以削减赤字为基础的政策运作——克林顿政府财经政策析评，本文主要内容关键词为：克林顿论文,政策论文,赤字论文,基础论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1993年初克林顿政府上台时，美国经济存在许多严峻问题。经过近一个任期的以削减财政赤字为基础的政策运作努力，美国经济有了一定的改观。分析探究这一过程及其经验，对于我国现实财经政策运作是有一定借鉴意义的。
一、最初的财经形势
克林顿上台时美国财政经济状况已陷入严重困难之中。
从短期性问题看，美国经济尽管已从1990—1991年衰退中脱身出来，但恢复状况令人失望。GDP实际年增长率从1991年第一季度到1992 年第三季度仅为2.2%，还不到典型的衰退后恢复期增长速度的一半。 失业率上升，1992年底失业率达7.3%。长期性问题更严重：（1）生产率增长过度缓慢。尽管美国仍保持着世界最高的劳动生产率，但20年来增长很慢，导致实际小时报酬率和人均GDP增长极为缓慢， 中等家庭实际收入陷于停滞。（2）社会不公状况加大。 里根政府实际的效率优先政策，使美国社会陷入战后最不平等状态中，许多中低收入家庭的实际收入反而下降了。这又导致消费信心低下和消费增长缓慢，需求乏力阻碍着经济恢复和发展。（3）健康保障制度很不合理。 美国用于健康保障费用在相对规模上超过任何发达工业化国家，但提供保障人数所占比重却较小，综合性健康指数如寿命预期和婴儿死亡率等也较差。超过15%的美国人，即将近3900万人无保险，还有几千万人保险不足，并且一旦失去工作也将失去保险。健康保险成本不断上升，加大着美国家庭的保险费与医药费，也加深着政府预算危机，从而直接间接地对经济长期发展形成威胁。（4）美国经济的世界竞争力下降了。（5）联邦赤字和债务急剧急剧膨胀，这是最为严重的问题。里根上台前的1979年，联邦赤字仅为402亿美元，到90年代达创纪录规模。1990年联邦赤字2214 亿美元，比上年增长689亿美元，增幅31.12%。1991年2695亿美元，增长81亿美元和17.85%。1992年2904亿美元，增长209亿美元和7.20%。巨额赤字通过举债弥补，“挤”走了巨额的私人资本，其引起的高利率又严重影响私人投资信心，严重阻碍着美国经济的恢复和发展。
所有这些，都表明当时美国经济形势是严峻的，美国经济的恢复在摇摆中有可能陷入另一场更为深刻的危机中。在这种背景下，布什在竞选中败给了克林顿，在相当程度上反映了美国人民要求全面改革财政经济状况的愿望。
二、以压缩赤字为基础的政策内容
针对上述问题和汲取布什政府经验教训，克林顿政府形成了自己的以削减财政赤字为基础、以促进经济发展为目标的财政经济政策。其要点主要有：
1.以削减赤字为基础。克林顿政府认为，经济的实际扩张应以健全的财政为基础，不大力压缩赤字，是无法解决美国经济问题的，这也是布什政府经济政策失败的原因所在。为此，削减赤字成为新政府经济政策的基石所在，希望通过赤字的大幅度削减，根本扭转私人部门需求冷淡的局面，以带动经济的全面增长。克林顿政府还认为，财政赤字削减必须大规模、真实可靠、均衡和逐步进行。里根—布什时期多次削减财政赤字的努力，其中包括著名的1985年格莱姆—拉德曼—霍林斯法令等都失败了，其关键就在于人们没能做到这点。此外，还应变革税制和支出结构，适应经济全面改革需要，提高财政本身效率，增强财政促进经济发展的能力。
2.为“未来”而投资是中心。为了利用科技发展和全球经济增长带来的各种机会，迎接未来的挑战，通过投资促进生产率提高和经济长期发展，在公共投资方面，政府支出应从经常性消费支出转向增加对儿童、教育和培训、科学和技术以及基础设施等的投资。在私人投资方面，应通过税收鼓励私人投资于有形的、科学的和人力资源等方面。在整个投资中，尽管财政投资只占较小份额，如1995年联邦投资预计达2350亿美元，仅占美国总投资约10%，但联邦政府作为最大的单一投资者，其投资起着私人投资不可替代的关键作用。公共投资增加和对私人经济减税，都要求压缩财政赤字。
3.建立较公平的社会。为此，将减少低收入家庭和小企业税收，增加最富裕阶层税收，将负担加诸于里根政府大规模减税中获得大部分利益，因而最有承受能力的阶层身上，这才能纠正社会分配的严重不公状态。为防止在规模减税冲垮压缩赤字的结果，又规定了每一美元税收的削减，都必须以相应支出压缩为前提。
