完善补偿政策，建立保障体系——关于失地农民保障问题的探讨，本文主要内容关键词为：保障体系论文,失地农民论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化的推进和现代化建设步伐的加快，一些农民祖祖辈辈赖以生存的土地，在推土机和打桩机的轰鸣声中逐渐失去。如何妥善地补偿安置这些失去了土地的农民，不仅关系到全市经济建设和社会发展，而且关系到农民的切身利益和社会稳定，这已成为时下人们关注的一个热点问题。近期，我们围绕征地补偿安置工作的问题进行了调研。
一、征用土地对改善农民生活，支持经济社会发展起到重要作用
在市场经济条件下，土地是城市最大的存量资源，是政府的最大财富。围绕如何充分保护、利用好土地资源，为经济建设提供保障，又妥善做好征地补偿安置工作，近年来，各级政府和国土部分积极探索、勇于实践，做了大量有效的工作，取得了突出的成绩，具体表现为“五个明显”：
一是用地面积明显增加。仅2001年2002年，全市上报建设占用耕地项目172批次，用地总面积5781公倾，是前5年用地总量的1.3倍，创出历史最高水平，为全市的发展提供了有力的保障。
二是征用补偿安置标准明显提高。随着经济的发展和人民生活水平的提高，土地补偿费、青苗费、劳力安置补助费分别提高了130％、40％和500—100％。目前，我市土地补偿安置标准均达到或高于省规定，有力地维护了农民合法权益。
三是补偿安置办法明显增多。为了做好征地补偿安置过程中的稳定工作，各地及国土部门根据自身情况，积极探索了多种行之有效的安置办法，如谁用地谁安置、货币安置、留地安置，就业安置和社保安置等，一改过去单纯的谁用地谁负责安置的办法，通过多种补偿安置方式，较好地解决了我市农民土地被征用后的生活保障问题。
四是政府土地收益明显提升。全市各级政府和国土部门在严格执行土地出让计划的同时，对市区经营性用地实行招标、拍卖、挂牌等方式供地，2001年市区共出让土地225宗。面积858万平方米，出让金达21.1亿元，完成年计划的351％；去年全市土地出让金达45.3亿元，其中市区达33.1亿元，增长60％，为构筑特大型城市的建设提供了财力支撑。
五是对补偿安置工作的监管力度明显加强。为进一步加强国土资源的法制建设，推进依法行政，先后颁布实施了《关于加快推进城市土地经营的若干意见》、《关于国有土地使用权挂牌出让的暂行办法》等规范性文件，使土地征用的工程程序更加规范化、法制化。对国土资源实行了“四制”管理，即报建实行窗口服务制，土地出让实行招标拍卖制，审批事项实行集体会审制，征用土地实行公告制。同时，加大土地执法监察力度。2002年，在全省13个省辖市国土部门依法行政考核评比中，我市名列总分第一，有效地加强了国土管理的监察力度。
二、征地补偿安置中出现的问题不容忽视
1、征地补偿安置办法不完善。目前，我市的征地补偿安置根据各地的实际情况采取了各自不同的方式，但都有不尽如人意的地方。一是货币安置，这是一种生活指向性安排，而非就业指导性安置，失地农民在得到生活安置费后，就被永久地推向劳动力市场。这种方式只是考虑了失地农民眼前的生活安排，并没有与社保制度同步衔接，在重新就业毫无把握的前景面前，失地农民对未来的生活产生忧虑，有可能演变成社会不稳定因素。二是谁失地就分给谁，承包田不再调整，这种方式形式上较好地处理了补偿费用的合理分配，但却在一定程度上将失地农民边缘化，脱离了集体，如今在对失地农民生活安置的软硬件设施还不健全的情况下，将那些农民领取补偿费用后“赶出”土地，这给那些靠土地养老的农民无疑是雪上加霜，三是“两费一金”中的土地补偿费留村委代管，其他平均分配，由村委运作这笔资金，每年向农民支付一定数额的款项。