摘要：环境保护规划是协调经济、社会与环境关系的重要活动，对于从整体上、战略上研究和解决环境问题发挥着重要作用。本文分析了我国环境保护规划面对的机遇与挑战，探讨并提出了我国环境保护规划发展的对策与建议。
关键词：环境保护规划；问题；对策
人类为了使环境保护与经济、社会发展相协调，在时间和空间安排上做出对自身活动与环境的合理计划称之为环境保护规划。通过环境保护规划指导环境保护活动，有利于落实环境治理措施，合理分配排污削减量，约束无组织排污行为，防止资源无序破坏，改善生态环境，并将环境保护活动纳入国民经济与社会发展规划中，实现以最小的投资代价取得最佳的环境效益，使经济、社会与环境协调发展的目标[1]。然而我国引入环境保护规划的时间尚短，更重要的是过去几十年来处于高速发展进程中的经济、社会发展与环境保护之间存在难以调和的矛盾，目前我国的环境形势依然严峻，通过对我国环境保护规划的分析与展望，将有助于我们理性认识环境保护规划工作，并提出有建设性的对策和建议。
1 我国环境保护规划面对的机遇与挑战
1.1 我国环境形势分析
众所周知，我国现在是世界上仅次于美国的第二大经济体，但我国2014年的环境绩效指数排名非常落后，在132名参评者中只排到116名，10年前133名参评者中还排到94名。不能说这10年来我国在环境保护方面没有建树，“十一五”环保规划完成时，全国二氧化硫和化学需氧量排放量分别下降了14.3%和12.5%，脱硫机组装机容量接近6亿千瓦，城市污水处理率超过75%；“十二五”环保规划中除氮氧化物指标以外也于2014年提前完成。但我国环境状况确实不乐观，其原因可能是长期超过环境容量排放污染物的累积效应；另外环境监测和减排的主要对象是大中型企业，而大量“不守规矩”的小型企业偷排可能没有被覆盖到。目前，我国环境质量状况总体上居于历史上最差的一段时期，污染物排放总量居高不下，空气、水质差，土壤污染程度也在不断恶化[2]。因此，我们应保持清醒的头脑，对当前环境形势有一个准确的认识和评估。
1.2 我国环境保护规划面对的机遇
现在是我国经济社会转型的关键时期，党的“十八大”以来提出建设生态文明的伟大战略，新型城镇化更是提出“以人为本”的核心思路，并且用“让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁”这样饱含诗意的语言描绘了新型城镇化的发展远景。历史经验证明，只要党和国家有足够的决心，环境质量恶化的状况终将会逆转，所以这是一个巨大的机遇。其次，随着人们生活水平的提高，环境意识的觉醒，改善环境有很好的群众基础。再次，根据国际经验，人均GDP在1万美元存在环境状况好转的“库兹涅茨拐点”，预计我国在2020年可达到GDP 1.1万美元。笔者认为这种经验也许有一定的参照价值，但我国的发展路径与欧美发达国家有很多不同之处，笔者更愿相信政府和人民的决心才是改善环境最根本的动力。
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1.3 我国环境保护规划面临的挑战
尽管我国环境保护规划面对各种机遇，使我们有底气彻底扭转环境质量恶化的局面，但是机遇从来也是与挑战并存的，可以说我们面临的挑战一点儿也不比机遇小。我国环境保护规划面临的最大挑战就是我国经济下行所面对的压力，以习近平为首的新一届领导集体提出了经济新常态的讲法，的确面对国际经济形势不明朗、国际贸易保护主义抬头的不利局面，我国靠出口维持GDP的压力很大，同时国内消费需求的动力也比较有限，因为粗放型的经济发展模式并没有从根本上得到扭转，虽然国内人民群众消费能力还是很强的，但是近些年来走出国门暴买马桶盖、药品、奶粉之类的事实说明群众对国内产品的不信任。因为经济下行，政府财政收入减少，人们担心进一步淘汰落后产能的步伐会被延缓。这是有可能的，因为我国社会福利制度不像欧美发达国家那样完善，大规模失业会形成社会不稳定的压力，这样一来政府治理环境的动力就会受到波及。另一方面，如果不继续改善环境状况，环境污染的累积效应造成的环境恶化、健康危机将会更加严峻，人民群众环境维权的热情也会愈加高涨，环境健康问题可能成为不满情绪发泄的窗口。因此，环境政策说到底是发展方向的选择，是关注眼前利益还是着眼长远发展的重要抉择。
