我国西部地区的人口控制政策与措施，本文主要内容关键词为：人口论文,措施论文,政策论文,地区论文,我国西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C924.21 文献标识码：A 文章编号：1007-0672(2000)04-0024-04
我国的西部地区，是同东南沿海地区（通常称为东部地区）和中部地区相对而言。自80年代以来，学术界在研究西部问题时，对西部地区的划分有不同的看法，至今还没有统一的意见。但在“七五”计划中，我国政府第一次明确地提出东、中、西部三个地带的划分：东部是指沿海的12个省、市、区，包括北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西和海南；西部是指西北和西南10个省市区；中部是指黑龙江、山西、内蒙古、安徽、河南、江西、湖北和湖南9个省区。
同东、中部相比，除了经济发展水平、区位劣势以外，西部最大的特点是少数民族人口集中居住的地区，研究西部的人口问题，少数民族人口问题具有举足轻重的地位。考虑到地处东部的广西和中部的内蒙古是我国5个少数民族自治区中的其中2个，社会经济的发展与西部地区类似，在国家西部大开发过程中，享受与西部省区同样的政策，因此，本文对西部地区的研究，也包括广西和内蒙古，共12个省市（重庆）区。
一、西部地区的人口状况分析
1.人口数量及其变化
1980年，西部地区的人口为2.81亿，占全国总人口的28.52%；到1990年，增加到3.23亿，但由于西部地区在这10年中，许多原来支援西部建设的人内迁，返回原籍，大量人才外流，“孔雀东南飞”，使人口比重略有下降，为全国的28.27%；到1998年，西部地区总人口达到3.53亿，尽管人才还在外流，但由于自然增长率普遍高于东、中部地区，因此，人口比重仍有所上升，为28.48%。
从表1可以看出，1990年，出生率和自然增长率均低于全国平均水平的只有四川和广西，出生率和自然增长率这两项指标中，甘肃的出生率低于全国平均水平，内蒙古的自然增长率低于全国平均水平，其余7个省区的两项指标均高于全国平均水平。1998年，出生率和自然增长率均低于全国平均水平的有陕西、四川、重庆、广西和内蒙古5个省市区，而出生率高于全国平均水平2个千分点以上的有6个省区，其中西藏、贵州、青海、云南分别比全国平均水平高出7.67、6.0、5.23和3.98个千分点；自然增长率高于全国平均水平2个千分点以上的有6个省区。
表1 西部地区的人口变动情况省区
1990
1998
省区
总人口
占全国的
出生率
自然增
总人口
占全国的
出生率
自然增
(万人)
比重(%)
(‰)
长率(‰)
(万人)
比重(%)
(‰)
长率(‰)
全国
114333
10021.06
14.39
124810
100
16.03
9.53
西部
32320
28.27
35530 28.48
陕西
3316
2.9
23.48
16.96
3596
2.88
13.56
7.53
甘肃
2255
1.97
20.68
14.48 2519
2.0
16.45 10.04
宁夏
466
0.4
24.34
18.82 538
0.43
18.19
13.08
青海
447
0.39
24.34
16.87 503
0.4
21.26 14.48
新疆
1529
1.33
26.44
18.62
1747
1.39
19.74 12.81
西藏
218
0.19
23.98
16.43 252
0.2
23.7
15.9
四川
10813
9.45
19.11
11.45 8493
6.8
14.62 7.48
重庆 3060
2.45
13.19
5.51
云南
3730
3.26
23.6
15.68
4144
3.32
20.01
12.1
贵州
3237
2.83
23.09
15.19
3658
2.93
22.02 14.26
广西
4242
3.71
20.2
13.6 4675
3.74
15.87
9.01
内蒙古
2162
1.89
21.19
13.98
2345
1.88
14.4
