美丽乡村建设中的政府与社会互动机制
申丽娟 谢德体
[摘 要] 美丽乡村建设是贯穿于实施乡村振兴战略的基本要求之一，而其自身具有的正外部性及其公共产品属性、政府应然责任与社会参与意愿、现实发展基础及其严峻形势决定了政府与社会必须有效地互动起来。以重庆美丽乡村建设为例，在对政府力量与社会力量对比悬殊分析的基础上，构建起由主体、客体、手段、动力、目标等要素组成的政府与社会互动机制，同时坚持政府主导、打造政府理性治理行为，壮大社会力量、推动社会积极参与建设，完善规章制度、确保政府与社会互动合法化，以期为实现乡村全面振兴提供参考依据。
[关键词] 乡村振兴战略；美丽乡村建设；政府与社会互动机制；公共产品
党的十九大以来，乡村振兴战略成为指导未来中国发展的七大战略之一，[1]为新时代的“三农”工作指明了奋斗方向。随着2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的发布，乡村振兴战略的实施意义、指导思想、阶段目标、基本原则、重点任务等方面内容逐渐清晰。根据现阶段党和国家对于实施乡村振兴战略的部署可知，在2020年、2035年和2050年三个阶段的目标任务中，美丽乡村建设始终贯穿其中，以“农业强、农村美、农民富全面实现”为最终目标。总体上，乡村振兴这一战略布局需要落地实施，关键就在于美丽乡村建设。[2]而美丽乡村建设既是一个历史性的工作，又是一个新时代社会发展亟待解决的任务，单一靠政府力量或者社会力量都是不能胜任的，必然要依靠政府与社会互动形成合力。2013年以来，全国范围内自上而下地启动美丽乡村建设，各级政府部门在美丽乡村建设中发挥了主导性作用，如编制规划、选择试点、财政支持等，但是社会力量参与度相对不足，没有发挥出本应有的影响力。政府与社会作为美丽乡村建设的两个重要主体，如何构建起一个行之有效的互动机制已经成为一个值得关注的现实问题。
一、政府与社会互动在美丽乡村建设中的依据
政府与社会之间的有效互动既是美丽乡村建设的正外部性及其公共产品属性的内在要求，也是政府建设美丽乡村的应然责任与社会参与意愿共同作用的结果，更是严峻的农村现实基础及其建设形势的实际需要。
（一）美丽乡村建设的正外部性及其公共产品属性
外部性主要有两种形式：一是负外部性，即外部不经济，表现为乡村不美，如基础设施不达标、生态环境污染、公共服务不到位等问题；二是正外部性，即外部经济，表现为美丽乡村及其建设。政府、社会组织、当地农村居民等主体合力规划、建设和发展乡村，使乡村基础设施建设达标、生态环境质量提高、基本公共服务满足村民需求，进而乡村整体的社会收益巨大。美丽乡村及其建设具有典型的公共产品属性：第一，良好的乡村基础设施、生态环境与公共服务作为美丽乡村建设的积极成果，对其的消费并不能自动地排斥他人对同种成果的消费。这是由于在技术上，无法将不愿意付款者排除在美丽乡村建设的收益范围之外，即使在技术上可以实现，也会因排他成本过高而不可能实施。第二，某些个体对美丽乡村建设积极成果的享用绝不会降低这种成果对他人的可用性。第三，美丽乡村建设要求通过建立相应的制度安排，来重新协调各种利益主体之间的关系，并固化利益分配机制、生态补偿机制等，这也同样是强制性、非排他性等特征的一个体现方式。基于美丽乡村及其建设的正外部性与公共产品属性，各个行为主体尽可能逃避承担外部成本，从而产生“搭便车”、“机会主义”、“公地悲剧”等现象。
（二）美丽乡村建设的政府应然责任与社会参与意愿
美丽乡村建设是公共管理的典型领域，理论上的公共管理主体都具有应然的责任。作为最重要的公共管理主体，不同层级的政府及其部门在美丽乡村建设中承担的责任也不尽相同。对于中央政府而言，其定位在于宏观调控者，充分发挥作为一个导向者、监管者、协调者的作用，承担起宏观规划、法律支持、政策制度设计、监督管理、协调利益等责任，这也是其他任何社会经济组织所无法代替的；对于地方政府而言，其定位在于组织实施者，除了要遵循和执行中央政府的战略决策外，更要基于本地区经济、社会、资源与环境发展实际，组织和实施美丽乡村建设工作。当然，越是处于基层的政府层级，其执行者、实施者的责任就越重。但是，理论上的应然的政府责任，必然会因民众搭便车、利益集团操纵、现有制度缺陷、政策执行低效以及寻租等因素而遭遇政府失灵。社会组织作为弥补政府失灵的一个重要主体，在公共问题（包括生态环境问题）的解决中开始占据越来越重要的地位。尽管作为社会参与理论基础的公民与社会组织理论在西方国家非常成熟，而在国内遭遇冷对待，但近年来也逐渐开始被接纳。代表社会力量的社会组织、公民个人对于关系切身利益的公共问题关注度居高不下，这就意味着其有参与的意愿和动机。如，乡村生态环境污染及其治理和建设问题是近年来政府和公众关注的一个热点问题，直接与食品安全、人体健康息息相关。无论是从政府自身的责任角度来看，还是基于社会参与的意愿，美丽乡村建设需要政府与社会的共同努力，并构建起一个行之有效的互动机制。