2 关于我国环境保护规划发展的对策与建议
2.1 完善环境保护规划评估考核制度
编制出一份环境保护规划并非难事，难的是科学的评估和严格的考核。环境与经济、社会发展之间的互动关系，决定了环境保护规划的多变性和动态性，如果不对环境保护规划进行紧密的跟踪，那么环境保护规划的作用就会大打折扣。欧美国家法制完善，所以环境保护规划的实施绩效评估法制化、制度化、程序化也顺理成章，而不光评估技术运用更加成熟[3]。我国环境保护规划评估主要问题是评估主体基本上都是官方，由于政府体制以及部门之间的利益纠葛，评估的客观性存在疑问，而且评估资料依赖环境监测统计结果，在我国目前缺乏独立的第三方环境监测机构的情况下，人们对评估结果的可信程度也必然存疑。评估技术上的问题总是容易解决的，在我国目前的环境管理体制下环境保护规划评估考核应当由上级政府部门对下级政府进行评估和考核，未来应当向独立的、第三方评估机构方向发展。
2.2 健全环境保护规划监督机制
目前，我国环境保护规划监督机制相当薄弱，一方面环保部门负责实施，另一面环保部门又是问责的主体，既当运动员，又当裁判员，很难公正落实监督职责，所以应建立独立的环境监督执法机构，这在我国现行体制下也是行得通的，就像纪委对政府的监督检查一样，可以建立国家环境总督察制度，在区域环境保护监督工作中发挥重要作用。培育公众和新闻媒体参与环境保护规划监督体系，也是确保监督客观性的重要一环。
2.3推动环境保护规划法制化进程
目前，环境保护方面的法律只有一部《环境保护法》，其中关于环境保护规划的规定非常原则性，对于环境保护规划的编制、法律效力并无明确的法律依据，而且审批权限在同级政府，环境保护规划的法律地位与《城乡总体规划》、《土地利用总体规划》相比轻得多，因此推动环境保护规划法制化进程，应提高审批级别，出台专法保障环境保护规划的法律地位，制定《环境保护规划编制办法》规范环境保护规划的编制方法。
2.4 推动环境治理市场化进程
虽然环境治理是政府的基本职能，而且政府也必须在环境保护工作中发挥主导性和决定性的作用，但只有充分发挥市场的作用才能实现环境治理的广泛性和全面性。应大力推动环境信息公开化，开放社会监督。明确企事业单位治污减排的责任，领取排污许可证才允许排污。建立排污指标有偿使用和交易制度，通过环境税鼓励企事业单位主动治污减排。
3 结语
我国环境保护形势非常严峻，但也因此面临巨大的机遇与挑战，抓住机遇迎难而上就可能彻底扭转当前环境质量极其恶化的局面，迎来环境状况好转的拐点，所以我国环境保护规划应立足于多年持续治理的成功经验，解决好眼前利益与长远发展的矛盾，为国家环境保护取得重大突破奠定良好基础。
参考文献：
[1] 芦晓燕，罗胜，马民涛.我国环境保护规划实施中的问题分析[J].中国环境管理，2011（4）：37-40.
[2] 王金南，蒋洪强，刘年磊.关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考[J].中国环境管理，2015（2）：1-7.
[3] 周劲松，吴舜泽，万军.环境保护规划评估考核技术方法与实践研究[J].环境科学与管理，2013，38（10）：12-17.
论文作者:孔亚英
论文发表刊物:《基层建设》2016年12期
论文发表时间:2016/10/20
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