8.23
注：四川1990年的数字包括重庆
资料来源：《中国统计年鉴》1991、1999年，中国统计出版社。
2.少数民族人口数量及其变化
如前所述，西部地区是少数民族人口集中的地区，少数民族人口占有较大比重。由于缺乏少数民族人口的最新统计资料，我们利用三普和四普资料和其它有关资料整理列表来分析少数民族人口的变化情况。
注：四川省的数据包括重庆市。
资料来源：1982、1990年数据为三普、四普资料；1998年为民族自治地区的资料，由各地区民委统计；上述资料均转引自《中国民族统计年鉴1999》，民族出版社。
从表2可以看出，西部地区的少数民族人口变化有以下几个突出的特点：
第一，从1982年到1990年的8年中，少数民族人口占本省区人口的比重都在增加，其中增加最多的为9个百分点（贵州），增加幅度在2个百分点以上的有内蒙古(3.87)、新疆(2.81)、青海(2.72)。90年代以来，由于没有可比资料，但少数民族人口占总人口的比重仍在增加这种趋势不会改变。这清楚的表明，少数民族人口的增长速度要高于总人口的增长速度。第二，在西部地区的绝大多数省区，少数民族人口占有较大比例，除重庆市和陕西省之外，1990年，有7个省区的少数民族人口比例在1/3以上，而在民族自治地方，1998年有7个省区的少数民族人口比例在50%以上。第三，西部地区集中了全国少数民族人口的绝大部分。根据表2的数据，西部地区的少数民族人口约占全国的2/3以上(72.32%)，是我国少数民族最为集中的地区。
3.人口受教育程度
受教育程度是人口文化素质的直接表现，而文化素质是人口素质中最主要的一环，文化素质较高的人不仅可以接受和使用科学的保健知识提高保健水平，提高身体素质，而且直接间接地影响着道德素质。从表3可以看出，15岁以上人口中，文盲和半文盲比例全国平均水平为15.78%，西部地区除新疆在全国文盲率最低的10个省市区之内，广西、四川、重庆略低于全国平均水平之外，其余8个省区均高于全国平均水平，幅度在0.74-44.19个百分点。
表3 西部地区人口受教育状况(1998) 单位：%
省区 15岁及以上人口6岁及以上人口中各种文化程度人口比例
中文盲半文盲比例
不识字或识字很少
小学
初中 高中
大专及以上
全国
15.78 13.71
39.78
33.04 10.67
2.79
陕西
16.52 13.46
42.01
30.62 11.29
2.6
甘肃
28.65 24.68 38.27
25.25
9.73
2.05
宁夏
25.56 22.85 32.78
30.2
10.78
3.51
青海
42.92 39.82 31.60
18.01
7.44
3.09
新疆
11.44 10.57 44.79
26.96 11.66
5.72
西藏
59.97 49.10 42.63
6.99
1.14
0.13
四川
15.7
13.79
45.66
28.95
9.29
2.29
重庆
15.45 13.61 47.27
29.92
7.93
1.25
云南
25.48 22.12 48.9
22.25
5.59
1.12
贵州
28.98 24.97 44.4 22.79
6.02
1.8
广西
13.32 11.63
48.18
31.98
7.21
0.99
内蒙古
15.83 13.76
34.24
34.09 13.83
4.06
资料来源：《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社。
另外从6岁及以上人口中各种文化程度的人口比例来看，有8个省区小学文化程度的人口比例在40%以上，高于全国平均水平，而高中及其以上文化程度的人口比例低于全国平均水平。反映出西部地区除少数省区以外，人口的文化素质普遍低于全国平均水平。
4.人口与计划生育状况
1998年的统计显示，在全国出生的孩子中，属于一孩的占70.32%，属于二孩的比重为24.99%，属于三孩及以上的占4.69%（见表4）。这些统计数字可能高于实际水平，但基本上反映了目前我国西部地区计划生育状况。从表四可以看出，西部地区出生孩次构成中，二孩、三孩率除四川、陕西、重庆等少数省区略低于或接近于全国平均水平外，其余均高于全国平均水平；其余几项指标如已婚妇女避孕率、独生子女领证率、早婚、晚婚率等均表现出类似的特征。