（三）美丽乡村建设的现实基础及其严峻形势
美丽乡村建设是建立在乡村薄弱的发展基础上的。根据《第一次全国污染源普查公报》，乡村生态环境污染对污染总量的贡献率已经达到42%以上，其中，由乡村源排放的总氮、总磷对两种污染物总量的贡献率已经过半，分别为57.2%和67.4%。[3]至少有1300 ～1600 万公顷耕地因为农药、农膜、化肥的过度施用而受到严重污染，[4]土地肥力严重退化，并危及到农产品质量的安全以及人体健康等。根据《中国统计年鉴》，2016年城市每千人口医疗卫生机构床位有8.41，而农村每千人口医疗卫生机构床位仅有3.91，每千农村人口乡镇卫生院床位更少，只有1.27。可以看出，与城市相比，乡村发展基础比较薄弱，生态环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，基本公共服务覆盖范围少、分配不均衡，导致乡村社会中的矛盾持续凸显，压力不断加大。这也从侧面说明，如果仅仅借助于政府力量或者依靠于社会组织、公民个人等社会力量，乡村建设中出现的各种问题将不可能得到有效治理。“政府在界定、理解和回应问题上将是不可或缺的，并在解决问题方面仍然起关键作用”。[5]但是，社会组织、公民个人等社会力量的有效参与也是乡村环境整治、美丽乡村建设不可或缺的重要途径。因此，政府和社会力量都具有建设美丽乡村的义务，而且只有构建起科学合理的政府与社会互动机制，并保障其正常运行，才能有效地解决日趋严重的乡村现实发展问题。
二、重庆美丽乡村建设中的政府力量与社会力量之实际对比
现阶段政府力量与社会力量悬殊，政府居于主导地位，社会力量开始得到政府的培育扶持并在提供公共服务方面进行了合作。近年来，重庆市积极培育扶持社会组织，充分激发和释放社会组织活力，净化社会组织发展空间，完善政府向社会组织购买公共服务机制。根据重庆市民政局信息，从2012年起，每年争取中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务，累计投入4199.3万元；从2014年起，市级每年安排福彩公益金支持社会组织参与社会服务，累计投入800 万元，对全市性和各区县社会组织实施项目扶持。同时，重点支持渝中社会组织孵化基地、江北暖洋洋居家养老促进中心等社会组织孵化平台建设，并按全市社会组织孵化示范基地进行打造。除此之外，还出台了《重庆市政府购买服务暂行办法》、《重庆市市级政府购买服务指导性目录》，明确将社会组织列入承接政府购买服务的主体之一，纳入政府扶持社会事业发展的政策范围，其承接购买服务涵盖医疗卫生、文化教育、群众健身、社区服务等48 个公共服务领域，为公平对待社会力量提供公共服务形成了制度保障。但仔细研究发现，重庆美丽乡村建设领域的政府与社会力量合作非常匮乏，在政府购买社会工作服务项目方面主要集中在社区养老、青少年服务、婚姻家庭等领域，基本没有涉及到美丽乡村建设领域，亟需进一步加强。
（一）政府力量的非理性主导治理
政府在美丽乡村建设中居于主要主体地位，负有不可推卸的治理责任。在传统的行政管理体制下，重庆美丽乡村建设中的政府力量呈现出非理性治理的特征，主要体现在政府主体权责不相称、行政手段主导、缺位问题严重等方面。[6]第一，政府部门之间在管理权限分配和责任承担方面界定不清，出现组织和管理真空状态，致使责任主体最终难以认定。重庆美丽乡村建设工作的主要内容有农村人居环境改造、农村便道、公共服务配套设施建设等方面，这就涉及到农业、林业、水利、建设、卫生、环保、畜牧等多个部门，缺乏统一的协调工作机制，各个部门之间职能交叉、重叠，职责主体不明，各自为政、协调不足、相互推诿责任，从而出现“谁都管”、“谁都管不了”、“谁都不负责”的权力共享而责任泛化的问题。[7]第二，政府治理中的行政、法律、经济、合作、思想教育等手段本应相互促进、彼此制约，但是总体上行政手段占据主导位置，而法律、经济、合作、思想教育等手段应用相对较少，这都可以从重庆社会组织、公民个人等社会力量参与美丽乡村建设的有限性中侧面反映出来。第三，基于一直以来的重城市轻农村定位，政府在美丽乡村建设中没有充分履行自身责任的“缺位”问题较为严重。“缺位”是指政府对于自身的财政责任、监管责任、制度责任等本源责任履行不充分，尤其是运行保障经费严重不足直接制约了美丽乡村建设工作的成效。虽然2013年以来，在《重庆市美丽乡村建设规划纲要》的指导下，每年投入3000 万元的财政专项资金以支持美丽乡村建设的试点工作，同时对于每个农民新村市级示范点还有100 万元补助，但是对于多数乡村而言，其村级建设费用仍然主要是由各乡镇或街道自行解决的，而大部分乡村地区集体经济薄弱，甚至有一些村没有任何集体经济来源，加上筹集资金的渠道狭窄，因此村级建设经费无法有效保障，影响了乡村基础设施建设、生态环境整治等工作的顺利开展。[8]
