产业政策作用的局限性与产业协调发展对策，本文主要内容关键词为：产业政策论文,局限性论文,协调发展论文,对策论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045.51 文献标识码：A
产业政策作为政府对产业发展进行干预的手段和实践，常被看作是政府在现代市场经济中作用的必然表现。人们已广泛接受产业政策是一种各国在工业化进程中所使用的经济政策的基本看法。产业政策的作用虽然是不可否认的，但其作用并不像人们期望的那样高，它有很大的局限性。在产业结构的调整中，必须辅之以相应的产业协调发展模式，才能保证产业政策作用的最大有效性。
一、产业政策的作用及局限性
从对产业政策的一般认识和世界各国的产业政策实践来看，产业政策的基本含义是指政府为了保证其宏观和长远利益的实现，系统设计的有关产业发展的各种政策总称。按照这样的理解，产业政策是政府行为的结果，是国家或政府干预和参与经济的一种较高形式。概括地说，产业政策既是源于政府要克服市场缺陷的需要，也是发展中国家实施“赶超战略”、应对激烈的国际竞争的需要。这也意味着，产业政策是一个关于国家产业发展全局的比较完整的政策体系，而不仅仅是一两个产业政策，产业政策的作用非常广泛。从理论上来理解产业政策的作用，可以通过产业政策的目标、内容、手段和性质等方面进行。在产业政策的目标上，产业政策涉及的目标不仅有经济目标，也包括社会目标。比如，调节资源在各产业间的配置、修正和弥补市场缺陷；促进产业结构的优化升级、扶持或抑制某些产业发展；给企业创造良好的市场进出条件和环境、使产业发展适合时代发展需要和社会稳定需要、引导重点产业参与国际竞争等等。在产业政策作用的范围内容上，产业政策既包括产业结构的高度化、产业发展优先顺序的选择，也包括产业组织的合理化、产业发展的地区布局等多方面领域，而且各国的产业政策一般是在结合本国实际，如资源禀赋、经济发展的阶段、政治经济制度和文化传统等前提下，体现出产业政策的民族性特征。在实施产业政策的手段上，不仅有政府利用配额制、许可证制、审批制、政府直接投资经营等方式的干预，以及通过为产业发展提供行政指导、信息服务、减免税收、融资支持、财政补贴、关税保护等间接诱导，还有以立法形式来规范产业发展的法律规制。在产业政策的性质上，产业政策都是一种政治性的制度安排，体现政治体制约束的政治理性要求，这使得在产业政策的制定上有着明显的强调国家利益、政治利益和整体利益的要求。
从产业政策作用的实践来看，无论是在国外，还是在我国，产业政策确实发挥了积极的作用。如二战以后日本经济的迅速崛起，与其政府积极制定并推行各种产业政策有着密切关系。而韩国仿效日本，也以产业政策为手段，利用政府的力量，大力推进产业结构的优化政策，更是在二、三十年的时间里，就完成了工业化的进程，并通过政府的引导，有效地提高了本国经济在世界市场上的竞争能力。又如美国政府为增强本国产业的国际竞争能力，通过加大研究开发活动的投资，采取多种配套措施，促进技术创新，利用“战略贸易政策”开辟国外市场等，为保持美国产业在国际上的竞争地位和势力做出了极大的贡献。
而在我国，从新中国建立到现在，中央政府所实施的一系列产业政策，对产业形成和发展的作用更是十分明显。从建国初期，政府为了尽快地恢复和改造整个国民经济而选择的优先发展重工业的产业政策，到为了消除20世纪80年代中后期出现的基础产业发展滞后的“瓶颈”障碍，政府出台的关于能源、原材料和交通运输等基础产业的产业政策，到“八五”时期为解决重复建设而实施的有关结构调整、产业升级等产业政策，再到“九五”，到目前，政府正在大力推进的经济结构战略性调整安排，都充分说明产业政策对我们这样的后发国家是不可缺少的。