我市三井乡将这种方式深化成为“入股”。他们认为如果一次性的将补偿安置分配给农民后，有些人会很快消费掉，最后仍然要找镇政府“麻烦”，将这笔钱入股乡村级经济组织，却能保证失地农民有一个长远的、安全可靠且稳定的经济来源，但这种方式的不足之处是完全依靠乡镇政府、开发区的高经济增长水平，对于财政较为薄弱的乡镇来说是一个较为沉重的负担。目前，三井乡每年每亩土地可支付给农民1000元/亩左右的利息收入。对一些实行村务公开、资金使用受村民监督、经济条件较好的村来说，这不失是一种好方法，但如果村务不公开，资金使用不透明，会增加村民对村委的不信任度，也为村民与村委间埋下了一个矛盾根源；另外，若村级组织经济较困难，而村委还要将补偿费用中切出一部分，这反而增加了村民的生活压力。四是“存本付息”，存入银行，每年平均分配利息，这种方式使农民每年都有一个稳定的收入来源，但农民每年获得的分配较少，生活水平的提高与经济发展不同步，对经济上困难、年龄较大的且无其他经济来源的农民来说经不起“疾病”等情况的冲击。五是用补偿安置费给农民买养老保险，这种方式使农民退休后获得了稳定收入，但在人均耕地少、经济基础薄弱的村难以承受，且受到退休后才可领取，在退休前这段时间无经济来源的影响较大。以上各种方式各有利弊，需要进一步完善、规范。虽然现行的常州市征地补偿安置办法对全市征用土地补偿安置起到了积极的作用，但由于形势的发展和情况的变化有些条件亟需修改。
2、失地农民的就业前景不乐观。我市失地农民的就业安置在计划经济时代是比较好的，但在市场经济不断发展的情况下，失地农民就业形势严峻，困难重重。主要有三个原因，一是企业招工门槛抬高。现在企业用工对专业、年龄、文化素质等有严格要求，可失地农民普遍存在着“两低”现象，即文化素质偏低、劳动技能低，40岁以上的基本上都是初中和初中以下文化程度，且没有一技之长，即使已经安排就业，马上就有面临下岗、失业的危险；二是就业竞争强烈。一方面农村释放剩余劳动力的速度加快，涌向非农产业，增大了就业压力；另一方面，外来劳动力大量流入，对我市农村劳动力就业转移到城市构成了一定的压力；再者，城市下岗、待岗人员、大中专毕业生、转业退役军人就业压力本身就很大，失地农民进城就业更是困难重重，大多数是望而却步，即使找到工作，多数是临时工，能找到一份稳定工作的，也都是一些很少的佼佼者；三是工业企业就业吸纳能力减弱。随着改革与发展大环境的变化，企业已走过粗放经营的数量型扩张时期，并伴随着经营机制的全面改制，企业经营者把过去的“就业最大化”改变为追求利润最大化，对用工的量和质都作了大调整，实行减员增效，就业增长也随之回落。
3、征地补偿安置费分配使用中部分环节不透明。在我市征用集体土地大都由市、区的征地机构负责征地补偿款的结算，其中青苗费、地上附属物补偿费直接拨付给农民个人，而其他的“两费一金”是直接拨付给乡镇集体经济组织，但在乡镇与村、村与失地农民之间征地补偿款的分配使用上国土部门很少介入，甚至根本不介入，这就造成国土部门对部分地区征地补偿安置费分配使用的实际情况不够了解，成为了“旁观者”；有些乡镇不严格执行征地补偿安置的“两公告一登记”制度，为了经济指标和地方利益违规操作，该明细的地方不明细，该透明的地方不透明，即使进行了公告，其该有的内容仍没有，甚至还存在不公告的现象，使农民的利益得不到切实保障。