4.改革政府机构。为了经济长期健康发展，要求政府支出得更少更好，建立一个精干高效的政府。为此，在逐步精简机构的同时计划最终削减27万余联邦雇员，实现肯尼迪政府以来最小规模的政府，也为大量削减联邦赤字做出贡献。
5.改革健康保险制度。提高该制度的效率和活力，并真正有效地压缩美国人民用于这方面的费用，避免简单地将该类支出转移到私人部门的结果出现。否则，即使财政从其他方面压缩了赤字，几年后也将由于健康保健费用的急剧上升而使赤字又回升到最高水平上。为此，该改革也是压缩财政赤字的重要措施之一。
6.提高美国经济的竞争力。为此，将立足于全球贸易自由化而制订对外经济战略，提高美国经济的国际竞争力，扩大国际市场。
这样，克林顿政府就形成了一套与以往十余年历届政府实际上以扩大赤字为中心去促进经济发展根本对立的经济政策。
三、压缩财政赤字的措施
克林顿上任伊始，就立即为大规模削减赤字而努力。经数月激烈争论，国会于8月份通过并经克林顿签署了“综合预算调整法令（1993 年）”（简称OBRA93，下同），以其为依据开始全面大规模削减财政赤字和实施其经济政策的过程。
OBRA93规定在1994—1998年的5年内削减预算赤字5050亿美元， 其中包括压缩2550亿美元支出和增加2500亿美元收入。其具体条款主要有：
第一，规定性（Entitlements）支出的削减。这类政府支出是根据已有法案法令的规定支付的，OBRA93削减这类支出近1000亿美元，主要是对增长过快的老年及残废者医疗保险计划、低收入家庭补助计划、联邦退休计划、农场主补助金、退伍军人计划、大学生贷款计划等加以削减。
第二，主动性（Discretionary）支出的削减。为此，将削减约300个具体的非防务性项目，其中包括终止100多个项目的支出， 其削减数额将达1080亿美元，在5年内冻结主动性支出的绝对规模，将1998 年该类支出限额确定为5480亿美元，比1993年水平将低约25亿美元，扣除预计的通货膨胀因素，主动性支出水平预计将削减约13%。以后又将这种主动性支出限额，从原来的1998年延长至2000年，并且不允许这些支出随通货膨胀而自动增长。
第三，增加最富裕阶层所得税，其他阶层不增税。为在1998年之前增加700亿美元税收，法律规定家庭课税收入在14—25万美元的， 边际税率从31%提高到36%；家庭课税收入超25 万美元的， 其边际税率从31%提高到39.6%。新所得税制新增负担的81.3%，将由只占1.3 %的最富裕家庭承担。这是18年来最公平的个人所得税制。
第四，其他税收的增加，主要有：（1）老年及残废者医疗保险计划所征收的2.9%的工薪税，以往只适用于最初的135000美元收入， 如今将适用于全部收入，仅此一项1998年将增收72亿美元。（2）对13 %最高收入者的社会保障费收入课税部分征税，1998年仅此一项将增收45亿美元。（3）联邦汽油税每加仑提高4.3美分。但如果扣除通货膨胀因素，汽油含税价格实际上与80年代初是大体相同的。
第五，对中低收入家庭和小企业减税， 即对4000 万中低收入者和90%小企业减税。它扩大了勤劳所得税额扣抵（EITC）的免税范围，以保证至少一人全日工作的有儿童的家庭能生活在贫困线之上。这将帮助1500万低收入家庭提高收入能力。
上述措施的逐步实施对美国经济状况起了较大改善作用，又为政府提供了额外的经济“红利”，使之能够更进一步地削减赤字：经济增长状况好于预期，政府能取得更多收入；市场利率降低，政府举债利息也降低；失业率下降，政府用于失业补助和其他社会保障计划的支出也降低，等等。这些将使节余不止5050亿美元。为此，1996财年联邦预算预计OBRA93于1994—1998年间削减的赤字累计将达6160亿美元。此外，该预算还建议于2000年为止的时期内再削减808亿美元的累计赤字，即 （1）进行第二阶段的政府机构精简，将节省262亿美元；（2） 从其他主动性支出节省805亿美元；（3）从规定性支出和其他来源以及债务支出节省374亿美元；（4）对中低收入家庭减税将导致1996—2000年联邦减收633亿美元。减收减支相抵为808亿美元。
四、该财经政策之成效
这一新的财经政策，取得了较好的成效。
