关键词：国土空间规划 多规合一 规划体系
国土是社会发展和生态文明建设的空间载体，是人类开展社会活动的空间基础，是空间规划的物质基础与核心对象。我国一直重视对国土资源的开发利用和对国土资源环境的保护修复。近年来社会经济的高速发展对资源的需求提出了更高的要求，国土空间规划要在国家治理体系指导下实现生态保护、永久基本农田、城镇开发的合理布局，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度。
2019年中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出启动国土空间规划，做好各类空间规划的衔接与协同，构建国土空间规划体系，建立国土空间规划一张图，实现“多规合一”。国土空间规划是土地利用规划、城乡规划的有机整合，不同于以往任何一类规划，然而在国土空间规划提出之前，从事规划工作的人员多数只擅长或者接触过其中一类规划，对其他规划并不熟悉，因此国土空间规划对以往单一规划的从业者是一个新的挑战，从事国土空间规划的人员都需要加强学习，融入到实际工作中去。笔者认为对于国土空间规划工作者来说，我们在编制和实施国土空间规划过程中应该注意以下几点。
1. 在国土空间治理体系框架下构建国土空间规划体系
国土空间规划最终的目标是实现对国土空间资源的开发利用、保护和修复，编制成果是否能用、好不好用是衡量规划编制工作的标准，因此国土空间规划要做到“编、建、管、用”结合，尤其重视国土空间规划如何实施、使用，深入分析研究地区国土空间治理体系，掌握各地各层级“管什么、用什么、批什么”，以此来确定各地各级规划内容，合理设定耕地及生态保护等底线指标，有效组织空间资源内容及各类要素，引导空间布局的统筹优化，实现人口、经济和环境的平衡发展，从而满足国土空间治理体系的要求，发挥国土空间规划在国家空间治理体系和治理能力现代化方面的基础性作用，成为国家治理体系的组成部分。
2. 严格执行自上而下、上下联动的规划政策，同时兼顾地方特色
国土空间规划归口由自然资源部统筹管理，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发[2019]18号）》提出建立国土空间规划体系，明确将国土空间规划确定为“五级三类”，即纵向国家、省、市、县、乡镇五级，横向总体规划、详细规划和专项规划三类规划。
国土空间规划是各级对所管辖区域国土空间开发保护在空间和时间上的安排，需报上级审批，具有上下层次贯通的特点。各地国土空间规划是上级国土空间规划要求的细化分解及落实，同时各地专项规划和详细规划要落实总体规划。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆各地区国土空间规划应该重视与上级规划的衔接，强化国土空间规划上下传导机制，使之成为上级规划的组成部分。这与以往城乡规划注重本地区发展、缺乏上下贯通的管理模式有很大区别，是需要重点关注的要点。
同时各地区在社会经济发展所处阶段、地区发展需求、地方人文特色及文化传统方面存在差异，因此在地区国土空间规划编制时需要根据国家空间规划要求，因地制宜，结合地区空间资源开发利用与保护需求进行规划，避免定式思维的标准化规划导致“千规一面”，体现地区国土空间规划的独特性。但又不能过于强调地方特色，单纯从地方发展需求出发，忽略国家战略规划要求，从而导致地区规划与上级规划冲突矛盾，影响上级规划的实施。
因此，我们在编制和实施国土空间规划的过程中要特别重视全国国土空间规划的纲领性地位，结合各地区发展阶段、发展要求和地方特色，编制符合地方特点、满足上级规划要求的国土空间规划。
3. 统一规划基础数据，做好各类规划衔接，实现多规合一
以往的规划有多种类型，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等，其中土地规划是对土地资源的开发利用进行资源配置，重视耕地保护、建设用地管控等指标，但指标分解实施不够灵活。城乡规划是对城市及农村发展的预想蓝图，包括对城乡经济结构、空间结构、社会结构发展等方面的规划，善于勾画城乡发展的美好远景，但在用地指标等方面考虑较少，常常难落地。由于各类规划多头管理、分而治之，因为很长一段时期里“多规合一”仅停留理论方法的讨论层面，是政府各部门及社会各界的美好愿望，没有真正达到实操阶段。
国务院机构改革后，以国土资源部为依托组建的自然资源部是国土空间规划的主管单位，他将土地利用规划、城乡规划等相关规划职能进行整合，行使国土空间用途管理职责，为实现 “多规合一”奠定了组织管理基础。2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”的政策依据。
但国土空间规划包括土地利用规划、城乡规划等多类规划，各类规划相对独立运行了很长时期，各自形成了一套完善的运行机制和实施方法，要实现真正的“多规合一”，不能将以往的规划简单叠加，而是国土空间规划体系的整体重构，要以第三次全国国土资源调查成果数据等资源调查数据为基础，在主体功能区定位指导下开展国土空间规划编制，对重叠冲突的图斑地块进行逐一的核实确认调整，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，同时坚守耕地保护（尤其是永久基本农田）、生态保护等红线，合理分配建设用地规模指标，对生产空间、生活空间、生态空间等对空间资源进行科学配置。
总结：国土空间规划体系是国家治理体系的重要组成部分，是关系国家生态文明建设和社会经济发展的重要基础，我们应该深入研究并落实国家关于国土空间规划的政策要求，实现高效集约利用国土资源、严格保护国土资源与生态环境的目标，提升国家治理治理能力，促进国家治理能力现代化。
参考文献：
[1]关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发[2019]18号〕
[2]自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知（自然资发[2019]87号）
[3] 从思想转变到行动转变——北京国土空间规划体系构建的逻辑思考与探索实践（中国国土空间规划，2019.6）
[4] 试论国土空间规划的辩证观（北京清华同衡规划设计研究院总规划师、技术创新中心执行主任 林文棋）
论文作者:晏梅
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第24期
论文发表时间:2020/1/16
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