4、失地农民补偿安置费不到位。征地使农民失去了最基本的生产资料和生活保障，如果农民拿不到足额的补偿安置费，农民就难以生存和发展。但我市仍有征地补偿安置费不能足额发放到位的现象，一些乡镇、村及集体经济组织利用各种名目层层克扣、截留或挪作他用，使补偿安置费不能足额发放，造成有些农民的名义补偿与实际补偿不一致；有的乡镇、村之间为了吸引投资，相互攀比竞争，在土地征用上随意压低地价。但征地费中上缴中央、省的部分不可少，村、乡镇财政又担负着较高的开发成本，本身就存在着入不敷出的财务风险。因此，造成个别地区在补偿给农民的安置费中克扣、截留或不合理分配等现象，导致失地农民补偿安置不到位，也使得一些乡镇、村的财政风险和农民收入风险进一步加大。
5、现行补偿标准不尽合理。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，目前已难以适应市场经济发展的要求，征地补偿标准虽有所提高，但仍只考虑被征地农民的生产和生活水平不降低，没有考虑不断提高农民生活水平，这显然不尽合理。一是征地补偿费太低，尤其是在能源、交通、水利等基础设施项目以及国家、省的一些重点建设项目上，普遍采取法定标准最低限，甚至低于法定标准，这与经济社会发展水平相比明显偏低，一般农民最终只能维护2—3年的基本生活，一旦这些安置费用尽，又没有找到稳定的职业，就有可能引发各种社会矛盾，成为不安定因素；二是由于区位条件、交通位置；开发条件等不同，土地内在价值大不一样，但我市大部分地区采取同一口径的补偿标准，没有体现出土地价值的地租级差，特别是国有土地与临近农村集体土地征用补偿费差距较大，造成这些农民对失地的补偿安置不接受，有的引起上访、信仿，矛盾较为突出。
三、积极寻求解决失地农民保障问题的对策措施
1、做好土地使用规划，凸显土地价值。寸土未动，规划先行，一个好的规划不仅能使征地补偿工作顺利开展，而且可以最大限度的发掘出被征土地的价值与潜能，让土地价值由隐性变为显性，从而更好地维护农民的权益。因此，一要提前规划，将现有各类土地，分别做好用于农业、工业等发展规划，并将土地的预期价值公布于众，这样使农民对自己的未来有一个准确的预期；二要制定乡镇工业园区总体规划以及产业布局等控制性详规，乡镇工业园区应集中连片开发建设，严格限制村级工业园区开发，这样既可以避免土地的低价出让以及低价出让带来的不良竞争损害农民利益，同时又可以防止农田被无序分割和蚕食，提高土地利用率；三要制定村镇服务业的发展规划，大力发展农村第三产业，尽可能为失地农民增加就业机会，确保农民生活的稳定。
2、以“土地换社保”方式为主，解决失地农民后顾之忧。土地是农民最重要、最可靠的养老保障手段，一旦失去土地，农民的养老保障就发生很大变化。土地被征用后，失地农民转为城镇居民户口，如他们的就业得不到有效安置，这就使他们的养老问题变得更加突出。因此，解决农民的社会保障问题已经到了刻不容缓的地步。针对我市各地征地补偿安置的实际情况，建议3种方式选择，其一是“土地换社保”方式。解决失地农民安置问题的最根本途径，是使农民享受到养老保险政策，这可以是社会保险也可以是商业保险。农村养老保险制度应当覆盖所有农民，实行低保障广覆盖。一般来讲，不论是否失地，农民都应当参保，只不过有地农民可以土地收益逐年自己交纳保险费进行参保，而无土地农民只能依靠土地补偿费一次性参保。所以在征地补偿过程中，要帮助农民以“土地换社保”的方式一次性解决补偿安置问题。其具体做法是：对不同年龄段的农民有不同的安置政策，重点向大龄对象倾斜，对于达到退休年龄的被征地农民为其一次性交纳10—15年养老保险金，次月开始发放养老金；对尚未达到退休年龄的失地农民，选择适当年限为其一次性交纳养老保险，到退休年龄后按月发放养老金，无生活来源的可享受农村最低生活保障或根据村级经济状况进行适当补助；对年纪较轻（35周岁以下）的被征地农民，可有自谋职业加养老保险和自主择业这两种方式供选择，这里政府可以对用地企业使用农民工做一些硬性规定，在同等条件下优先考虑被征地农民；同时对于社保经费的筹集，政府也可以从土地收益中划出一部分用于社保。