长株潭三市机构养老服务发展探析，本文主要内容关键词为：探析论文,机构论文,长株潭三市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.6 ［文章标识码］A ［文章编号］1671—5136 (2006) 03—0005—04
一、三市机构养老服务发展需求分析
1.家庭结构小型化对机构养老服务的需求增大
随着社会经济的发展，计划生育基本国策实施20余年，长株潭三市家庭结构日趋小型化，核心家庭逐渐增多。据1995年全国人口抽样调查表明，单身老人户、一个老人与未成年子女户、一对老年夫妇户、一对老年夫妇与未成年子女户占全国家庭的6.89％。五普资料显示，湖南省全省平均户规模为3.46人，一人户占8.6％，二人户占16.2％，三人户占28.3％，四人户占25.3％，这表明家庭养老已独木难支。社会对机构养老的需求势必逐步增大。
2.老年人基数庞大对机构养老服务的需求增大
2003年底，长株潭三市60岁以上老年人约为161.67万人，且在今后一段时期内还将以每年2—3％的速度递增。据民政部社会福利和社会事务司提供的调查显示，全国1.26亿老人中大约有1400万老年人要求进入福利机构养老，占11％多。此次长株潭三市养老调查，有关资料表明，有入住养老院意愿的老人达14％。161.67万老人的14％，就是22.63万人，若以老人年增长速度2—3％中的14％的比例计算，有入住意愿的老人今后每年增加人数最少都有4500—6700多人。
3.高龄化态势显著对机构养老服务的需求增大
据预测，1990—2010年我国80岁及以上的高龄老人年平均增长速度将达到4.1％，快于世界平均水平3.0％和发达国家的2.0％。2010年70岁以上老人将占全国老人总数的41.3％，21世纪中叶则将高达50％。本次调研，由于资料所限，暂无长株潭三市老人高龄化发展趋势的有关数据，但湖南省作为全国第七个进入老龄化社会的省份，而长株潭三市现代化水平在全省又居于前列，因而三市老年人高龄化态势势必也非常显著，不会低于全国平均水平。人口的高龄化必然加速对养老护理业的需求，造成家庭养老沉重的负担，因而庞大的高龄老年人口，对机构养老服务的需求将会逐步增大。
二、三市机构养老服务发展供给分析
1.从数量上看，供需缺口较大
资料表明，发达国家为老年人提供服务的床位一般占老年人总数的7％左右，即使一些发展中国家，也占到5％左右[1]。我国目前机构养老服务普遍落后，为老年人提供服务的床位只有97.7万张，占全国老人总数的0.8％，北京市虽高于全国平均水平，也仅占老年人总数的1.1％[2]。而长株潭三市目前床位数仅为9249张，能够满足的入住人数仅占三市2003年底老年人口总数161.67万人的0.57％。若要达到全国0.8％的平均入住水平，需要新增床位3600多张；达到北京1.1％的水平，需要新增床位8500多张；而要达到发达国家7％的水平，则需新增加床位高达103920张，增加数是目前现有床位数的11倍多。由此可见机构养老服务床位数供需缺口甚大。
2.从布局上看，供需矛盾突出
长株潭三市现有敬老院249家，老年公寓11家。三市城区、城乡分布不够合理。城区有入住意愿的老人比重较大，可养老院所较少，且大多分布在拥挤的街道社区，居住条件差、活动空间小，供需矛盾突出。
三、三市机构养老服务发展特征分析
1.全方位服务
老年人是一个身心的统一体，同时又生活在自然和社会环境中，与周围环境随时发生着互动。这就决定了机构养老服务应是一个全方位的概念。包括身体、心理、社会、经济等各方面，涉及福利服务、保健、医疗、社会参与、居住环境、教育等各相关领域，是一个综合性的机构养老服务概念。
2.全程式服务
所谓全程式养老服务，不是指在老年人发生困难时的某一个时段才给予支持、帮助，而是在保证有特殊困难、最需要服务与帮助的老年人需求的基础上，高度重视预防的作用，坚持服务的普遍性原则，使机构养老服务伴随整个老年人生的整个生命过程。
3.全天候服务
全天候服务就是养老机构每天24小时随时可为有服务需求的老人提供专业性的生活照料、疾病医疗护理、心理安抚以及其他各种需求服务。这一点是社区养老服务、家庭养老服务无法企及的。正是因为这一特征，机构养老服务特别适合生活不能自理、半自理的老人。