OBRA93的实行导致了美国联邦赤字迅速下降，1993年减到2547亿美元， 比上年压缩357亿美元， 为年度压缩赤字的历史最大数额， 减幅12.3%，联邦赤字占GDP比重4.0%，比上年降0.9个百分点。1994 年赤字2032亿美元， 比上年再减515亿美元， 再创压缩赤字新纪录， 减幅20.2%，占GDP比重3.1%，再降0.9个百分点。在此基础上，1996 财年联邦预算预计1995年赤字为1925亿美元， 比上年再减107亿美元，减幅5.3%，占GDP比重2.7%，又降0.4个百分点。克林顿政府由此将取得自杜鲁门政府以来第一次连续三年联邦赤字下降的成果。相对于里根—布什时期如脱缰之势的赤字膨胀状态，克林顿政府在削减财政赤字上取得了巨大成功。
财政赤字大幅度压缩带动了各项经济指标的全面好转，主要有：（1）GDP增长强劲。1994年GDP比上年实际增长4.4%。是以往6 年中最高增长率。（2）就业增加。失业率从1992年以来逐年下降，到1994 年12月已降到5.4%。其中1994年制造业就业逐月增长的状况，则是1978 年以来第一次出现的。（3）消费者信心增强。 汽车和其他耐用消费品的需求增加，对住房需求也达到很高水平，消费品零售量以10年来最快速度增长。在OBRA93执行的4个季度中，消费者实际支出增长3.25%。 （4）私人投资景气。在1993、1994两年中，对机器设备的实际投资， 其中主要是新一代个人计算机及其相关设备的投资，增长了18%以上。（5）劳动生产率迅速提高。1994年非农部门小时产出率上升2%，这是20多年来所不曾有过的。（6）继续控制了通货膨胀。 尽管国内外需求都增长了，但1993年和1994年第一季度城市消费者价格指数（CPIU）一直在下降。低通货膨胀率提高了企业和个人的投资和消费信心，有助于需求扩大和促进经济增长。（7）利率一度下降。 赤字大规模削减导致政府举债减少，引起长期利率急剧下降， 从而有利于经济的增长。 不过，1994年Fed提高利率并未对经济增长立即产生刹车效应。 这种效应是在1995年才逐步显示出来的。（8） 美国经济在世界上的竞争力加强了。 通过1993年签署北美自由贸易协议（NAFTA）和完成关贸总协定乌拉圭回合谈判，美国在未来10年中可能增加国民生产总值1000—2000亿美元。（9）政府规模将缩减到30年来的最低水准，到1999年将削减272900个联邦职位。
五、若干可资借鉴之处
1.经济健康正常发展是不可能建立在过大财政赤字之上的。财政赤字过大是美国经济和财政颓势的症结之一，是否压缩和削减赤字，是布什和克林顿两届政府财政经济政策产生不同成效的关键所在。
布什执政时也已认识到财政赤字的严重性，力图控制和压缩赤字。1992年初布什提出的1993财年联邦预算咨文强调的重点有：鼓励投资以增加就业，改革健康保健制度，提高美国在世界经济中的竞争力，削减不必要的联邦管理机构，为实现这些目标控制财政赤字。这些措施、做法与建议，同后来克林顿政策举措有着很大共同点。该预算预计1992年联邦赤字3660亿美元，实际执行结果仅2904 亿美元， 实际比计划压缩20.7%，表明布什政府确实花大力气去控制财政赤字了。
但是，里根—布什时期曾有过的经济繁荣，是建立在巨额赤字之上的，随着时间推移，优点转为致命弱点。由于面临大选，需要改善经济增长状况，布什政府能做的只是控制而非压缩赤字，因而尽管1992年实际赤字2904亿美元比计划大为压缩，但仍比上年增长7.2%。相反， 克林顿无此历史包袱，并有4年时间去削减赤字， 从而取得了不同的经济成效，充分证明了在长期的连年巨额赤字之后，大规模削减赤字对于经济增长的重大意义。
从我国来看，财政从1979年以来连年赤字，规模不断膨胀并具有失控的势头，尽管尚未对我国经济发展形成致命威胁，但其愈益增大的负面影响是不容忽视的。因此，限制和压缩财政赤字也应成为我国财政经济政策的基础。
2.对压缩赤字或平衡预算应步骤得当和举措适度，不能为平衡预算而平衡预算。财政赤字不仅是财政和经济，而且也是社会、政治、历史乃至文化等多种因素综合作用的产物，其每一项支出的减少和收入的增加都触动方方面面利益，都将遭遇到不同程度抵制，因而压缩赤字是极为困难的事，就更不要说追求平衡的预算了。没有适度合理的措施，即使一时硬将赤字压下了，最终还是会反弹到更大的规模上，就如里根—布什时期一样。