但是，在从理论和实践上对产业政策作用进行分析的过程中，产业政策作用的结果还有不少的遗憾让我们去思考，最突出的就是有关产业政策作用的局限性。这种局限性不仅是指在严格执行中央制定的产业政策当中，存在的产业政策失效现象，如在产业政策的实施中，客观上存在的地区利益与国家或整体利益的矛盾所导致的产业政策目标不但无法预期实现，反而出现了与产业政策目标相违背的产业状况，不合理的产业结构继续存在；也是指由于政府行为在市场经济中的有限性，使得在产业政策的实施中，在产业政策的性质、作用范围、实施的制度环境等方面，所必然发生的失败现象。如产业政策对大多数产业的发展来说是一种市场之外的影响因素，产业政策只有深入到产业内部，真正影响到产业发展的技术、资本、人才等要素的改变时，才能说产业政策发挥了它的作用，不然，以政府行为超出自身作用范围为前提而实施的产业政策，就只会在过度替代市场的代价下以失败而告终。
在我国产业政策的实践历史上，产业结构的长期不合理、重复建设所导致的地区产业结构同构化和低构化发展现象，以及由于经济改革的不彻底、经济改革的不配套等原因所导致的生产结构、产业结构无法在市场作用下完成生产要素重新合理配置现象，都是产业政策作用的局限性表现。
二、产业政策作用局限性的理论分析
产业政策作用的局限性之所以会存在，其原因主要有如下几个方面：
第一，产业政策作用的局限根源于政府作用的有限性。作为产业政策制定的主体，从中央政府到地方政府，其对经济干预的范围都是有限的，因为即使是在现代市场经济的条件下，资源配置的市场功能是在政府宏观调控前提下发挥作用，也不能认为政府可以随意取代市场的作用。在产业发展、产业结构的形成和变化中，市场制度本身的功能能够对不合理的产业状况进行自发的调整。比如在发达的市场经济国家，也同样存在着重复建设的情况，资本增殖本性促使产业在市场机制的引导下，总是在不断寻找供需缺口，向供应短缺、高于市场平均利润的行业流动。产业的发展和变化在市场规律的作用下自发实现。而我们的做法是利用政府力量和行政手段去代替市场。结果是，国内的每个产业几乎都有政府的宏观产业政策，但重复建设不但没有减少，反而是愈演愈烈。虽然有人认为这是现行的投资体制以及政府在产业政策的操作性与配套性上存在问题的结果，但从实质上看，造成重复建设、产业结构趋同等现象的深层次原因首先是政府功能因为体制原因而冲破自身有限性的结果。为了制度上的要求，政府就可以“想出手时就出手”，当政府要使某个行业内国有资本处于主导地位时，“看不见的手”是无法充分发挥作用的。实际上，市场对经济的自发调整作用范围，为政府划出了不能干预的界限，这是政府作用有限性和产业政策作用局限的基本含义。政府制定的产业政策必须是在市场功能所不能达到的目标范围之外才会发挥对产业发展的积极作用。一旦产业政策是在超出政府行为的有限性范围前提下实施的，产业政策的失败就是不可避免的。
第二，产业政策作用的局限还由于地方利益障碍的存在。产业政策如果从制定和实施主体上加以区分，主要是指中央政府的产业政策和地方政府的产业政策。一般来讲，中央和地方产业政策的终极目标是一致的，但中央与地方政府毕竟是两个不同的政策主体，所以，在制定、实施产业政策的动机、目标、内容、方式手段等方面上又有很大区别。中央制定的产业政策的目标，除了中央政府利用国家投资等手段去实施外，更多的是通过地方政府贯彻中央产业政策精神来体现的。但作为地方利益的代表，地方政府有着自己的产业发展目标，只有当中央政府与地方利益目标的追求一致时，地方的产业政策内容才会体现中央的产业发展意图。但地方的产业政策不是简单地等于中央政策，由于地方利益的动机，地方政府在产业政策的制定和实施中，常常会超越国家或全局利益，导致中央宏观产业政策的失效。比如，在地方利益的驱使下，地方政府不顾本地区的比较优势所在，极力追求“自成体系”、“门类齐全”的封闭式产业经济系统，促成了“诸侯经济”的格局；在地方利益的驱使下，地方政府不断放大自己对经济的干预作用，对中央政府的产业政策“灵活变通”，导致中央政策经常走样。如中央制定的旨在消除基础产业和基础设施落后局面的产业政策，由于地方政府的“灵活”运用，不仅没有改变产业的“瓶颈”状况，反而更为突出。
