政府环境绩效审计标准研究——以建设甘肃循环经济示范区为例，本文主要内容关键词为：示范区论文,甘肃论文,为例论文,循环经济论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了实现可持续发展，国家对环境保护的投入力度逐年加大，对环保资金使用的合法、合规性、效率和效果问题的监督得到审计部门的高度重视，但是当前政府环境绩效考评中，都普遍存在着“以GDP论英雄”的误区，这说明我国政府环境绩效审计标准与评价机制无论是从理论上还是在实践上都还不成熟。2010年12月24日，国务院正式批准实施《甘肃省循环经济总体规划》，在甘肃建设循环经济示范区是国务院决定的全国唯一一个国家级示范区，这对于促进甘肃省经济结构调整，转变发展方式，实现可持续发展具有非常重要的意义。本文在掌握了国内大量相关资料的基础上，运用规范研究方法，对环境绩效审计的内容以及甘肃省开展环境绩效审计所采用的标准进行了研究，以期丰富我国的环境绩效审计理论。
一、问题的提出
政府环境绩效审计标准是审计人员衡量、评价被审计单位环境经济效益优劣的尺度，是提出审计意见，作出审计结论的依据。研究、制定政府环境绩效审计的标准，是政府环境绩效审计与理论的一个重要方面，也是开展实务工作的前提。因此，选择和确立合适的审计评价标准常常构成政府环境绩效审计的一个重点，同时也是一个难点。当前，政府环境绩效考评中，都普遍存在着“以GDP论英雄”的误区，这种考核方法是一种极不完善的方法，容易滋生政府的浮夸之风。
2010年12月24日，国务院正式批准实施《甘肃省循环经济总体规划》。《甘肃省循环经济总体规划》是国务院批准实施的第一个地区性循环经济发展规划，在甘肃建设循环经济示范区是国务院决定的全国唯一一个国家级示范区，这对于促进全省经济结构调整，转变发展方式，实现可持续发展具有非常重要的意义。
《甘肃省循环经济总体规划》要求，到2015年，要把甘肃省建设成为全国循环经济发展示范区，并确立了我省发展循环经济的指导思想是要以科学发展观统揽工作全局，以提高资源利用率和降低废弃物排放量为目标，以循环经济示范区、专业基地、开发区、产业链条、骨干企业和重点项目为载体，以优化资源利用方式为核心，以科技创新和制度创新为动力，建立以循环农业为基地、循环工业为主体、循环第三产业为补充的循环经济体系，创出一条资源型省份实现科学发展的新路子。
为了更好地完成甘肃省发展循环经济的目标任务，面对仍然严峻的环境形势，增大环保投入只是一方面，提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是政府必须考虑的重要问题，而开展环境绩效审计则是解决这一问题的重要途径，因此，研究和构建基于甘肃省省情的环境绩效审计标准具有十分重要的理论和实践意义。
二、环境绩效审计的内容
最高审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的指南》中，列示的环境绩效审计内容包括：对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。对不同的审计项目而言，审计内容不同，环境绩效审计评价标准的侧重点也是有所不同的。
（一）对政府监督环境法规执行情况的审计
这是目前世界各国开展政府和公营机构绩效审计最普遍的形式。具体地说，就是检查政府环保部门或其他有关部门使用其法律授权和公共资源，督促社会公众和组织遵守环境法规的效率和效果。对这类审计工作，所需要建立的审计标准主要是合法、合规性审计标准。
（二）对政府环境项目的效益审计
随着环境问题的日益突出，政府对改善环境的投资也越来越大，审计机关应关注政府环境项目的投入绩效，审查项目落成后能否实现设计目标，是否以最少的成本取得最大的经济和环境收益，其主要对象是政府负责的保护或改善环境的项目以及政府签署的国际协议。对这类审计工作，所需要建立的审计标准应更侧重于财务、效益审计标准。
（三）对其他政府项目的环境影响进行审计
