档案事业发展中立法的重要性——来自伯利兹的经验，本文主要内容关键词为：伯利兹论文,事业发展论文,重要性论文,经验论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、档案立法的目标
档案立法的首要目标是建立起国家档案服务机构并对其职能做出规定。大多数国家所采用的是英国议会的法案方式。由于立法能够界定档案部门的权力和责任，因此档案机关很需要这种法律保障以更有效的履行其职能。传统的档案立法注重的是对已失去现行效用的陈旧政府文件的整理和保管。在加勒比海地区，只有几个较发达地区制定了档案法。这些档案法大多是以1958年的《英联邦公共文件法案》为基础的。由于《英联邦公共文件法案》的制定缺乏对文件生命周期的认真考虑，其文件管理方法也不适合文件生命周期的不同阶段。因此，许多加勒比海国家的档案法都急需改进。这些修订应将文件管理和档案管理合二为一，正如在档案管理的重要议题中加入对新型载体材料文件（如电子文件）管理的相关条款。用来规范档案机构运行的档案立法能否得到及时改进以反映各机构当前需要，是至关重要的。任何档案立法最有生命力的所在就是在于修订。
立法第二项任务是对档案服务部门所要接收材料的范围做出界定。这些材料包括公共文件、公共档案和私人文件等等，其范围因机构而异。但一般来说，公共文件是指中央、地方和半公共机构实体所形成的文件。在伯利兹，公共文件还包括总督府、内阁、最高法院、议会、政府大臣形成的文件。在伯利兹1984年的档案法中，将这些文件看做公共财产，并准备随时追回在生成机构被非法剔除的此类文件。
档案立法的第三项功能应提出文件仍由其形成机构保管时的监察权力和能力。为避免在文件处理和文件归宿问题上的困惑，立法必须具有一种权力和能力，以确保不经常使用的文件和非现行文件的及时移交。文件形成机构在对文件进行监察时应注意以下几点：这些文件应于何处保存？由谁对这些文件负责？何时向档案馆移交合适？档案移交有何条件？文件监察权非常重要，特别是对那些文件和档案管理不善的机构来说更显重要。在加勒比海地区，由于无知以及处理程序的不健全和立法的缺乏，文件或档案管理不善，甚至遭到破坏的现象经常会出现，结果是：一些有价值的信息在需要时却难以找到；一些有用信息遭到破坏，制约了发展又不利于控制。
这就引出了档案法要解决的另一重要问题——文件的销毁问题。文件的销毁应由档案馆控制，要坚决杜绝具有档案价值的文件未经适当考虑，也未经鉴定就被销毁的情况出现。举例来说，1984年颁发的伯利兹档案部组织法第15款指出：“除非有档案馆馆长的签字，任何文件不准销毁。”然而，还是不断的有文件被销毁。一旦正在讨论中的《文件和信息管理改良方案》得以实施，对文件各个生命周期的管理也建立起来，这种非法销毁文件的行为将会受到更严密的监督，并有希望得到更有力的控制。
二、加勒比海地区英语国家的情况
直到1993年，加勒比海地区还没有几个国家拥有档案法。结果，在1993年6月在特立尼达和多巴哥举行的第5届加勒比海协会讨论会上，通过了以下决议：
“鉴于加勒比海地区绝大多数地区和国家都没有档案法，鉴于档案立法仍是有效档案服务的支柱，鉴于档案立法问题对于所有加勒比海地区档案机构来说都很急迫，没有档案法的国家地区应立即立法；已有的，则要加强。这样，所有问题可以得到解决”。
几年以后，也就是1995年，特立尼达和多巴哥举行的以“公共服务机构改革和战略性信息的挑战”为主要议题的独立国家文件协会研讨会上，进行了一次调查，目的是确定参加研讨会的15个国家中档案立法的具体情况。调查结果表明，在被调查的15个国家当中，6个国家于1972-1993年间先后通过了档案法，6个国家根本没有档案法，另两个国家则处于中间状态：一个国家的档案法尚未公布，一个国家的档案法已由国会通过，并于1988年公布，但它需法定文书或实施的命令形式使之进入实施阶段。因此，实际上是只有7个国家拥有档案法，而其它国家却没有。确切来说，直到1997年11月，这种状况一直没有什么改观。1997年11月24日至28日期间，第六次加勒比海地区档案协会首脑会议在伯利兹召开。其间，迈克尔·罗珀组织的主题为“为改善文件和档案管理而立法”的会议，这一问题才出现了转机。