二、西部地区的人口经济状况
表4 西部地区的人口与计划生育状况 (%)
省区
出生孩次构成 已婚育龄
独生子女
早婚率
晚婚率
一孩率 二孩率 三孩率
妇女避孕率
领证率 全国
70.32
24.99
4.69 90.7321.73
0.66
60.12
陕西
72.57
25.92
1.51 91.1211.65
0.17
62.36
甘肃
60.83
33.61
5.56 88.0
10.34
0.57 53.92
宁夏
54.64
28.87 16.49 90.5912.68
6.05 48.07
青海
55.77
31.73 12.5 86.41
12.10
10.13 50.99
新疆
53.02
28.89 18.10 81.7413.93
0.51
85.09
西藏
43.44
25.0
31.67 61.34 7.96
21.03 69.08
四川
74.54
19.95
5.51 92.0137.42
0.48 41.53
重庆
69.46
27.34
3.2 91.4133.98
0.31 43.22
云南
57.05
35.64
7.3 86.32
8.52
4.87
44.52
贵州
55.42
31.03 13.55 91.36
6.37
1.92
40.39
注：①早婚是指妇女在19岁以下初婚。
②晚婚是指妇女在23岁以上初婚。
资料来源：《中国人口统计年鉴1999》，中国统计出版社。
西部地区作为欠发达地区，是我国目前贫困人口最多的地区，贫困面相对较广，人均收入与支出均与全国平均水平有差距（见表5）。如果以动态指标相比较，除个别省区发展速度加快，与东部的差距在缩小以外，大部分省区发展滞后，差距在进一步拉大。
表5 西部地区的人口经济状况
省区
GDP
人均GDP 城镇居民家庭农村居民家庭
(亿元)
(元)
人均可支配
人均消费性
人均纯收入 人均生活消费
收入(元)
支出(元)
(元)支出(元) 全国
79395.7
6392
5425.05
4331.61
2161.98
1590.33
陕西
1381.53 3834
4220.24
3538.52
1405.59
1181.38
甘肃
869.75 3456
4009.61
3099.36
1393.05939.55
宁夏
227.46 4270
4112.41
3379.82
1721.17
1327.63
青海
220.16 4367
4210.13
3580.47
1424.79
1117.79
新疆
1116.67 6229
5000.79
3714.11600.14
1450.29
西藏
91.18 3716 1231.5
710.26
四川
3580.26 4339
5127.08
4382.59
1789.17
1440.77
重庆
1429.26 4684
5466.57
4977.26
1720.46
1343.35
云南 1793.9
4355
6042.78
5032.67
1387.25
1312.31
贵州 841.88 2342
4565.39
3799.38
1334.46
1094.39
广西
1497.56 4076
5412.24
4381.09
1971.91414.76
内蒙古 832.88 5068
4353.02
3105.74
1981.48
1577.12
资料来源：《中国统计年鉴1999》，中国统计出版社。
与此同时，西部地区人口、资源、环境的协调与可持续发展能力较差。根据中国科学院“2000年中国可持续发展战略报告”的资料，除个别省区外，西部地区各省区可持续发展能力指数较低，在全国均排在后列（见表6）。