特别需要提出的是，我市的当务之急是要加快建立农村养老保险制度。其二是“土地入股”的方式。由乡镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，征用土地方与土地公司联合成立股份合作公司，为项目公司，合作期限为25—50年，其间按每年1000—1200元/亩的标准支付给土地公司，该标准2—3年调整一次，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障，改变了过去一次性补偿的做法。但“土地入股”也要规避风险，应选择一些经济效益较好、且有长期发展前景的能源、公用基础设施等企业。其三是“留地安置”。具体做法是：返还一定比例安置用地，用于建设标准营业房，实行租赁经营，其收入用于被征地农民的生活保障。营业房要通过合理规划，打破原有村界，数村集中建设，形成规模格局的群体优势，以利于开发经营，确保安置用地能在村集体经营中保值增值。收入的分配方法由村民代表大会或股东大会批准通过。我们认为第一种方式最可取，而第二、三种方式存在经营风险，具有不确定因素。因此，从稳健的原则出发，我市应当提倡以“土地换社保”方式为主，其他方式作为补充。
3、大力督查力度，确保征地补偿政策落实到位。首先要加大宣传力度，维护相关法律、法规及政策的权威性和统一性。各级各部门要通过新闻媒体、张贴公告等形式，宣传法律法规和政策，使失地农民知晓、了解和掌握安置政策，督促本地区认真以《征地办法》为准则，杜绝同一地区两种安置政策的现象，坚持统一的征地制度、统一的征地补偿安置操作程序。其次，加大政务公开力度，建立被征地单位群众的监督机制。坚持“两公告一登记”制度，推行“阳光工程”，提高征地补偿安置工作的透明度，乡镇、村必须对征地补偿安置费的收支、使用情况实行村务公开，使被征地农民有知情权、参与权和监督权，确保征地的各项费用按时发放、全额到位。土地补偿费、安置补偿费统一安排使用等，应征得村民会议2/3以上成员或2/3/以上村民代表同意，并报上一级政府批准；对集体土地的征地费用要设立专户，实行专款专用，请纪委、监察、审计机关参与征地全过程，并对征地补偿安置费用使用情况进行审计，以切实维护农民利益。第三，加大执法力度，坚决查处各类违法违纪行为。国土资源部门作为土地行政执法主体单位，应对分配到各农村集体经济组织的补偿安置费的使用分配情况进行跟踪监督，特别是土地补偿费在乡镇与村、村与农民之间的分配使用情况，要介入其中实施全过程的监督，真正做到事前防范、事中监督与事后查处相结合，防止各种营私舞弊行为的出现，确保各项征地制度的落到实处。
4、在农民土地征用过程中，加快推动农村城市化进程。农民土地征用实际上就是农村城市化的其中一个过程，因此，我们必须通过加快农业产业化经营，加快乡镇工业发展和小城镇建设，转移农村剩余劳动力，来解决被征地农民的生活保障问题。一是制定和完善失地农民转为市民的政策制度。规定凡是在乡镇区内有合法固定场所、稳定职业或生活来源的本地农民，失去土地后均可根据本人志愿转为城镇居民户口，并在就业、子女入学等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策，从制度上明确农民转居民的身份。二是加快农业产业化步伐，转移农村劳动力。围绕主导农业产业，不断拓展加工、运输、产前产中产后服务等领域；大力扶持农业企业，积极吸引民间资本、工商资本和外商资本参与农业开发，兴办农业企业；大力发展农村专业合作经济组织和农民经纪人队伍，加快花卉苗木、特色水产等优势产业及农产品批发市场的发展，使农民能从田头走向市场、走向城市，提高农民收入。