（二）社会力量的主客观缺位参与
美国经济学家埃利诺·奥斯特罗姆提出，在公共产品供给困境中，所有人都可以从公共产品的提供中获得利益。[11]美丽乡村建设作为一种典型的公共产品，其参与主体如政府、社会组织、乡村居民都可以从中获益。但无论是哪一个主体单独进行美丽乡村建设，其成本都过于高昂，因此每个主体都希望由其他主体来进行而自身能够坐享其成。如果每个主体均采取此种均衡策略，那么美丽乡村建设这个公共产品就不可能存在，或者大家对于此产品的需求就不能得到充分满足。从这个角度来看，美丽乡村建设不能只寄望于政府或者社会组织或者乡村居民，而应充分调动起每个主体的积极性，构建起一个行之有效的政府与社会互动机制，辅之以配套的主体、规章制度等保障措施。
（三）政府与社会力量悬殊下的扶持与合作
美丽乡村建设的正外部性及其公共产品属性、政府应然责任与社会参与意愿、现实发展基础及其建设形势决定了政府与社会共同建设美丽乡村的必要性。但是，重庆美丽乡村建设实际政府力量与社会力量对比悬殊，政府居于非理性主导地位，而以社会组织和农村居民为代表的社会力量在主客观上均缺位治理，政府与社会力量开始扶持与合作，这些成为进一步构建政府与社会共同建设美丽乡村的现实基础。
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三、重庆美丽乡村建设中的政府与社会互动机制框架及其保障措施
社会力量，也即代表非政府方面的力量，是在政府财政预算以外自愿关心、帮助和支持美丽乡村建设的各类社会组织和公民个人的总称。社会力量参与美丽乡村建设是政府力量的重要帮手和有力支持者，既是对政府失灵行为在一定程度上的有效弥补，也是反映基层对美丽乡村建设的意愿、动力和行为的重要渠道。总体上，现实中社会力量参与美丽乡村建设非常有限，甚至有的社会组织处于观望乃至回避状态，[9]这固然有政府非理性主导治理的原因，但根本上也是社会力量自身发展不足、参与意愿和渠道不够等因素导致的结果。第一，社会组织作为社会力量的有机组成部分，近年来在中央和重庆市关于全面深化改革的统一部署下得到了积极培育和长足发展，但仍存在着乡村建设领域社会组织匮乏的问题。根据重庆市民政局信息，截至2016年3月底，全市登记在册社会组织共有15500 个，其中社会团体7287 家、民办非企业单位8149 家、基金会64 家，主要分布在经济（工商服务业）、科学研究、社会事业（教育、卫生、文化、体育、生态环境）、慈善（社会服务）、综合（法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织、其他）5 大门类、14 个领域。进一步梳理发现，尤其是环保领域社会组织极度匮乏，全市性环境保护类社会团体只有重庆市环境保护产业协会、重庆市绿色志愿者联合会、重庆环境文化促进会，隶属于重庆市环保局。其主要业务范围是制定相关行业行规行约、举办相关产业培训、开展环境宣传教育和法律服务、进行相关理论研究及国内外交流与合作等，基本没有涉及到乡村生态环境建设的专门领域。目前重庆乡村生态环境领域的社会组织几近没有，更遑论参与美丽乡村建设。第二，鉴于乡村建设中生态环境污染的分散性、隐蔽性、随机性特征，当地乡村居民应是美丽乡村建设的积极配合者、支持者和参与者。但由于现有的有机肥施用补贴、农业废弃物资源化补偿等政策缺乏对于当地乡村居民的激励，仅有的农户沼气补贴政策也未能完全到位，致使乡村居民尽管普遍感受到了当地生态环境远远不如10年前，生态环境污染越来越严重，但其参与环境整治、美丽乡村建设的意愿并不强烈、行动力并不高。以化肥施用为例，大部分农户认识到化肥过量施用会造成农地产量减少，但对其带来的生态环境污染危害认识和理解并不深刻，因而对危害规避的意愿也并不强烈；再以美丽乡村建设中的清洁生产技术为例，农户对清洁生产技术有一定的认知，但是采纳清洁生产技术的程度相对较低。[10]
（一）构建政府与社会互动机制框架