4.专业化服务
机构养老服务应是及时、有效的，因而它是一种专业化的服务，包括：(1)针对一般体弱多病老人的生活营养、居室卫生、个人清洁的专业化生活照顾；(2)针对病瘫老人的特点实施的专业化医疗护理，如褥疮的预防和护理、长期卧床者的体位护理、长期卧床老人的运动护理等；(3)针对老年人的心理特点及其成因，进行的专业化的心理辅导，包括针对一般老年人所提供的专业化心理咨询、针对病瘫老人的特殊心理实施的专业化心理康复、针对临终老人实施的专业化心理护理；(4)针对所有老年人进行的专业化社会工作方法，包括个案辅导服务、以及运用老年小组工作、社区工作方法开展各种活动。随着社会养老服务事业的发展，专业化服务的技术含金量会越来越高。
四、三市机构养老服务发展财力分析
1.机构养老服务地区财政承受能力分析
机构养老服务需要有财力支持。民政部门的资料表明，注册一家养老院的资金大概每张床位需要10000元。三市床位数要达到全国0.8％的平均水平、北京市1.1％的水平，需投入资金分别为3600万元、8500万元。若按发达国家水平，需投入资金高达10个多亿。加之现有养老院舍的设施、设备陈旧，需要改善、更新，需要投入的资金则更大。而2003年三市整个养老服务体系建设投资总额才4707万元，其中，政府财政拨款2746万元，约占59％，集体融资1584万元，约占34％，民营投资377万元。
2.机构养老服务老人经济承受能力分析
前已述及，机构养老服务有着较大的市场需求。但是老人有入住意愿并不等于就一定入住养老院，因为他还受着经济承受能力的制约。据2001年我国城镇及农村居民家庭收支情况调查资料显示，全国城镇居民人平均收入不足600元，农村居民人平均收入不足200元。长株潭三市估计略高于此数。由于历史原因，三市老年人的生活来源尽管近年来依靠个人劳动收入或退休金的人数有所增加，但仍有相当一部分老年人要靠子女及其亲属供养，且呈现如下三个特点：一是年龄越大的老年人群，其生活来源靠劳动收入或退休金的比重越小；二是女性老年人群参加工作的比例较低，因而其生活来源靠劳动收入或退休金的比重明显低于男性老年人；三是农村老年人群，其生活来源靠劳动收入或退休金的比重低于城市老年人。而三市老年群体中，农村老年人占绝大多数，高龄老年人中女性老人居于多数，有入住养老院的老人多为高龄老人。
另一方面，长株潭三市养老机构的收费标准明显高于城乡老年人的经济承受能力。湘潭市桑榆老人公寓近年入住率达到100％，据说还供不应求。但就是这样一所养老机构一般老年人要依靠自己的收入或退休金入住仍很困难。其收费标准是：自理区：普通双人间（小间）350元／月·人，普通双人间（大间）380元／月·人，普通单人间（小间）550元／月·人，单人间（大间） 350元／月·人；护理区：三级护理，每人收费350元，护理费200元，二级护理收费350元，护理费300元，一级护理350元，护理费350—450元，特殊护理，收费500元，护理费600元。养老机构收费标准超过老人的经济承受能力，无形中人为地设置了门槛，势必造成养老机构设施的闲置。
五、三市机构养老服务发展瓶颈分析
从前面机构养老的需求分析与供给分析来看，长株潭三市社会养老机构床位供给明显不足，可为什么机构养老的入住率又如此之低呢？有必要找出症结所在，否则影响机构养老服务的发展。从本次调研情况分析，影响入住率高低的因素是多方面的，其中主要有：
1.管理机制滞后
养老机构入住率普遍偏低，其根本原因是管理机制滞后，管理体制沿袭了国有企事业单位的管理方法，人浮于事、责任心不强、工作表现与收入和奖惩挂钩不紧等弊端严重阻碍了机构养老的发展。此外，部分机构管理人员市场意识不强，也是导致入住率不高的主要原因。
2.服务质量有限
老年人的养老需求不单纯表现在吃、穿、住、医等基本需求上，还表现在精神慰藉、身心全面康复诸方面。因而在选择养老院时，老人及其亲属往往关心其服务质量，而服务质量又涉及服务项目、服务水平、服务态度、服务环境、服务条件、服务设施等等方面，而长株潭三市目前一些养老机构相对老人的养老需求来说，服务内容简单、服务方式单一，专业人员缺乏，服务标准化水平不高、设施条件较差、服务设备陈旧、活动空间狭小。这是造成现有机构养老床位利用率不高的又一重要原因。