表6中生存支持系统中主要包括资源禀赋、农业投入水平、资源转化效率、生存支持能力等4个方面；发展支持系统主要包括区域发展成本（包括经济成本、社会成本）、区域发展水平（经济规模、经济推动力、结构合理指数）和区域发展质量（经济效益、产品质量、集约化水平）；环境支持系统主要包括环境水平、区域生态水平和区域抗逆水平（环境治理、生态保护水平等）；社会支持系统包括社会发展水平（人口发展指数、社会结构、生活质量）、社会安全水平（公平、安全、保障）、社会进步动力；智力发展系统包括教育、科技和管理能力。这5个方面的指标体系，可以说全面地反映了一个国家或地区可持续发展的现状、能力和潜力。从排序的结果来看，西部地区可持续发展的总体能力均排在全国的后列，地区可持续发展能力很弱。
表6 西部地区可持续发展能力指数及其排序
省区 生存支持系统 发展支持系统 环境支持系统 社会支持系统 智力支持系统 可持续发展总体能力
指数
排序 指数
排序 指数
排序 指数
排序 指数
排序 指数 排序
陕西 32.46
27 34.58
23 45.79 24 40.47 21 50.78
6
40.82 22
甘肃 27.73
30 29.14 29 44.76 26 32.18
27 47.45 13
36.25 27
宁夏 33.62
26 33.15
25 31.87 31 34.18 26 45.18 14
25.6
28
青海 31.43
28 30.2
28 50.27
16 21.55
30 42.55 27
35.2
29
新疆 47.4 10 37.88 20 42.27 30 39.37 22 46.24 16 42.63 19
西藏 38.03
23 28.43 30 56.22 4 16.72 31 29.06 31 33.69 31
四川 40.02
17 34.59 22 44.03 27 38.41 23 44.93 20 40.4
23
重庆 36.96
25 34.45 24 42.35 29 42.00 19 43.92 22
39.94 24
云南 39.77
19 39.73 17 48.85 19 30.09
28 39.48 30
39.58 25
贵州 30.2 29 26.34 31 46.62
22 25.16 29 41.38 28 33.94 30
广西 39.44
21 36.68 21 54.64 10 35.76 25 43.48 24
42.0
20
内蒙古37.91
24 33.04
26 46.97 21 40.61 20 46.99 15
41.10 21
资料来源：“2000中国可持续发展战略报告”，科学出版社。
三、西部地区的人口控制政策与措施建议
综上所述，我们可以认为，目前西部地区的发展，同时面临着三个方面的压力或挑战：一是人口过快增长的压力，二是经济发展相对滞后的压力，三是生态环境日益恶化的压力。从某种程度上来讲，在人口、经济、生态的三重压力中，其关键或者核心是人口压力，因为人口过快增长，导致人均收入和消费增长缓慢甚至不增长，人口素质难以大幅度提高；人口素质的低下影响了社会经济发展的进程；而人口数量的增加又加剧了资源的掠夺性开发，导致生态环境进一步恶化。目前，党中央、国务院不失时机地提出了西部大开发战略，为西部地区的全面发展提供了历史性的机遇。从人口角度出发，在西部大开发中，首先应处理好以下几方面的关系：
第一、控制人口数量增长与提高人口素质的关系。西部地区人口素质低下与数量过快增长同时并存，对少数民族实行较为宽松的人口政策，在某种程度上又进一步加剧了人口数量与质量的矛盾。因此，必须通过控制人口数量过快增长，加速西部人口现代化进程来尽快提高人口素质，促进人口与社会经济的协调发展。
第二，处理好人口与社会、经济、资源、生态环境的可持续发展之间的相互关系，真正做到社会、经济能跨越式发展，同时又能保持资源的可持续利用与生态环境的不断改善。
第三，降低生育水平与适当调整和落实民族政策的关系。西部地区、特别是少数民族人口的生育水平仍然较高，因此，控制西部地区人口较快增长的势头，势必要降低少数民族人口的生育水平。为了使西部的少数民族人口能分享社会发展的成果，真正实现各民族之间的平等，适当调整少数民族人口的生育政策，认真贯彻落实有关的民族政策，提高民族人口的素质，是西部民族地区实现可持续发展的必由之路。
在我国实行计划生育的30年中，特别是“公开信”发表以来的20年中，全国各地普遍实行“一、二、三”的人口控制政策，这就是：
