关于环境影响评价制度建设的思考，本文主要内容关键词为：制度建设论文,评价论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1001—8263 （2000）07—0072—06
一、环境影响评价
环境保护和环境治理是两个不同的概念，环境保护是一种前瞻性的行为，而环境治理则是一种补救性的措施。环境保护应在环境质量恶化或环境质量出现下降的趋势之前就提出保证环境质量在一定的值之上的措施，而环境治理是在环境质量已经开始下降甚至已经恶化的情况下作出的维护生存环境的必然选择。但是，环境保护和环境治理的主动性和被动性只是相对而言，严格说来，它们作为人类的社会活动，都应具有主动性的特征，它们之间的区别仅在于主动性的程度上的差别。因为，无论是环境保护还是环境治理，都必须在对环境质量及其发展趋势的认识和把握的基础上作出行为的选择。然而，在环境公共政策研究和环境法学界，谈到环境影响评价的问题往往是着眼于环境保护的方面，尽管在现实的环境治理活动中也需要有及时的恰当的环境影响评价，但往往被放到了学术思考和理论视野之外。
这样一来，我们就看到，环境影响评价的问题实际上是一个提升环境保护科学性和能动性的问题，科学规范的环境影响评价使人类能够实现自觉地安排和控制其生存环境，对环境质量作出中长期规划，为环境保护行为制定合理的计划方案。服务于环境保护之目的的环境影响评价（Environmental Impact Assessment，ELA）是一项科学的理性行为。也就是说，首先它是一项社会活动；其次，它是一项运用科学手段而作出的科学评价。因为，有了人就有了人与环境之间的关系，但环境问题的提出是在工业文明达到了一定程度之后，是近现代社会才把人类社会引导到一种由于环境质量下降而出现的生存危机状态。环境问题是个人追求自我利益的理性行为所造成的一种社会非理性结果，每一个作为社会存在物的个人都对环境的状况负有责任，每一个人的行为都对环境有着一定的影响。但是，并不是任何一个个人能够承担起他自己的行为对环境影响的评价的，更不可能承担起对一定区域、一个国家甚至整个人类行为对环境影响的评价。所以，环境影响评价是一项以社会为主体的评价活动，或者由专门的人员代表社会作出评价。
环境影响评价主体的这种特殊性本身就意味着这种评价活动是一种具有总体性的综合性评价活动，它必须建立在对一切可资利用的科学手段的使用的基础上，达到科学评价和科学结论的结果。也就是说，环境影响评价并不是一项像自然科学研究那样的科学活动，它不可能使用类似天文观察的手段，也不可能在实验室中进行，它是一项与社会的政治、经济、文化和生活方式密切联系在一起的社会活动，需要在一定的法律制度框架下进行。所以，环境影响评价活动作为一项社会行为，需要制度化，需要得到相应的立法和制度保障。这也就是近些年来世界各国都致力于环境影响评价法制建设的原因。
二、环境影响评价制度
环境影响评价是对环境质量的预断性评估，是在进行某项人为活动之前对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价的活动，其目的是为了提出相应的处理意见和对策。而环境影响评价制度则是法制化、制度化了的环境影响评价活动，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一整套规则体系。就当前发达国家环境保护的现状来看，环境影响评价制度建设已经成为各国环境保护立法的主要内容。特别是在我国，环境影响制度的建设，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现都有着极为重要的意义。但是，我国环境影响评价制度建设尚处于起步阶段，与发达国家的环境影响评价制度相比，仍有较大的差距，所以，借鉴发达国家环境影响评价制度的建设经验，建立健全我国环境影响评价制度是我国当前环境保护法律化、制度化的必由之路。
环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。到70年代末，美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977年，纽约州还制定了专门的《环境质量评价法》。（注：金瑞琳主编：《环境法学》，第148页，北京大学出版社1999年。）1987年美国制定了《国家环境政策法实施程序的条例》。
美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所借鉴。瑞典在其1969年的《环境保护法》对环境影响评价制度作了规定；日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。（注：金瑞林、加藤一郎著：《中日环境法学术交流文集》，第86—87页，北京大学出版社，1985年。）澳大利亚于 1974 年制定了《环境保护（建议的影响）法》（Environmental Protection＜Impact of Proposal＞Act），法国于1976年通过的《自然保护法》第2条规定了环境影响评价制度，英国于 1988年制定了《环境影响评价条例》。进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以《环境影响评价法》为名称的专门法律。俄罗斯也于1994年制定了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996年全世界已有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法。
1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法（试行）》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6条规定：“一切企业、 事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度，1981年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，又颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。