三是发展二、三产业，加快实现农村劳动力的规模转移。常州乡镇工业基础较好，一直是我市解决农村劳动力，增加农民收入，改善农民生活的主渠道，因此要进一步提升乡镇工业水平，更好地发挥吸纳农村劳动力的主渠道作用。建筑行业是我市的传统优势行业。当今，建筑安装行业仍有巨大的潜力可挖，我们应深化建筑企业改革，引导组建大型集团，把建筑业做大做强，增强市场竞争力，不断扩大国内外市场份额，以确保建安业劳务输出量的增加。农村服务业一直是我市的“短腿”，但其对劳动力的吸纳空间非常大，要大力发展农村服务业，放宽创业“门槛”是我们解决农民就业，提高农民生活质量的可靠途径之一。四是进一步加速农村城镇化进程。农村城镇化发展是城乡经济发展和农民生活水平不断提高所必须的，也是真正实现农民身份转变的必经之路。要整合农村资源，大力发展中心村镇建设，用乡镇行政区划调整、撤村转居的手段等来实现全市农村资源的有效整合，尤其在征地拆迁安置中，要去掉“农”字，不提倡以农民公寓等形式进行安置，而是要安排到功能齐全、环境优美的住宅小区，加快被征地农民驻入城市的步伐。要加大基础设施建设，推动小城镇与中心城区的融合，通过交通路网、市政公用设施等基础设施的建设将小城镇与中心城区连成一片，切实推动小城镇向城市化迈进，让农民真正过上市民生活。
5、进一步完善补偿安置办法，增强实际操作的可行性。2001年出台的《常州市征用土地补偿安置办法》，为我市征地工作提供了政策依据。但随着城乡经济的发展，在征地过程中出现了一些新情况、新问题，该办法中的一些政策已经不适应当今形势，需要进一步完善。第一、合理提高土地安置补偿标准。我市是一个丘陵多、河道多，人均耕地不足一亩，是人地矛盾非常突出的市。这几年，随着城乡经济发展和人民生活水平的不断提高，如果按照国家的标准进行补偿，与农民土地上的收益标准差距较大，征地补偿标准偏低，使得征地工作难度加大。因此根据常州的实际生活水平，适当地提高农民的补偿标准已势在必行。补偿标准不仅要与经济的发展相协调，还应该从不断提高农民生活水平相匹配。现苏州平均每亩按2000元补贴，福州为4000元，厦门为5000元，建议常州参照苏州的标准进行补偿。第二、增强《征地办法》的可操作性。要建立农业用地综合估价体系，科学合理地确定一个分等定级的标准，将征用地的区位条件、被征时的现实用途、地上作物、征用后的土地用途、农民土地承包权以及使用权年派生出的特殊财产权等因素都纳入到估价体系中去，并将这些因素尽可能地量化，为征地补偿提供可操作性的依据；改革新增建设用地有偿使用费和耕地占用税等税费的分配机制，将提高后的征地税费进行合理的再分配，这样才能在当前经济飞速发展、城市化进程加快的大环境下，既保护好耕地资源，又使得失地农民的生活安置得到更好保障；尽快制定农村集体建设用使用、流转管理办法，明确入市条件、管理措施、收益分配等一系列重大问题，并处理好这些问题与现实征地政策的衔接，更好地为增加农民收入、充分利用土地资源服务，使农民的利益不至于在不规范的流转中流失。第三，对现行《征地办法》进行适当的充实调整。为了更好地适应新形势，细化征地过程中的各个环节，建议将房屋拆迁补偿安置的内容从现行《征地办法》中单列出来，对它进行更为具体的修订，增强科学性和规范性；增加监督执法的专门章节，强化国土部门是征地安置的主体，也是相关法律法规的执法主体，细化执法监督内容，制定可行的查处办法，使征地执法工作有切实可行的政策依据。
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