1.①对国家干部、城镇居民提倡一对夫妻只生一个子女，有特殊困难的经批准可以生第二个子女。②对民族地区的民族干部、职工推行一对夫妻可有间隔地生育两个孩子。
2.①对农业人口，一对夫妻可以有计划有间隔生育两个子女；②民族地区的非城镇居民中的少数民族，可以生两个子女，但已有两个子女均为女孩的，经批准可生育第三个子女。
3.①在牧区，提倡少生、优生和有间隔地生育，提倡已有三个子女的夫妻不再生育；②对边境农牧区的乡（区）和人口稀少的少数民族，暂不提生育指标。
由于严格的人口控制政策，使我国大部分地区的人口再生产实现了由“高、低、高”到“低、低、低”的转变，但西部地区的相当一些省区，特别是少数民族集中的省区还没有完全实现这种转变，这不仅影响本地区的发展，也制约了全国社会经济的发展。因此，在“十五”及其2015年远景规划中，必须坚决贯彻执行《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作，稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出有针对性的人口控制政策与措施。为此，特建议如下：
1.西部地区各省区要坚决贯彻执行中央8号文件精神，把有效控制人口数量增长、降低生育水平作为“十五”及2015年以及西部大开发战略规划的重要组成部分，全力以赴，使生育率降到更替水平以下。
2.各省区要根据本地实际，在严格执行现有生育政策的基础上，在尊重不同民族的宗教信仰、文化生活习俗，在充分考虑当地少数民族人口、社会、经济发展和生态环境改善的大背景下，适当调整民族人口生育政策，以减轻人口过快增长对这些地区民族全面发展的压力。
3.进一检查、完善各省区及有关部门出台的各项政策措施，保证所有社会经济政策措施都要有利于进一步控制人口增长，稳定低生育水平，真正形成有利于人口与计划生育的政策环境。
4.逐步建立稳定的计划生育投入保障机制。计划生育作为一项基本国策，其贯彻执行过程要有相当的投入。其资金来源主要有三个：①国家财政投入，包括计划生育事业费、行政费、科研费和基建投资；②非政府部门的投入，包括统筹费、计划外生育费和企事业单位的计划生育支出；③国际援助经费。根据有关专家的计算，1998年，西部地区10省区（市）计划生育需求投入之间的缺口高达12.3亿元，经费严重不足，使计划生育工作处于困难境地。因此，逐步建立稳定的计划生育投入保障机制，对西部、特别是少数民族等财政困难地区的计划生育事业实行投入倾斜，增加中央的投入，并设立专项资金，重点加强边远贫困地区，少数民族地区人口与计划生育服务网络建设，促进计生工作上台阶、上水平，确实使计划生育由控制型变成服务型的工作。
5.加大宣传教育力度，采取各种有效手段，使西部地区的贫困人口、少数民族人口了解，懂得计划生育的政策、技术服务手段以及少生、优生对个人、家庭、民族、社会带来的好处，并加强利益导向的作用，使整个计划生育工作与广大群众的切身利益紧密结合起来，加快群众生育意愿的转变过程。
6.逐步建立，完善计划生育的社会保障体制，对独生子女上学、就业、医疗等各方面制定优惠政策，对独生子女家庭在经济、政治待遇方面有明确的政策，对其父母的养老保障，国家、社会应有一定比例的投入。使独生子女家庭亨有较高的经济和社会地位，对计划生育工作起到示范作用。
7.增加教育、科技和卫生方面的投入，全面提高人口的素质。为了全面提高西部地区的人口素质，首先必须加强基础教育，降低文盲的比例。同时提高各级各类学校的教育水平，增加职高、普高等院校的招生比例，培养本地人才。同时，制定有利于吸引人才、留住人才的政策，为西部大开发创造良好的人才环境。全面发展科技、卫生等公共社会事业，提高西部地区的整体人口素质。
8.在引进人才的同时，鼓励人口流动、迁移，一方面贫困地区，生态环境条件恶劣的地区居住较分散的人口应有计划、有步骤地迁移到本地区条件较好，需要劳动力的地区；另一方面也应支持西部的一些人口适当向中部、东部迁移。从宏观上看，这种迁移和流动即有利于中部和东部地区的发展，也有利于减轻西部地区的经济和生态环境。
收稿日期：2000-09-12