3．机构功能混合
机构养老功能是根据收养老人的生理、心理特点，对其所需提供的帮助和照料的程度进行的科学分类。目前长株潭三市虽然对老人的不同护理需求，按不同的护理级别进行收费，但是养老机构的功能分类还是不明确的，基本上是把患有各种疾病，如残疾、老年痴呆等方面需要照顾的老人和身体基本健康、生活能够自理、半自理的老人混杂安置在一起，加之硬件设施差、服务人员又往往不是专业护理人员，所以养老机构较低的服务水准使得许多老人及其亲属很难把养老院与老人安享晚年联系在一起。
4.养老观念滞后
虽然现在有一部分人赞成入住养老机构养老，但长株潭三市仍有很多人持传统的养老观念，认为进养老院养老是老人无后、儿孙不孝的表现。这是阻碍已拥有必要经济能力的老年人进入养老机构的一大原因。它很大程度上降低了养老市场的有效需求，延缓着机构养老服务事业的发展。
5.宣传力度不够
社会上许多老人极其亲属对于机构养老的情况一点都不了解，诸如养老机构的性质、服务宗旨、服务对象、服务项目、服务内容、服务设施、收费标准都不甚了了。由于缺乏了解甚至误解，也就无法产生入住的愿望。在香港，各养老机构都注重对自己院所的宣传，即使如此，还是有一些香港老人对机构缺乏足够的认识。因而提高入住率必须加大宣传力度。
六、三市机构养老服务发展对策分析
（一）确立三市养老院舍建设数量的对策
三市机构养老服务需要发展，但又不能盲目发展。为此必须了解具体的社会需求，以较准确地确定养老院舍建设的数量。如果抛开经济因素，单就家庭照顾老人的困难而言，应有一个上限和下限。上限涉及的量相当大，由于三市财力与需求的矛盾，只可能取下限建设。这里根据上海调查作一粗略估算。上海城乡需照顾老人的主要照顾者为保姆或无人照顾的比例为11.4％；主要照顾者自身体弱、有病的占22.6％；在生活不能自理需要照顾的老人中，26％左右的老人需要照顾的程度很大并卧床长达三年以上；70％左右的老人需要照顾的程度很大[3]。若上海调查具有代表性，又以需照顾老人占全体老人7.6％的比例计算，则以上四种情况分别占全体老人的比例为0.78％、1.72％、2.0％、5.3％。由此可知，社会机构养老需求量的下限约为1—5％。限于三市的财力，建议目前取下限值1％建设养老院[4]，在此基础上，再逐步增大。若以2003年底三市老年人口数的1％建设养老院，2006年的床位数应为1.6万张以上。而三市目前养老院、老年公寓床位9249张，故床位数至少需增加7000多张。
（二）加速三市养老院舍建设的对策
长株潭三市机构养老服务如何适应人口老龄化的发展状况？很大程度上取决于机构软硬件建设。硬件主要是养老院舍及其机构设施建设，软件则主要包含服务水平和管理问题。就硬件养老院舍建设来说，其发展对策为：
1.国有、民办养老机构发展并举
养老服务的机构发展，不能单一，而应国有、民办等多种形式并举，这是由三市社会经济发展状况所决定的。就维护公平而言，政府举办的公共福利通常以社会底层的公民为受惠对象，以消除贫困和疾病为目标，有利于促进社会公平，消除市场经济的负面影响；而民办养老机构追求效益和赢利，其享用有较高的条件和资格限制，底层公民难以受惠，从提高效率的角度而言，民办养老机构的历史包袱轻、管理成本低、运行机制活，其效益大多比国有养老机构好。但是在发展机构养老服务时，如果民办养老机构比重过大，就有可能破坏社会公平。因此，发展机构养老服务必须注意国有、民办机构的比重适当，也就是说，在有限度和鼓励民办机构发展的取舍中必须把握一个合理的度。这个“度”，应是变动的，在不同的时期，“度”的合理状况是不同的。从长株潭三市目前经济社会发展状况来说，由于人口老龄化的巨大压力，发展机构养老服务事业需要将社会和私人力量引入老人服务领域，这对于缓解国有养老机构的压力，促进国有养老机构的改革，提高老年人的生活质量都是必要的。但是，这并不意味着减轻政府的责任，减少政府的投资。国有养老机构必须占主导地位，它不仅要发挥服务上的示范作用，也要起到投资上的导向作用。发展三市机构养老服务事业，应当国有和民办机构发展并举。