由于立法在很大程度上决定着档案馆能否有效的履行其职责，因此档案机构能否获得充分的法律保障至关重要。在此，有必要说明的是，在7个已立法的加勒比海国家中，只有3个国家认为其立法充分，而其余的4个国家包括伯利兹在内，都认为自己的立法需要修订：将文件管理和档案行政管理合二为一，并加入新型载体材料如电子文件的管理内容。
当前，在加勒比海地区正在兴起一种放宽利用政策的运动，目的是加强对某一类现行文件的审查。在一些发展程度较高的国家，如瑞典、美国、加拿大、澳大利亚等国家，普遍具有一种减少利用限制的趋势。但是，据目前了解，在加勒比海地区只有伯利兹曾于1994年通过一部《信息自由法》，而牙买加、特立尼达和多巴哥当前正致力于《信息自由法》的制定。
伯利兹1994年的《信息自由法》，除了免费利用的文件外，还赋予每个公民利用政府机构或规定当局的文件的权利，这一法案较1984年的档案法又进了一步，放宽了对现行文件的利用。事实上，两部法案的某些规定互相矛盾。因此，也曾有人建议伯利兹档案部以《信息自由法》取代档案法。这种情况使得对《伯利兹档案法》进行修订，从中加入有关信息自由和数据保护和利用政策显得更为必要。
三、文件的书面（文字）证据性
在21世纪到来之际，一些国家兴起了要求政府增加透明度，增强责任心的运动。如果政府负责可靠，如果公众具有利用政府文件的权利，那么就必须确保信息的精确和安全保管，以便为政府行为提供证据。没有可靠的、真实的书面（文字）证据，政府就无法证明其负责地使用了国家资源，完成了对人民的使命。因此，妥善的保管文件，对于保证书面（文字）证据的有效性，保障公民权利来说至关重要。联合国教科文组织和国际档案理事会于1992年进行的调查表明：在非洲，大多数文件管理和档案服务存在着危机。调查还表明登记系统处于年久失修状况，在某种情况下，甚至是处于崩溃的边缘，它们所处的档案分类系统也是过时的；基础登记设备落后，登记人员素质低下；许多国家根本不具备文件中心设施，即使有的，也是陈旧落后、无法接受任何新型馆藏；多数情况下是长期不进行鉴定，甚至没有文件处置表；各个部门需要日常运转的文件和信息无法保存。这也说明由于过时的、迟缓而缺乏效率的法律和法规阻碍了公众对档案馆信息的利用。
毫无疑问，把实现对文件的妥善管理作为目标，是为了能够适时、适地的为利用者提供适当的信息。要做到这一点，就必须从文件产生一直到文件被销毁或者移交文件中心或档案馆，时时刻刻细心管理。换言之，也就是说要想实现政府的高效、可靠、“透明”，档案立法（或某种情况下的重新立法）就必须确保文件在生命周期各个阶段的有效管理。在加勒比海地区的许多英语国家中，包括伯利兹在内，虽然有档案法，却没有关于文件各个生命周期的管理规范，其最大原因也许正是现存档案法是基于文化遗产原则而制定的。
四、伯利兹的情况
当前，在伯利兹，有关档案和文件管理的现行主要法律就是1984年的伯利兹档案法。此法律已有14年的历史，而限于当时的发展水平，在其投入使用之时对任何机构现行文件和半现行文件管理的具体责任都没有做出明确规定，而电子文件的管理和保管问题也还不是那个时代的议题。
正像安妮·休斯顿(Anne Therston)所指出的，两个全球性潮流使得当前公共经济的管理方法更具意义。一方面，公共管理越来越受到国际社会的关注，认为它是公共经济改革项目中的重要组成部分，另一方面，计算机被迅速引入，以期提高对重要资源的控制，从而提高效率，特别是在财政和人事部门，这一点更为明显。如果公共经济改革成功，那么，这些信息必须作为战略资源进行管理，它们可以为巩固公共管理的各个方面打下基础。在此过程中，计算机只能作为一种工具，而非主要对策。但是，在计算机环境下进行文件管理的问题，至今未得到充分的考虑。伯利兹档案馆十分关注这个问题。在伦敦的英联邦秘书处和伯利兹政府的联合资助下，1997年6月，伯利兹开始致力于《伯利兹社会服务部文件和信息管理改革方案》。此方案于1998年1月完成，分四个阶段实施。国际文件管理信托基金机构(IRMT)将为伯利兹社会服务机构提供建议并设计一个适合、经济、可持续的文件统一管理体系。而他们的主要建议之一就是加强伯利兹档案法。