第三，产业政策作用的局限性还由于经济改革的不彻底。我国产业政策的作用失效与经济体制改革的进程有关。突出的表现是与产业结构调整战略相配套的体制改革缓慢。如政府体制改革、财税体制、金融投资体制改革等。产业政策的有效实施是建立在高质量的政策主体前提下的，但我国目前的政府管理部门改革，还没有完成这样一个目标，大大降低了产业政策的有效性，在产业政策制定、组织、监督和实施中的科学性很低。如地区经济发展决策体制的滞后所带来的产业政策失效。在现有的体制下，没有哪个政策主体会主动地从国家经济或区域经济的整体布局角度，来研究局部的产业优势与全国或区域产业发展的优势有多少相关性；而且，产业政策的有效实施还必须由财税、金融等体制改革配套才能完成。目前我国在这些相应的配套改革上还有待深化，不配套的体制改革在很大程度上阻碍了产业政策的有效实施；此外，我国国有企业的改革并没有结束，产业政策中有关企业退出政策还不能真正的实行，这使得产业政策的实施也同样失效。
三、产业协调发展的对策
一是要加快政府体制改革的步伐，进行政府职能转变和制度创新，克服政府缺陷，为产业政策的有效实施划清界限。产业政策是否有效，在很大程度上取决于政府的行为是否在有效范围内。转变政府职能就是按照我国建立社会主义市场经济体制的要求，把政府的经济管理职能与社会管理职能分开、经济行政管理职能与国有资产的所有权职能分开。作为国有资产所有权的代表，要把政企分开落实到实处，通过产权改革，建立现代企业制度，真正将国有企业塑造为市场主体，发挥市场对产业发展的协调作用。特别是要通过政府体制改革中的制度创新，如政府在经济活动中的角色创新，使政府在应该做什么、不能做什么的角色选择上重新定位，由市场经济发展的需要来确定，由我国国情来确定，而不能由制度的偏好来确定。把政府在产业政策制定中的角色，放在有限政府行为的界限之内。对于地方政府而言，要通过政府体制的改革，改变政企不分、权力滥用、随意替代市场的状况，在贯彻中央产业政策和实施地方产业政策中，要在放弃自己不能做的前提下发挥政府的作用，在不能完全替代市场、不能对国有企业有父爱情结、不能直接干预企业、不能歧视非公有制企业、不能用行政命令代替政策的诱导等等限制和约束下，去制定和实施地方的产业政策。
二是要通过积极推进市场经济体制改革，加快国有企业的改革步伐，并为非公有制企业创造公平竞争的市场环境，尽快形成多元化的投资主体，使企业作为市场主体去适应市场在产业变动中自发调节的作用。同时，要通过建立完善的市场体系，为有效实施产业政策提供条件保证，提高政府在制定、组织产业政策中的科学性。要继续加大财税、金融体制的改革力度，调整改善投资结构，正确引导投资方向，为产业政策的实施创造良好的制度环境。
三是要建立产业协调发展模式，正确处理和协调中央与地方、地方与地方之间的利益关系。产业协调模式是政府为了实现产业发展或产业结构调整目标，利用各种协调手段对市场经济中经济主体的各种直接和间接约束、引导的方式和方法。要防止产业政策的失效，我国的产业协调发展模式应体现为，在政府的有限干预下发挥市场机制对产业发展的调节作用，中央政府不但要通过有限干预为产业发展提供必要的指导政策，更要重视市场经济环境的建设，使投资主体在市场的引导下实现产业政策目标。与此同时，要通过建立相应的利益协调机制，对中央与地方、地方与地方之间的利益关系进行调节，使地方政府在产业发展中以国家利益的实现为前提，贯彻中央的产业政策；通过创造平等竞争的市场经济环境，使地方能够发挥自己的优势，互惠互利，减少地区间的利益摩擦，并通过建立统一市场体系来打破地区封锁局面，在中央政府的宏观产业政策的指导下，实现地方产业发展目标。
收稿日期：2002-03-25