样的借口和理由，一如既往不认真对待课程计划的实施。就这些权力主体而言，上述违背国家课程管理政策的做法，属于权限越界、责任失落的性质。而从国家层面的管理分析其原因，在于对赋予地方、学校以及各种角色的权责局限于“文本管理”，轻视与之相配套的管理措施，或者说，能使这些权责得以有效落实的保障机制。可以说，下放权力的“松控”与使当事人手中拥有的权力用得其所所需要的“紧控”构成了鲜明的反差。
这种管理模式无异于秉持虚妄的“理性人”的假设，天真地以为只要改革意图正确，把各方面的权责明晰化，有关人士就会或就能遵照执行相关的课程政策。
2.地方层面：把教材编写等同于课程管理
关于地方一级履行国家所赋予的课程管理权责的全貌，因缺乏相关的研究，不得而知，但有一点是可以肯定的，这就是许多地方的教育行政部门不顾国家有关政策的规定，热衷于国家课程的教材编写，并把地方课程的开发等同于“课本化”，也就是说，这些地方的教育行政部门不该作为的偏要作为，该作为的却不作为。究其原因，说它们对赫然在列的“应然权责”不知情，无人相信；直面现实，在“官本位”还颇有市场的今天，教育行政部门编写教材，再用权力搞垄断性使用，能够获取巨额利润，同时又能速成一个标榜课程改革“政绩”的“面子工程”，一箭双雕，才是它们不惜违规操作的内在动因。于是乎，以未经课程洗礼的教研员为主体，外加几位知名专家学者作装饰的编写队伍隆重登场。这也难怪，各地编写出来的教材大同小异的居多，国家通过“一标多本”以图教材优质化、多样化的目标基本上还是“镜中花”；赋予学校的教材选用自主权形同虚设；作为对新出现的地方化的“中央集权制”的反动，旧的“大一统”论开始回潮。
3.学校层面：以应试要求裁剪新课程的实施
因为学校是所有课程最终得以实施的现场，学校的课程管理构成“应然课程”“计划课程”转化为“实然课程”“操作课程”的关键环节。也就是说，两者之间的落差在很大程度上取决于学校是如何进行课程管理的。
在三级课程管理体制下，学校的权责也非常明确，但落实情况同样不容乐观。撇开诸如选用教材的权力被本该是负选用“指导”之责的教育行政部门用“指令”剥夺，按照什么长官意旨增设显性的“计划外课程”，竞赛、检查、评比之类的隐性“计划外课程”也是源源不断等学校的权限旁落问题不谈，单是学校本身实施“计划内课程”的状况就令人堪忧。其中最为突出的问题是，应试教育的要求持续顽固地左右着学校对课程计划的实施。中小学校把那些需要考试，尤其是与升学考试有关的科目看得特别重要，称之为“主科”，而对于那些不考试，尤其是与升学考试没有直接关系的科目，则不重视或不真正重视，称之为“副科”。可想而知，等着新课程的命运，不仅是音体美等传统“副科”和校本课程开发性质的综合实践活动等新进的“副科”被边缘化、虚表化甚至空无化，而且“考试科目”的内容在教学中也难以幸免被肢解的危险。
三、三级课程管理体制怎样才能成为一种有效的体制？
我国基础教育过去实行的是高度集中的课程管理体制，而分权似乎是别人的专利，如今我们也实行分权的体制，遭遇的问题似乎不是少了，而是多了，联想到新中国教育管理体制变革史上曾多次出现过“一放就乱”的局面，产生“淮桔而枳”的担忧并非空穴来风。这正说明新的课程管理体制并非能自动地实现自我预期，国家、地方和学校三级权力主体应该如何进行课程管理，还是摆在我们面前的严峻课题。在此，拟从以下几个方面展开探讨。
1.需要相配套的课程政策
课程管理涵盖课程设计、实施和评价诸范畴，国家、地方和学校各层面，以及各个层面的各种有关角色。课程政策是课程管理的重要依凭，国家层面为此做了许多工作。然而，课程政策管理滞后于课程活动实务的问题还相当严重，主要表现为课程政策短缺和有效性不足两个方面。充实一系列课程政策，并提高彼此之间的关联性，业已成为完善课程管理体制的一项迫切任务。鉴于课程管理实践中所出现的问题，今后在课程政策管理方面尤其需要注意如下两点。
一是提高课程政策的一致性。一致性是指与课程有关的各项政策要求能相互联结，至少不是相互矛盾的。相形之下，我们的许多课程政策在一致性上还有待加强。前文提到的学校在实施课程计划上所存在的问题，尽管其原因复杂，但更新学校评估与考试命题的规则，使切实执行课程计划的学校从中受益，恐怕是对策之一。再如，国家明文规定教育行政部门不得以任何形式参与教材的编写工作，国家对于地方教育行政部门编写地方课程的教材即便是鞭长莫及，但对于它们编写国家课程的教材，国家能否考虑在教材编写核准时就不予受理？国家对教材编写人员的条件也作出了相应的规定，但属于“软性要求”，除此之外，对教材编写者是否也可以像其他行业那样来硬的，实施“持证上岗”制度？教材审查关系到我们的学生用上什么教材，是否也到了该实行“回避制度”和“警戒制度”的时候了？国家有关文件提出通过审查的教材要向社会公布，是否可以进一步，把审查意见也公之于众？对学校使用什么教材这种关乎广大利害关系人的重大决策，是否应该考虑采用“听证会”之类的“公信制度”？等等。
