财政支出中若干问题的成因与对策思考，本文主要内容关键词为：成因论文,若干问题论文,对策论文,财政支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
改革开放以来，我国财政（预算内）支出在经济发展的基础上，绝对规模有了大幅度的提高（从1980年的1212.73亿元提高到1996年的7914.38亿元，提高了5.53倍），在保证国家职能的实现，促进经济和社会发展等方面，发挥了积极的重要作用。同时，财政支出也从许多方面表现出程度不同的滞后和低效现象。财政支出滞后是从财政（预算内）支出与一些相关因素的对比关系中表现的，主要表现在以下一些方面；
从财政与经济的对比关系看，主要表现为国家预算支出的增长严重滞后于经济增长。从1980-1995年的15年间，按调整后的口径（国内生产总值按当年价格计算，预算收入包括对亏损企业的补贴和1985年以前的价格补贴，预算支出中包括债务还本付息支出），国内生产总值年均增长17.5%，预算支出年均增长11.6%，后者的增长速度仅相当于前者的一半多点(66.2%)。预算支出增长速度滞后于经济增长带来的直接后果，是预算支出相当于国内生产总值的比重大幅度下降（从1980年的31.1%下降为1995年的13.8%）。
从预算支出的分配结构对比关系看，建设投资性支出的增长远远滞后于预算总支出和某些主要消费性支出的增长速度。从1980-1995年，预算总支出年均增长11.6%，其中的行政管理费年均增长18.7%，而投资性支出（包括基本建设支出、挖潜改造资金和科技三项费用）年均增长仅为7.6%。直接后果是，投资性支出在预算总支出中占的比重大幅度下降（从1980年的34.7%下降为1995年的18.8%），而一些主要消费性支出的比重则显著上升（行政管理费的比重从5.4%上升到12.8%）。
从预算投资性支出与社会投资性支出的对比关系看，预算支出的滞后状况更为突出。从1981-1995年，预算内投资性支出增长了1.31倍，全社会固定资产投资额增长了19.85倍，前者相当于后者的比重从28.1%下降为3.1%。
从中央政府与地方政府预算支出的对比关系看，中央预算支出的滞后状况也非常突出。从1980-1995年，地方政府预算支出增长了8.56倍，在全国预算支出中占的比重，从49.3%上升到78.9%；同期的中央政府本级预算支出仅增长了2.13倍，在全国预算总支出中占的比重从50.7%下降为21.1%。
从财政支出的预算内和预算外对比关系看，预算内支出的增长远远滞后于预算外财政支出。从1983-1996年，按可比口径计算，预算外财政支出增长了13.5倍，同期的预算内财政支出仅增长4.5倍。
财政预算内支出从以上几个方面的对比关系中表现出的滞后和结构不合理现象，影响了财政各项职能的正常发挥。
二
形成财政支出滞后的主要原因，是理财观念和管理工作与形势发展的不适应。主要表现在以下三个方面：
（一）理论认识上的原因。
我国长期以来贯彻的以收定支、收支结合的原则，重点一般是放在以收定支上，对收支结合的含义往往被侧重理解为量入为出，有多少钱办多少事。在这样的原则指导下，财政收入上存在的弊端，必然会直接形成支出的滞后，而支出滞后对经济、社会和收入构成的严重影响，却往往得不到应有的重视。另外，在这种理财思想的影响下，往往把促进经济和社会发展考虑的重点放在财政收入上，改革开放多年来实行的放权让利和税收减免等措施，主要是在这样的思想指导下形成的，而财政支出的统支制度，却未能与收入的改革同步进行，明显地体现出对支出重要性的认识不足。在实现分税制财政体制条件下，以收定支原则更与实际相背离。
（二）体制上的原因。
主要表现在三个方面：1.在中央和地方的财政关系处理上，迟迟不能实现提高中央财政分配比重的政策目标。2.在国家与企业之间财政关系的处理上，调整分配结构的政策目标也迟迟不能实现（国内生产总值在国家、企业、个人之间的分配格局：1978年为31.2%、18%、50.8%；1994年为11.2%、20%、67%；1995年为10.7%、20.3%、69%）。3.在财政部门与行政、事业单位之间财政关系的处理上，由于未建立起一个有机结合的预算体系，对分散在各部门和单位的行政事业收费和各种基金不能实行规范性管理。
（三）日常管理监督工作上的原因。
1.税收征管工作的滞后和低效。长期以来，我国税收征管工作的严重滞后现象，主要表现在低效率和高成本这两个方面。税收的低效率主要表现在实际税负与名义税率的巨大差距上。如1994年实施新的增值税，基准税率定为17%，低税率为13%，而这一年工业企业缴纳的增值税实际税负仅为9%，这种状况当前在一些省市没有显著的变化。在关税征收上，从1978-1995年17年间，我国的进出口商品交易额年均增长23.6%，同期的关税实际收入年均增长仅为3.9%，这种状况也是由实际税负与名义税率之间的巨大差距造成的。如1993年和1994年关税名义税率为36%，而这两年的关税实际税负分别仅为4.85%和3.17%。另外，税收的大量流失，也表现在税收调节作用的低效上。例如，1996年我国国有经济、集体经济、非公有经济的产值所占比重分别为28.5%、39.4%、32.1%，而上交国家预算税费所占的比重则分别为56.2%、17.2%、26.6%。在国有企业大面积亏损，所得税和利润上缴数额有限的条件下，不同经济成分上缴税费的这种不合理的比例关系，不能不从征管工作中去寻找原因。再从个人所得税的实际负担情况看，1995年我国个人所得税收入在税收总额中占的比重仅为2.3%，占国内生产总值的比重仅为0.2%，而根据联合国公布的数字，1991年20个低收入国家个人所得税占其税收总额的比重为9.3%，占国内生产总值的比重，86个发展中国家平均为1.9%，其中人均国民生产总值350-1700美元的国家平均为2.1%（1992年）。从这些对比中也不难看出我国个人所得税征管的低效情况。