克林顿政府尽管3 年连续大规模压缩了赤字， 但成绩是有限的。 1995年联邦赤字仍有近2000亿美元的庞大规模，并且依1996财年联邦预算预计，从1996年起联邦赤字绝对规模又将回升：1996年1967亿美元，比上年增长42亿美元和2.2%；1997年2131亿美元，再增长164亿美元和7.7%；1998年1964亿美元，下降167亿美元和7.8%；1999年1974 亿美元，比上年增长10亿美元和0.5%；2000年1944亿美元，又降30 亿美元和1.5%。从赤字的绝对额来看，2000年仍可能高于1995年的数额。 赤字绝对规模难以再压的主要原因，在于老年及残废者医疗保险计划和低收入家庭补助计划的支出增长。尽管其增长率已压低了，但仍处于高水准上，在1996—2000年五年内，老年及残废者医疗保险计划支出年均增长 9.1%，低收入家庭补助计划9.3%。这将使这些支出每8年翻一番，结果使这些支出占GDP的比重从1995年底的3.4%上升到2000年的 4.2%。相反，从主动性支出来看，OBRA93 的执行已使1994 年联邦主动性支出占GDP比重降到30年来的最低点，此后继续得到控制和压缩。 因此，赤字的回升是被动而非主动的和有意识的，但反过来，从赤字占GDP 比重这一相对规模看， 1995年以后却是呈下降趋势的： 1996年 2.7%，1997年2.7%，1998年2.4%，1999年2.3%，2000年2.1%。从这个意义上看，美国联邦赤字又是继续得到控制和压缩的，但要完全消灭赤字和实现平衡的预算，则还有很长的路要走。
从我国来看，消灭赤字和实现财政平衡，是有其必要性的，但要在一二年内立即消灭赤字实现完全的财政平衡，不仅经过十六七年的财政实践证明是不可能的，而且在经济上也是有害的。为此，我国目前对待财政赤字的态度：（1）应先控制住赤字的迅速扩张势头， 再予以较大的压缩，最后才是以若干年时间去实现财政平衡。（2）从具体的增收减支措施来看，我国的重点也应放在减支上，即放在对主动性支出其中尤其是行政性支出的压缩上。（3）赤字的压缩应是大规模、 真实可靠和逐步均衡地进行，并且还应考虑到改革、发展和稳定等方方面面的要求，而不应是危及改革、发展和稳定的人为强求的财政平衡。
3.克林顿政府经济政策一度实现了紧财政松货币的成功搭配，这与里根政府最初几年成功地实行的松财政紧货币搭配是相反的政策运作。因此，它应被认为是一种崭新的宏观经济政策搭配类型的出现。
美国联邦赤字大规模削减所引起的主要变化之一，是美国1993年利率全面降到二三十年的最低点。从两个有代表性的利率看：（1）十年期政府债券利率，1993年为5.87%，比1992年的7.01%下降1.14个百分点，是1969年以来的最低利率，相对于里根时期最高的1981年的13.1%，下降了一半以上。（2）纽约联邦储备银行贴现率，1993年为3.00 %，比1992年的3.25%下降0.25个百分点，是1959年以来的最低点，还不到里根时期最高的1981年的13.42%的1/3。
从1993年来看，各月的利率变化则有不同。作为长期利率代表的十年期政府债券利率从1 月份的 6.60%， 在波动中逐步下降到12月份的5.77%，下降了0.83个百分点。而从短期性的纽约联邦储备银行贴现率看，则1993年各月均保持为3.00%，呈现为一种稳定状态。
利率下降促进了私人投资和消费需求的扩大，导致了经济较强的增长，这是克林顿政府紧财政松货币政策搭配取得成效的关键所在。但是，由于经济增长率逐步超过了潜在的增长率，出现了通货膨胀回升的危险，使得Fed于1994年升高了利率， 政府宏观经济政策转入了双紧搭配：（1）1994年十年期国库券利率，从1月份5.75%几乎是逐月地上升到12月份的7.81%，上升2.06个百分点。（2）纽约联邦储备银行贴现率年率，1—4月份为3.00%，5—7月份为3.50%，8—10月份为4.00%， 11—12月份为4.75%，即从第二季度起几次调高了利率。但不管怎样，紧财政松货币的政策运作在实践中已证明是有其可行性的。
从我国来看，由于国情不同，政府在宏观经济政策运作上很难照搬西方的做法，但其在压缩财政赤字的同时通过货币政策的放松，不仅没有导致危机反而促进了经济增长的有效实践，毕竟是可以为我国政府在下决心大幅度压缩财政赤字时，提供某种有益的借鉴和参考的。
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