除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》），对1986年的《基本建设项目环境保护管理办法》进行补充、修改、完善，并提升为行政法规。至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。
三、我国环境影响评价制度的基本内容
根据1998年11月18日国务院审议通过的《建设项目环境保护管理条例》以及其它相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：
1.环境影响评价的对象是建设项目。《条例》所称的“建设项目”是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其它共四个部分的工程和设施建设等。（注：见1999年4月21 日国家环境保护总局发布的《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第一条。）
2.对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《条例》第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面，详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护分类管理名录》则对“重大影响”、“轻度影响”、“影响很小”进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。
3.建设项目环境影响报告书的内容。《条例》第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建设；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水土行政主管部门审查同意的水土保护方案。
4.环境影响评价报告书（表）或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书（表）或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
5.对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。《条例》第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。
6.征求公众意见。《条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。
四、我国环境影响评价制度中的问题和对策
上述可见，我国在环境影响评价制度建设方面已经做了大量工作，基本拥有了环境影响评价制度体系的雏形，它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏，能够发挥积极作用。但是，从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在许多不足之处：
第一，在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象之列。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价。但与这类具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策、区域和资源开发规划、城市和行业发展规划、重大基础设施建等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性的，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。
第二，在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制。世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法中没有体现。1996年全国人大常委会通过“关于修改《水污染防治法》的决定”才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映我国立法与国外立法的差距。
第三，法律责任制度不健全。在环境影响评价活动中，有建设者、评价者、审批者三方主体，环境影响评价制度的成效一方面取决于三方的配合、协调，但更主要的是取决于三方严格依法进行报批、评价和审批工作。《条例》对项目建设者违反《条例》的规定，未履行报批手续，或者在建设项目发生重大变化，自批准之日满5 年后方开工未重新报批、审核的，所应承担的法律责任作了规定，但对由于项目建设者、评价者和审批者不认真履行各自的法定义务，造成环境影响评价与实践状况不符时所应承担的法律责任未作明确规定。这样使得在实践中建设者、评价者、审批者不认真履行其义务或法定职责，造成环境影响评价流于形式而没有人承担责任的状况，极大地影响了环境影响评价制度的实效。
第四，立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。我国的《建设项目环境保护管理条例》虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但它只是国务院的行政法规，而且该条例并不是一项专门的环境影响评价制度方面的规定。实际上，环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位。所以，可以断言，我国缺乏环境影响评价的国家立法，是不利于全面发挥环境影响评价制度的作用的。这是我国环境影响评价制度建设相对滞后的主要方面。
因此，我国环境影响评价制度还有待进一步完善，在今后的立法工作中需要着力于解决以下几个方面的问题：