收入低效率的另一个主要表现形式是税收的高成本，主要体现在税收的相当一部分不能进入国库。这也是造成支出滞后的一个重要原因。在一些发达国家，税收成本一般在0.5-1%之间，低者如美国，为0.5%；高者如日本，为1.13%。我国有的地区高达5%以上。其中主要是庞大的税收干部队伍的工资和福利费，占税收成本的30%左右。
2.管理工作中造成支出滞后的另一个重要原因，是支出管理工作的低效和浪费。我国建设性投资使用上的严重浪费现象，主要体现为盲目性重复建设和无效投资。根据报刊的资料，我国当前建设一个年产万吨钢的企业，要投资90亿美元，而日本建设一座年产钢1.5万吨的企业，投资仅为1.6亿美元，二者的差距将近10倍。在生产领域，我国的能耗率相当于日本的10倍，相当于世界平均水平的4.8倍。钢材消耗率为世界平均水平的3.6倍，其它如铜、铝、铅、锌等消耗率高达世界平均水平的22-27倍。能源和其它生产要素的严重浪费直接体现为资金运用的低效和收入的减少。消费性支出的严重浪费，主要是对行政事业管理机构的膨胀和公款旅游吃喝送礼等现象控制不力，综合表现为行政管理费的急剧增长和预算外资金的膨胀与滥用。
3.造成财政收入的低效和支出严重浪费的原因可能很多，其中重要的原因之一，是财政监督工作的滞后和低效。与市场经济相适应的现代财政监督机制尚未建立起来，是造成财政法纪松弛，管理监督缺乏权威性，对一些违法乱纪行为斗争制止不力的一个重要原因。
三
笔者设想可着重从以下几个方面为改变财政支出滞后状况创造一些必要的条件：
（一）理论认识条件。
量出为入，作为一个理财原则，从许多国家的实践经验和教训看，必须具有一些相应的条件做保证，才能发挥一定的积极作用。首先，要有一套科学合理的管理机制，保障在实践中能正确处理收入与支出之间的对比和制约关系，制止支出的过度膨胀（美国的现实情况和主要教训）；其次，要以健全的民主法制为依托，保证财政支出的合理合法和规范稳定性；再是能够有效地贯彻执行节约有效的支出政策。如果对支出的重要性没有充分正确的认识，缺乏有效的管理和制约机制，没有科学合理的分配使用资金的政策，在这种条件下执行以支定收的原则，将会带来财政支出盲目扩张，不断加剧财政收支矛盾和促使财政赤字、通货膨胀恶化等严重后果。
（二）体制管理条件。
当前关键问题是处理好税收和非税收入的关系，实现对预算外财政资金的规范化管理。根据国内外的实践经验，可参考借鉴某些国家运用特别会计预算和投融资预算（日本）、国库专项帐户预算和附加预算（法国）等形式，逐步实现对“预算外”各种收费和基金的规范化管理。近年来我国有些地区在清查整顿预算外资金的实践中创造出一些有效的管理方式，更有相当的参考推广价值。如四川省南充市实行的“专设机构”、“明确编制”、“确立主体”，实行对预算外非税收入统管的做法；山东省济宁市实行的明确性质和范围、区分不同性质不同管理体制、严格的帐户管理制度、建立健全资金预决算制度、实行严格的支出控制制度、建立健全监督和奖惩机制、成立专门管理机构等措施，都取得了显著的成效，得到国家和社会的肯定。
在中央与地方的财政关系方面，应改革完善国税的征管工作，确保国税及时定额入库，改变国税比重不断下滑的趋势，并在分税制体制不断完善的过程中，逐步实现提高中央预算收支比重的目标。
在体制管理方面，认真处理财政部门与税务部门的责权关系，以及财政立法、审计、司法、行政等部门之间的责权关系，协调这些部门在财政收支任务的完成和监督管理上的相互衔接、协作和监督制约关系，为财政收入和支出任务的完成实现有效的管理监督，创造适应市场经济运行的管理监督机制和条件。
（三）效率管理条件。
首先，在组织实现财政收入的实践中，以效率优先的原则为指导，有利于逐步消除税收工作中不计成本、不重实效的观念，使依率计征和全额及时入库有了思想认识上的依据；在财政支出工作中，以效率优先原则为指导，有利于坚持资金的合理分配结构和节约有效使用，把定员定额、零基预算、可行性研究、成本效益分析等一些行之有效的支出管理方式方法，逐步加以建立、恢复和完善，并按照所有制结构与政府职能转变的要求和提供的条件，调整财政收支结构，力求与市场调节相衔接，逐步在财政补贴、无偿服务等领域，减轻财政负担，节约有效地使用财政资金。
此外，所谓效率优先的观念，归根到底就是节约时间的观念。无论是在生产、流通领域，还是在分配、消费、管理领域，一切活动都应坚持以节约时间为衡量效率的标准，这样才有利于确立和提高商品经济的竞争力与社会制度的生命力。
（四）法制管理条件。
在社会主义市场经济体制条件下，国家对经济活动的引导和调控，主要的不再依靠指令性计划，而是运用经济手段。经济手段的权威性和实效性，是以法制的健全和完善为依托。如果法制条件不健全，那么对财政支出的理论认识和体制管理，以及效率管理，作为改变财政支出滞后和低效状况的重要条件，就失去了转变为现实的依托，只能停留在无现实意义的设想阶段。
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