新的档案法现在正由档案咨询委员会进行详细讨论，之后，它将被递交负责档案工作的部长，听取其建议。在部长及其高级顾问进行讨论并做出修订后，将其提交副检察长进行彻底审查，然后提交国会。
如果新的立法得以通过，将有以下变动：
（一）国家档案和文件服务部的建立要受到由国家档案馆和登记室人员共同组成的委员会的指导。
（二）按照“文件的集中有利于整个政府行政管理的正确”这一观点，新建立的服务部由社会服务部部长负责，这与当前由教育部部长负责的做法不同。
（三）国家档案和文件顾问委员会的建立，主要负责以下工作：
1.为公共文件的管理制定常规政策。
2.针对政策性事务为部长提供建议。
3.支持委员会的工作并为其提供建议。
（四）在社会服务部建立一个档案和文件工作组，制定相应的服务计划并对各成员的具体工作做出明确规定。
（五）明确对保存于登记室的现行文件的和即将在新部门委员会控制下移交文件中心的半现行文件的管理责任。
（六）提出有关电子文件的管理问题。
一部法律解释作为法律草案的附件也在准备之中。它将为《文件和信息管理改革方案》提供背景资料。它不仅解释了对新立法的需求，还对新立法中的各条款进行了概括。对于咨询过程的任一阶段来讲，它都是个很有用的文件。
除强调提案中的重要变动以外，该法律解释还说明了草案的三个关键方面：
（一）它保留了1984年的伯利兹档案法的一些重要条款。因为这些条款是这部法的相对较新的部分，如鉴定并向国家档案馆移交公私文件的规定。
（二）它解决了1994年《信息自由法》中出现的一些疏漏，并解释了它与这部有关文件管理的首要立法的内在联系。
（三）它提出对故意损伤或毁坏公共文件和非法出口历史文件者，给以双重处罚（最大量的罚金和监禁）。
如上所述，新的档案法将成为伯利兹管理方式变化的标志，并对最受重视的其它发展方面产生深刻影响。
T·H·彼德森在其《档案法的基础》一文中指出，规范的档案法对大多数档案人员来说是不现实的，它只是一个梦想而已。T·H·彼德森的这篇文章，是在1993年在墨西哥举行的第三十六届圆桌会议上提交的。她进一步论证了档案人员只有通过政策性途径才能实现充分的职能性档案立法。事实确实如此，没有行政主管的职位，任何制定档案法的尝试都将遭到怀疑甚至是敌视，被认为是干预当局之事。彼德森小姐提出了一些引起关注的话题，在修订或制定新法时，或许可以加以考虑。然而，恩维尔却怀疑档案法中制定如此多的细节是否明智。他进一步指出档案法在一些条款中罗列有关档案管理的过程、实践和程序的细节，使得档案人员毫无发挥的余地。在关键时刻，有无强有力的法律来支持档案工作计划是至关重要的，而国家档案法或许会成为其中的决定性因素。没有它，许多档案人员就不能明确其法律责任，在一些模棱两可的情况下无法做出有效的反应。然而，任何一部新的法律给予档案工作者的权利，只能够勉强实现法律所要求达到的目标。它的成功在很大程度上依赖于它个人以及它树立档案馆形象的能力。实践证明，即使在旧的档案法占主导地位的机构，灵活的档案人员也可以从处于从属地位的立法的条款中得出实用的文件管理方法。
如上所述，将文件作为书面证据进行管理的做法在很大程度上已被看作一个极具潜力的话题。它对于保障公民权利将起到重要作用。在那些没有档案法的国家中，要想改变这种状况，就必须立法。而对于已有档案法但仍须进一步加强的国家来说则需要制定更强有力的法律。这对于提高计算机时代政府的民主性和可靠性具有重要意义。