1.建立宏观重大决策环境影响评价制度。因为对环境施加影响的行为更主要的是来源于国家，与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大，国家的一项重大决策的出台，所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。历史经验也证明了国家的重大宏观决策对于生态环境具有重大影响。如50年代的人口政策、60年代“农业以粮为纲、工业以钢为纲”政策都对生态环境产生了极大的负面影响，教训是非常深刻的。1979年之后，我国虽然确立了环境影响评价制度，但由于评价仅限于对具体建设项目的评价上，国家重大决策的环境影响评价仍然处于空白状态，结果是环境影响评价制度并没有能起到预防决策对环境产生的影响。例如1989年国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，该决定将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业作为国家重点支持的产业，结果这些产业很快得到迅速发展。但随之而来则是严重的环境污染。为了解决这些严重污染环境的行业所带来的负面影响，国家不得不于1996年采取严厉措施，对包括造纸、电镀、制革、印染、炼焦等行业在内的一大批企业实行取缔和关闭，给国家带来巨大经济损失。我国汽车工业政策也反映了决策对环境的影响。由于党的十四大将汽车工业确定为我国国民经济的支柱产业，1994年国务院出台了《汽车工业产业政策》，该政策明确指出“到2000年，汽车总产量要满足进入家庭的需要”，并指出“国家鼓励个人购买汽车”。由于该政策的出台，极大刺激了汽车的消费，到1998年底，我国汽车的拥有量已经达到1400万辆，北京、上海、广州等城市的汽车增长量更为突出，平均增长率接近20%。与之相联系，汽车排气所带来的空气污染亦日趋严重。1998年，我国机动车排放一氧化碳1500万吨，氮氧化物120万吨。 北京市大气中74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳和37%的氮氧化物来自汽车排气。面对城市空气质量日益恶化的现状，人们在享受汽车带来的方便与快捷的同时，开始怀疑甚至抱怨国家关于汽车工业的产业政策。此外，国务院出台的《全国包装工业发展纲要》关于重点发展塑料包装制品的政策、关于乡镇企业发展的政策等都带来了严重污染。所以，需要建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度，开展对国家的政策、法规、计划、规划等的环境影响评价。特别是应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策、区域和资源开发利用规划、城市和乡镇发展规范、行业发展规划、重大基础设施建设规范等的环境影响评价。
2.建立公众参与环境影响评价制度。 环境影响评价的公共参与（Public participation）制度是指建设单位及审批环境影响评价报告书（表）机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等的活动。我国《环境保护法》对环境影响评价的公众参与问题没有进行规定。我国最早对公众参与环境影响评价的规定见于1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行在1993年6月21 日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》，在1996年《水污染防治法》修改过程中，根据《里约宣言》的精神，使公众参与普通建设项目的环境影响评价制度在立法上初现端倪。1996年通过的《噪声污染防治法》对公众参与环境影响评价制度也作了与《水污染防治法》相同的规定。1998年国务院通过的《建设项目环境保护管理条例》第十五条对公众参与环境影响评价作了十分原则的规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”由于我国规定了公众参与和未规定公众参与的法律，均没有具体规定公众参与的程序，因而该规定实际采取了回避矛盾的做法。然而，环境影响评价的公众参与已经成为实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法。因为公众参与环境影响评价是一项贯彻环境民主原则的要求，是提高决策、建设项目的效率和公众对决策活动、建设活动认同的必要手段，有利于公众对决策、项目的及早了解，以得到公众的理解和支持。而且，公众参与环境影响评价有助于提高公民的环境意识。
3.完善环境影响评价法律责任制度。由于在环境影响评价活动中，有建设者、评价者和审批者三方主体，因此对这三方当事人都应规定相应的法律责任。对建设者，在《条例》规定的法律责任的基础上，进一步完善其在相关方面的法律责任。对评价者，由于评价单位是专门的环境影响评价的机构，具有工程、环境、生态、社会经济等相关方面的专业技术和能力，在环境影响评价中起着至关重要的作用。环境保护行政主管部门对建设项目的管理主要依据评价单位出具的《环境影响评价报告书》，因而环境影响评价单位的地位非常类似于律师事务所、会计师事务所等中间机构，它对自己所出具的《环境影响评价报告书》的真实性必须承担法律责任。法律应当对评价者出具虚假的、不真实的《环境影响评价报告书》所承担的法律责任作出明确规定。审批单位作为对建设项目环境影响评价管理的最后一个环节，起着把关的作用，如果审批单位不能把好审批关，不能发现问题，使一些本该不能得到批准的项目顺利过关，则极大地影响环境影响评价制度的权威。因此法律必须对审批机关因官僚主义、懈怠作风、不尽职责应承担的责任作出规定。
4.制定专门的环境影响评价法，提升环境影响评价的立法层次。如前所述，世界上已有相当多的国家制定了专门的环境影响评价法。这表明这些国家已充分意识到环境评价制度的重要性。我国虽然已经开始重视环境影响评价制度建设，但在立法层次上偏低。鉴于我国严重的环境污染和生态破坏现状，进一步完善环境影响评价制度、特别是制定一部专门的环境影响评价法已刻不容缓。环境影响评价法作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它应当对环境影响评价制度作系统、完整、明确的规定。如对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等作出规定。只有这样，我国的环境影响评价制度建设才能够更上一个台阶。
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