切实推进行政管理体制改革——着眼于制度建设和创新，本文主要内容关键词为：制度建设论文,切实论文,管理体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届二中全会通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，十届人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》。新一届中央政府在新世纪开启了新一轮行政管理改革。鸟瞰国际范围的行政改革浪潮，纵观改革开放以来我国四次机构改革历程，我们由衷感到高兴的是，第五次行政管理体制和机构改革，在深度、广度和力度上具有一些与以往不同的鲜明特点。这些特点是：高起点、抓关键、重整合、讲配套、保廉政。
一、集中全党智慧，行政管理体制和机构改革跃上新的起点
这次行政管理体制和机构改革，是在全面建设小康社会的历史新时期进行的。如何建设一个适应政治文明和社会主义市场经济发展要求的政府，是这次行政管理体制和机构改革面临的首要问题。十六届二中全会和十届人大一次会议全面贯彻十六大精神，认真回顾上届政府行政管理体制和机构改革取得的重要进展，深刻总结改革中积累起来的宝贵经验，经过充分调查研究，集思广益，反复论证，制定了行政管理体制和机构改革的整体方案。这个方案初步确立了“全面建设小康社会条件下政府模式”的框架，科学地回答了我国各级政府怎样在现代化建设过程中发挥应有的作用，如何更好地为政治体制改革和经济体制改革服务等重大的理论和现实问题。党中央对行政管理体制改革和机构改革给予高度重视，在中央全会上就行政管理体制改革和机构改革讨论通过一个“意见”，这在我们党和国家的历史上尚属首次。这本身就表明，本次行政管理改革不同寻常。同时也表明，行政管理体制和机构改革方案的拟定，集中了全党包括行政管理学界的聪明才智。改革开放以来，我们党和我国政府对行政管理体制和机构改革的认知是逐步深入的。起初，和世界上许多国家搞政府改革一样，是出于财政压力，提出精简机构和人员，以减少财政支出。同时，为了提高行政管理效率，也需要对政府的体制和运作方式进行改革。随着我国经济体制改革的深入，对作为政治体制组成部分的行政管理体制提出了改革要求，行政改革明确了适应经济体制改革的命题。再后来，政治文明的理念得以认同，行政管理改革需要与民主政治建设相适应这个重要观点，被提到实践的议事日程。认识与行动、理论与实践，相互转化，不断深化，螺旋上升，才有了在党的全会上形成行政管理改革的共鸣和共识。行政管理改革站在了一个新起点新高地上，这就是在物质文明、精神文明、政治文明建设的同时创建行政文明。
二、紧紧抓住转变政府职能这个关键，把行政管理体制改革的任务落到实处
经过10多年的努力，我国政府职能转变已取得了显著成绩。以间接管理手段为主的宏观调控体系框架基本建立，市场体系建设取得了重大进展；政府管理国有企业方式有了较大改变，针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减；涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢；政府决策民主化科学化程度有了很大提高，政府促进经济和社会协调发展的职能不断加强。然而，根据社会主义市场经济的要求和世贸组织的规则，各级政府职能转变远远没有到位，还需要进一步下大力气调整和转变。建设社会主义市场经济的核心是建立市场制度，而政府职能的转变是建立市场制度的关键。所谓职能转变，无异于政府原有经济活动直接的组织者、决策者、管理者、经营者的身份发生彻底改变，意味着许多政府部门将失去权力和利益，这就使转变政府职能形成巨大的阻力。经过20多年的改革，我国各级政府部门已经逐渐退出了一些生产部门和经济领域，承担起公共事务管理和公共物品的提供的职责，但由于改革的渐进性和过渡性，使这种职能转变成为改良和妥协，政府仍然固守一些应当而且可以放松的管制不放，特别是一些拥有“实权”的政府部门从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”，“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”，或者“前门”放走了一些管理权限，又以新的形式从“后门”夺回了失去的权力。行政管理体制和机构改革的成败，标志就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。设任何一个机构、定任何一个编制，都是为了行使法定的职能，不能在法定职能之外增加“附加职能”。因此，必须按照精简、统一、效能的原则，按照决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能，合理设置机构，按岗设人，切实解决职能“越位”、“错位”等问题。这次深化行政管理体制改革虽然看起来“动作”不大，但是要求高、难度大。要求高就高在以转变职能作为主要任务，难度大也大在转变职能上。5年后我们再来检查这次改革的情况，不是像以往几次机构改革那样看减了多少机构，分流了多少人员，而是看政府职能是不是适应我国政治经济社会发展的需要了。这显然是横起了一根更高的标杆，各级政府要在“瘦身”的基础上“健美”，苦练内功，否则就跳不过世贸组织立起的“标杆”。