基于传统的行政管理体制和政府与社会力量对比悬殊且在短时期内不会有所改变的现实，坚持政府主导地位是建设美丽乡村的必然选择。虽然过去政府一直主导乡村建设工作，但其中呈现出来的非理性治理行为直接制约了美丽乡村建设工作的成效。在遵循政府与社会互动机制框架的基础上，政府应要也必须要改变其非理性行为为理性行为，具体体现在以下方面：第一，理顺政府建设美丽乡村的治理体制，这不仅是重庆应做的尝试，也是全国普遍范围内应着力解决的问题。可建立起农业、林业、水利、建设、卫生、环保、畜牧等相关职能部门参与的综合协调工作机制，明确划分和界定现有部门的职责，从而提高管理效率、挖掘管理深度。第二，重视法律、经济、合作、思想教育等非行政手段在美丽乡村建设中的应用，打好行政、法律、经济、合作、思想教育等手段的组合拳。第三，规范政府在美丽乡村建设中的职能定位，使其实现“正位”状态。其中最迫切的就是彻底转变生态环境建设领域中政府重城市轻农村的定位，强化财政责任、监管责任、制度责任等本源责任的实施。
（二）坚持政府主导，打造政府理性治理行为
政府与社会互动机制是一个复杂的有机系统，主要由互动主体、互动客体、互动手段、互动动力和互动目标等要素构成。第一，互动机制的主体是参与建设美丽乡村的政府、社会组织以及当地居民，不同主体居于不同的地位并承担起相应的责任和义务。其中，政府作为最重要的主体，整体上肩负着理顺治理体制、制定乡村建设规划与政策、法律法规的宏观之责；社会组织和当地居民是补充性主体，其最急切的任务则是发展壮大自身的力量，有序有效参与美丽乡村建设。第二，互动机制的客体是美丽乡村建设涉及到的一切公共事务，如乡村基础设施建设、生态环境治理、产业发展、基本公共服务供给等。第三，互动机制的手段是建设美丽乡村过程中用到的诸多方式和方法的总和，是对行政、法律、经济、合作、思想教育等手段的综合运用。第四，互动机制的动力是政府、社会组织、当地居民等主体进行互动建设美丽乡村的促进力量，如中央层面乡村振兴战略的全面推进、地方政府政绩提升的需要、社会力量参政议政的意愿等。第五，互动机制的目标是诸位主体在互动框架内所要达到的共同目的，即美丽宜居的可持续发展乡村。值得注意的是，互动机制框架之内的各个要素之间关系紧密，不可分割。具体地，重庆美丽乡村建设中的政府与社会互动机制应包括政府主导机制、责任分担机制、合作动力机制、平等协商机制、集体行动机制、利益平衡机制、信息共享机制、监督评估机制。[12]为了充分保障该互动机制的有效运行，必然需要一系列的配套措施来辅助，其中最重要的莫过于主体保障以及规章制度保障。
（三）壮大社会力量，推动社会积极参与建设
与现阶段的政府主导力量相比，社会力量无疑处于弱小的起步阶段，需要政府对其积极培育扶持，使其队伍逐渐发展壮大。鉴于社会组织和乡村居民两大代表性社会力量的实际态势，重庆美丽乡村建设工作应着力于下列方面：第一，鼓励建立与美丽乡村建设紧密相关的社会组织，尤其是迫切需要生态环境保护类社会组织，不仅要建立由乡村建设领域科研机构、知名专家、媒体从业者、志愿者等牵头成立的专业组织，还要大量建立由当地居民组成的美丽乡村建设自治组织，力求同时满足美丽乡村建设的专业类需求和自治型需求。第二，在美丽乡村建设社会组织具备一定的数量基础之后，开展具有专门针对性的工作培训，提高其参与美丽乡村建设的理论水平和实际工作能力。第三，针对不同的乡村居民群体，选择不同的宣传教育方式、渠道和内容，提高其对美丽乡村的认知程度和参与建设意愿。通过建立农民生产培训基地、邀请专家宣讲、组织村委会走访、加强资助农村学校、定期送健康与环境知识下乡等途径，在打造乡村生态环境保护氛围、养成农民环境保护习惯的同时，推广绿色农业技术，改进农民生产方式，提高农业生产效率。[13]
（四）完善规章制度，确保政府与社会互动合法化
一个行之有效的政府与社会互动机制，除了要推动政府和社会力量主体的到位、正位保障之外，还得要完善两大主体互动的相关规章制度，确保其协同始终处于一个相对成熟的合法范围之内。主要包括下列方面：第一，建立政府与社会互动在美丽乡村建设领域中的立法保障。更加注重应用法治思维和法治方式是建设乡村基础设施与生态环境、发展乡村产业与公共服务、实现“农村美”的根本要求。政府与社会互动的具体领域可以有很多，每个领域都有着自己的独特内容，有必要专门针对美丽乡村领域的互动范围、方式等内容制定规章制度，使整个互动工作有章可循、有法可依。第二，完善美丽乡村建设信息公开制度，为社会组织和当地居民参与美丽乡村建设提供信息知情渠道。美丽乡村建设涉及到村庄基础生活设施和农业生产设施、农村污染防治、生态保护和环境整治以及乡村经济发展与公共服务供给等方面，其工作进展、成效和问题等基本情况没有向政府部门以外的社会公众公布。虽然公众可以通过重庆市统计局发布的历年《重庆统计年鉴》，或者其他相关的政府部门网站上公布的公报、简报或新闻报道，获知关于美丽乡村建设中的某些方面的基本信息，但无法得知美丽乡村建设详实的、系统的工作信息。为了推动社会力量有效参与到美丽乡村建设中来，必然需要完善现有的信息公开制度。