2.改建为主，兴建为辅，加速养老院舍的建设
所谓改建，就是有效地利用闲置资源，诸如基层、厂矿效益不好的医疗单位、招待所、已经或行将倒闭的企业，将其改建成养老院，改建的养老院具有投资少、见效快、收费低廉、接近社区、贴近街道等特点。兴建的养老院虽然设施先进，条件优越，但投资大、时效慢、成本高、难以满足广大家庭尤其是低收入家庭要求社会养老收费低廉的迫切需求。
3.充分挖掘现有福利院舍的潜力
长期以来，长株潭三市老年福利院、敬老院只收养社会孤老，虽然自80年代后期始，随着改革开放的深入，一些福利院也开始逐渐自费收养少量有退休金收入的孤老和有子女的老人，但各级老年福利设施的功能并没有得到充分的发挥，潜力还很大。我们应该把现有为特定对象服务的社会服务设施和机关、企事业单位的设施完全向社会开放，采取联建、共建、社会捐助等措施，以达至充分发挥福利服务设施最大潜能的目的，从而尽快解决老年人对福利设施的迫切需求。
4.有比例地建立不同层次需求的养老机构
与沿海经济较发达的地区相比，长株潭三市人均收入还偏低，老年人的经济承受能力还不高，大多数为中低收入者。因而，根据老年人的收入情况，应该有比例地建立收费标准不同层次的养老机构，以满足不同薪金收入家庭的社会养老需求。由于我国老年人的收入状况呈现出两头小中间大的特点，因此，在建设养老机构的时候也应呈现出此特点。同时，对于低收费院舍，政府、社会应给予资助；对于自负盈亏，政府应给予政策扶持；对于少数服务设施，质量高标准、高收费的政府也应给予鼓励。
5.有比例地建立不同护理需求的养老院舍
诸如建立一般养老院、生活护理养老院、医疗护理养老院，以满足因不同原因从而有着不同照顾需求的老人社会养老的愿望。其中，应以建立收养半自理、完全不能自理老人的护理老人院为主。而对于那些即使是单身老人、独居老人，只要他们有自理能力甚至只要具有半自理能力，能克服困难在家养老的，应鼓励其在家养老，以减轻政府、社会在养老院舍的投入压力。
6.克服部分老年公寓的市场化、准市场化倾向
现今一些老人院舍收费昂贵，市场化倾向严重，有悖养老院舍福利性原则。目前社会养老需求量应是很大的，可一些地方养老院舍床位利用率却非常低，从一个方面说明了问题。即使在香港，高收费的床位也难以住满，而政府兴办的低收费的老人院，轮候三年也不一定能等到。
7.加强与就近医疗单位的联网或联系
国外发达国家养老机构一般都有较好的医疗卫生服务，但这不能说明机构养老服务的核心就是医疗卫生服务，应该说，运用社会工作方法与技巧对老人进行服务才是最重要的。从长株潭三市目前经济社会发展状况来看，如果对养老机构的医疗卫生服务提出太多、太高、太全面的要求，是不切实际的。如果养老机构离医院不远，老人公寓不一定非设置十分完备的医生编制，而是可采取与就近医院联网或者干脆由医院派出医生、护士，由其建立老人健康档案。老人生病，医疗单位可随叫随到，遇危急病人，医院可随时来车救护。这样既降低了管理成本，又可随时满足老人服务需求。
8.制定兴建、改建老年公寓相关政策和优惠措施
由于机构养老服务带有社会福利性质，不以盈利为目的，投资建设养老院舍的收益率低、投资回收期长、投资风险大，因而，政府应尽快推出兴建、改建老年公寓相关政策和优惠措施，以吸引国内外投资者兴办老年公寓。
（三）提高三市养老院舍效益的对策
1.提高机构养老服务质量
机构养老服务质量的高低直接影响着老人入住公寓的意愿，很大程度上影响着老人院舍的收益。而服务质量的高低取决于多种因素，包括服务人员的专业素养、服务态度、服务水平、管理能力，以及老人院推出的服务项目等。服务质量问题是一个历史遗留问题，只能随着长株潭三市经济社会的发展逐步改善。
2.强化机构养老管理意识
目前长株潭三市机构养老管理问题，是社会养老服务前进中的问题，在大力发展机构养老服务的初期必不可免。从目前来说，提高管理水平，最关键的是要强化四个意识：一是强化市场意识，以提高参与福利服务市场竞争的能力；二是强化福利服务的专业化意识，以找准养老机构的社会定位；三是强化管理意识，以提高全行业的社会地位；四是强化法律意识，以学会在市场竞争中保护自己。
［收稿日期］2006—08—25