二是改善课程政策的指示性。指示性是指课程政策的明细性和广泛性。也就是说，指示性强的课程政策应该对学校的课程提供整体的基础原则，及各种详细的指导与规范。在新课程的实施中，鉴于这次课程改革的幅度大，国家层面注重向地方、学校和教师提供课程实施指南之类的课程文件，这在我们这样一个有着轻技术之传统的国度是一个进步，但不可否认的是，这样的课程文件还是停留于模糊而概略性陈述，缺乏支持实务运作的具体知识，操作性、程序性不强，这不仅直接影响到新课程在各层面的有效实施，而且与教师通常满负荷工作的情境不相称。要改善这种状况，恐怕首先得摆脱过高估计地方教育人员的自我建构能力的思想，其次是要有一个管理文本设计与使用两个界面的互动机制。
2.需要实施新体制的环境
在实施新的课程管理体制中出现的问题，有些是从过去延续下来的，比如课程计划缺乏应有的权威性，有些则明显是伴随分权而来的。要管理好分布于更多层面和更多角色的课程权责，除了要加强课程政策管理外，也离不开构筑实施新体制的环境。因为在具有分权主义传统的国家，地方或学校、教师向来拥有相当大的课程自主权，在课程发展中，人的课程意识和能力、课程运作的规范和程序随之自然滋长起来，属于内生型发展；而我们从中央集权走向与地方、学校分权，并不是在“人”与“结构”两方面的条件先准备好的情况下发生的，起用的是自上而下的外推型发展模式，明显带有需要什么功能才实行什么体制的“以功能决定结构”的特点，必然出现新体制与旧体制所构造的先存条件不和谐的状况，决定了课程改革进程中改造人和结构的任务非常繁重。举其要者，可列述如下几点：
一是善用各种课程管理策略。前文“问题”部分提及的许多例子，说明基于理性人之假设的“研究—开发—推广”这种实证理性策略(empirical-rational strategies)的不当性。研究现代化的学者指出，后发型国家在其现代化过程中不可或缺一个强有力的中央政府，如上面“政策”部分提到的那样，要做到“有法可依”、“执法必严”，但这并不意味着动用权力强制策略(power-coercive strategies)是搞好课程改革的不二法门，因为课程改革就其实质是一项人文事业，单靠外在约束，充其量只能使当事人的行为勉强接近政策要求。根据教育管理学新近提出的观点，对课程改革采用互惠管理模式和规范——再教育策略(normative-reeducative strategies)是有比较广泛适用性的路径，如积极回应当事人对改革代价和回报的计算、权衡，加强决策、设计等变革推动者与课程实施者的互动，重视当事人的专业发展，提供多种课程资源，倡导新的教师文化等，这既是领导者有力发挥作用的另类方式，又能同时满足组织与个人的需要。
二是善于学习别人的经验。在我国，课程标准的制订和教材的审定由国家负责，教材编写与选用实行“自由化”，地方和学校在一定限度自主开发课程，这些做法与其他许多国家类似；但有一点不同，我们属于后来者。对这些领域该如何管理，先行者肯定有许多可资汲取的成熟观念、技术以及与此相应的制度措施。我们要善于利用自己的“落后优势”，把别人的经验学过来，不去重复别人走过的自然发展之路，争取以尽量短的时间实现内涵式发展，而不是局限于外延式增长，这不失为创造有利于新课程管理体制实施之环境的一条捷径。如，学习他国“制度变更”的举措，增设教材审查及选用中介机构、课程开发指导中心和地区课程资源中心，以提供多种专业服务、加强能力建设，这对改善我国目前教材审查和选用科学性不强、教师课程开发水平不高的状况有着重要的现实意义。