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第三个问题，关于“望天田”的问题。中国18亿亩（1.2亿 hm2）耕地，实际上是18.258亿亩（1.22亿 hm2）耕地，其中一半以上是没有灌溉条件的，是不能够旱涝保收的农田，这些农田主要还是靠发展雨养农业。对于解决“望天田”的问题，我们想采取这样几个措施：一是努力扩大有效灌溉面积，特别是中低产田，通过发展灌溉排水系统，让它变成旱涝保收的农田。二是大力兴建“五小水利”工程，“五小水利”工程是短平快的，而且能够解决实际问题。三是着力实施高效的旱作农业，比如深松深耕、秸秆还田等等。四是调整旱区的种植结构，发展高效耐旱的种植品种。
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The Interaction Mechanism between Government and Society in the Construction of Beautiful Countryside under the Rural Revitalization Strategy
Shen Lijuan ＆Xie Deti
[Abstract] Beautiful rural construction is one of the basic requirements for implementing the rural revitalization strategy.The positive externalities and public goods attributes of beautiful rural construction itself,the government's due responsibility and social participation willingness,the reality of the development foundation and its grim situation determine that the government and society must interact effectively.Taking the construction of beautiful rural areas in Chongqing as an example,on the basis of analysis of disparity between government power and social forces,This paper constructs a government-society interaction mechanism composed of elements such as subject,object,means,motivation,and goals.At the same time,it proposes to adhere to the government's leadership,build the government's rational governance behavior,strengthen the social forces,promote the active participation of the society,improve the rules and regulations,and ensure the legalization of government and social interaction,in order to provide a reference for the comprehensive revitalization of the countryside.
[Key Words] Rural Revitalization Strategy;Beautiful Rural Construction;Government and Social Interaction Mechanism;Public Goods
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
[基金项目] 国家社会科学基金青年项目“西部县级政府社会治理能力建设研究”（15CSH020）。
[作者简介] 申丽娟，西南大学政治与公共管理学院副教授；谢德体，西南大学资源环境学院教授、博士生导师。
责任编辑：刘翠霞
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