三、致力于结构与功能的整合，优化政府组织结构
国务委员兼国务院秘书长王忠禹在十届人大一次会议上所作的《关于国务院机构改革方案的说明》报告中，用了三个“整合”。一是讲把原来分散在几个部门中的对国有企业的指导和领导干部管理职能、国有资产管理职能等整合起来，设立国资委；二是讲把对金融企业的监管职能从央行分离出来，与中央企业工委的相关职能进行整合，设立银监会；三是讲把对国内贸易和国际贸易的管理职能整合起来，组建商务部。对这三个急需强化管理职能的国务院所属正部级机构都使用了“整合”这个词，可见有独特的含义。政府的结构与功能，是行政管理研究的一对基本矛盾。结构不合理，职能必然重叠、交叉，管理功能就不能正常发挥。反过来，管理功能紊乱，又会导致组织结构松散、无序，这是引发机构和人员膨胀的重要原因之一。因此，优化政府组织结构，是行政管理体制和机构改革的一大主题。根据行政管理学原理，优化政府组织结构可以有两个取向的选择，一是纵向放权，走决策、执行适度分离的路子，中央政府主要负责决策，地方政府主要负责执行，在同级政府中也有一个决策与执行分离的问题；二是横向整合，走一事一管、适度集中的路子，在同一层级政府机构中，一件事情交由一个部门管理，防止几个部门管一件事情而引起扯皮、推诿现象。前一个选择，由于我们近20年来的改革都是决策权和执行权捆在一起，要放一起放，要收又一起收，缺少这方面的探索和经验，思维产生了定势，难以改变，暂时还没有被纳入改革方案。而后一个选择，显然已经浓墨重彩地绘入了这次改革的蓝图。通过政府组织结构和功能的整合，必将产生新的行政能力。在不增加机构和编制、精兵简政的条件下，使政府的功能趋于齐全，各项工作做得更好。
四、注重配套，使行政管理体制改革获得良好的推进环境
这次行政管理体制和机构改革的总体要求是“巩固、完善、探索、深化”。即巩固和完善已经取得的改革成果，积极探索符合实际的改革路径，不断深化行政管理体制和机构改革的理论和实践。这8个字的核心，是强调这次改革既要积极又要稳步推进。稳步前进的重点是要注重配套。要使这次行政管理体制改革的措施与以往的机构改革措施衔接配套，并继续推向前进；要使行政管理体制改革与政治体制改革、经济体制改革配套进行，使各项改革取长补短、相辅相成；要使行政管理体制改革内部的各项改革措施配套，特别是机构改革与人事制度改革要结合进行，对机构变动部门和单位的干部人事、离退休干部以及资产处置等工作，要制定配套政策。配套改革搞好了，前进的步子就会稳妥而坚定。
五、进一步认识把廉政机制纳入行政管理体制的重要性
对中国特色行政管理体制的认识由来已久。1988年李鹏在七届人大一次会议政府工作报告中提出，逐步建立具有中国特色的“功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效”的行政管理体系。1997年江泽民在党的十五大报告中提出，建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制。2002年江泽民在党的十六大报告中提出，努力形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。十六届二中全会重申了“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的提法。这个表述与以往的不同点在于把廉政的要求纳入了其中。也就是说，在行政管理体制总体架构中内置了廉政的机制。这不仅表明提法本身比较完整了，而且也表明对中国特色行政管理体制的内涵认识愈益深刻，定位更加精当了。
以上五大特点，归根结底是一点，这就是党的十六届二中全会公报指出的，行政管理体制和机构改革“是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。”着眼于制度建设和制度创新，是本次深化改革的一个最突出的亮点。以上5个方面都体现了行政管理体制和机构改革，已经走过了机构的简单拆并，人员的数量增减的“算术”运转阶段，而进入了制度建设和制度创新的“几何”发展阶段。当然，闪亮之处，不仅仅局限在上述5个方面，还可以从许多角度进行分析研究。比如，对加强行政管理体制的法制建设，实现机构和编制法定化，提出了新的要求，并把依法行政作为一项改革的重要原则，与政企分开、精简统一效能的原则并列，成为行政管理体制和机构改革必须遵循的指导思想中的三个原则之一。又如，为加强人口发展战略研究，推动社会可持续发展，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。这一改革举措，对促进我国人口、资源、生态协调发展，具有一定的现实意义。
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