三是营造改革的氛围。“两头热，一头冷”（“两头”指课程决策者和设计者，“一头”指课程实施者）是中外课程改革史上常见的现象。这种现象一部分来自课程实施者对课程改革的必要性和可行性知觉不足。我国这次课程改革注意了不同层面和不同角色之间的互动，以及有关知识和讯息的发现和散播，也比较讲究分步推进的方式，催生了基础教育界几乎是‘育必称课程”的可喜景象。然而，各地、各校和教师之间“冷热不均”总是存在的，我们的改革也不是为了要用昂贵的代价制造出若干装点门面的“飞地”，或追求那种重视规模和数量而轻视水平和质量的“无发展的增长”，而是指向中华民族的复兴和每位学生的发展。我们需要寻求有效的激励机制，增强大家对改革的拥有感和投入度，使每一位热心改革的人能从中受益，为实现课程改革的理想提供动力之源。我们在重视教育内部对话、参与的同时，也要把“课程共同体”扩展到全社会。因为课程改革关系到千家万户的利益，他们不应该只是“接受者”、“被动者”，也有权知道课程改革的得失成败所在，并有渠道和平台投入他们的心智贡献。通过强化社会有关人士对学校课程的认受和问责，反过来也有助于改善课程质素。
3.需要掌权者的责任意识
在三级课程管理体制的框架下，课程权力分布于比过去广泛得多的有关人士手中，课程的决策方式转向“分权”或“参与”，这需要各种有关人士主动负起相应的责任，因为离开了这点，一如既往依靠“外控管理”终究消极、被动。当然，能影响全局的是那些起决定性作用的掌权者的责任意识。
就国家层面而言，这次课程改革得到了中央高层前所未有的重视，也集中了一批全国最优秀的专家在进行课程设计。有外国同行说，我们的课程方案设计理念并不亚于世界上先进国家的水平。这是我国基础教育的幸事。同时，我们不妨听听另一种声音。对国际课程政策有研究的学者指出，“课程政策之所以多规范教的内容，而非教的方法，乃是因为政策制定的政治环境有朝向短期、简化、低成本解决以制造成功征兆的压力。若要影响教学可能要长期、高成本，但是却很少有立即的政治效益，况且，教学也被认为是教师的专业范围；而课程内容的订定却不须很长的时间，又能即时彰显某些意图与象征性。”（注：转引自周淑卿著：《课程政策与教育革新》，台湾师大书苑有限公司发行2002年版，第12页。）虽然这段话的每一个细节在我们的背景并非都能找到对应，但希望所指的“厚此薄彼”问题不会发生在我们国家。如上所述，我们的课程改革亟需的是中央政府能够订定强而有力的各项课程相关政策，并且能适切地运用课程管理策略，进而能得到地方教育人员落实政策的能力和意愿的配合。
然而，在三级课程管理体制下，这种“配合”是指地方和学校要切实履行好国家赋予的权责，而不是像“上有政策，下有对策”那样各取所需。就在“松管”的情境中更需要自管而言，地方教育行政部门和学校的掌权者的责任意识主要体现在：一是在课程中的角色要从过去的“被动接受、简单执行”型转变为“能动管理、主动开发”型，那种把课程改革当作谋取一己之政治资本和经济利益的工具，在课程开发方面只是参照别人的先例，或凭经验办事的做法都不可取；二是要建立恰当的课程决策程序与课程监督机制，防止课程事务成为“小圈子”的“秘密园地”和放任自流，要不然，无论是本地或本校的课程计划的实施，还是地方课程和校本课程的开发，不见得都有可靠的依据，也未必有真正的权威，甚至带来相反的效果；三是要认识到自己没有受到过课程方面的专门训练，自己的活动条件也有限制，需要接受课程理论与技术方面的指导，使课程权力的扩大与课程能力的提高成为动态的、相辅相成的过程；四是要转变管理的职能，从“指令者”、“监管者”变成“服务者”、“支持者”，能按照新的课程管理的要求，主动对有关的管理法规、机构设置、行政运作方式、教师在职进修制度、考试评估系统等去旧立新，否则，仍按照老一套的办法管理学校课程，不仅比以前更难管理，而且可能添乱。事实上，如今在同样的大环境下，不同地方、学校对待课程改革的态度和取得的成绩已是相去甚远。不能不说，责任心在其中起着重要的作用。随着基础教育课程改革的全面推进，实施新课程成为不可逃避的存在，大家重新站在几乎是同一条起跑线上，开始“重新洗牌”的过程，角逐在新秩序中的位次。地方教育行政部门的领导和校长该是“到位”的时候了，关注课程改革的进程，思索课程改革提出的新课题，主动转换领导角色，做好课程改革提出的“机遇与挑战”文章。
最后，不能不提及在我国基础教育中一直扮演着举足轻重之角色的教研部门的责任问题。用体制术语来说，教研室（教研员）是国家制订的课程和教学大纲与学校课堂实施过程之间的重要中介，构成了指导、监控各级学校课程实施的业务管理主体；但对于新课程，他们在体制上所处于的“优位”，并不意味着他们又是当然的专家和权威，尽管现实情形是为数不少的教研员巧于“搭便车”，以诠释新课程的权威、教材编写的专家自居。一个可喜的迹象是，教研部门要转变角色和职能已成为此次课程改革中国家层面的正式议题。