它只是“广义上的环境审计的一部分”，审计机关在对环境资金的真实性、合规性审计的基础之上，还应对环境资金的筹集、拨付和使用的效益性进行审计，因为单纯的真实合法，并不等于管理和使用的节约、优质、高效。这类审计工作审计标准的建立应该为合规性和效益性审计标准。
（四）对环境管理系统的审计
环境审计被看做对一个组织的环境管理系统的连续监控过程，从这个角度看环境审计可以包括以下内容：环境管理机构的设置合理性及工作有效性；环境管理制度（包括国家政策立法）的有效性和执行程度；环境规划决策的科学性；帮助和审查环境报告，促使以最佳方式核算和披露环境信息。虽然这种由企事业单位组织的对自身环境管理机构的设置和工作效率的评价活动在现实中还不多见，也不规范。但从长远来看，应该是环境绩效审计的重要内容之一，这类审计工作审计标准的建立应该侧重于效果性审计标准。
（五）对计划的环境政策和环境项目进行评估
虽然我国的审计机关并无对政策制定进行审计的权限，但是在检查法律、规定执行的合规性审计中，是可以反馈一些与政府规定本身的合理性有关的信息，例如排污费的计费范围和收费标准的合理性等。事实上，经过反馈的审计信息历来是我们国家有关部门制定政策的重要依据。对此类审计工作应选取财经法规、可行性审计标准。
三、政府环境绩效审计标准的特征
在政府环境绩效审计工作中，必须要有一个衡量被审计事实、鉴定经济效益的标准，而政府环境绩效审计的标准应该具备以下特征：
（一）层次性与地域性
政府环境绩效审计的主要目的是通过对被审计环境事项经济性、效率性和效果性的评价，借以披露信息并提出改善管理的建议。由于经济性、效率性和效果性、环境性的复杂程度，政府环境绩效审计就不能简单地用一个标准去衡量。不同地区所处的自然环境不同，所处地区的地理位置、经济状况、气象水文条件等不同，对环境影响的因子也不同，所以在选择政府环境绩效审计标准时还应考虑所研究地区的特殊的地域条件。环境绩效审计标准的层次性是指审计依据因管辖范围和权威性大小不同而有不同的层次。
（二）动态性
政府环境绩效标准的适用性和有效性会随着时间、环境条件以及被审计单位经营管理水平的变化而变化，并且环境绩效审计标准本身就是随着审计项目的发展而发展的一个动态的过程。要求环境绩效审计标准既能反映环境绩效审计项目周围环境的历史状况和现状，在一定时期内保持相对的稳定性，又能对未来环境的变化发展给予相应的指导，并在实践中得到不断地完善和修订。
（三）指导性
指导性是指政府环境绩效审计的标准应具有非强制性，政府环境绩效审计标准的来源和内容较为复杂，标准的形式和标准水平的层次多样，审计标准与被审计单位所处的特定社会经济环境以及内部经营管理水平密切相关，所以在运用审计标准对被审计单位经济效益实现程度和开发利用途径进行定量和定性评价的时候，必须综合各种因素。灵活掌握标准分寸和水准，并根据具体审计目标和审计环境，在实际操作中给予完善。
四、政府环境绩效审计标准的构建
本文将结合政府环境绩效审计对象和类型，以及甘肃省的省情，划分为政府执行法律法规及环境政策的审计标准、政府环境保护资金的绩效审计标准、政府环境项目和非环境项目的环境影响的绩效审计标准和环境管理系统效益审计标准四种环境绩效审计的标准来进行探讨。
（一）政府执行法律法规及环境政策的审计标准
该审计标准主要是对政府监督环境法规执行情况的审计标准，对政府制定的环境政策，包括对环境经济政策和行政控制的效果进行的评价。在建立标准时应考虑建立合规、合法性的审计标准。具体来说有国家法律法规和甘肃省地方性法律法规两个层次。国家法律法规包括《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等，在此不做一一赘述；甘肃省地方性法律法规主要有甘肃省实施《中华人民共和国水法》办法、甘肃省实施《中华人民共和国森林法》办法和甘肃省实施《中华人民共和国节约能源法》办法等。
（二）政府环境保护资金的绩效审计标准
国家拨付给各级政府及部门的环保资金是用于治理环境的主要经费来源，环保资金在真实性、合规性审计的基础上，还应该对资金的拨付、使用是否达到预期的效果进行审计。所以环保资金的绩效审计标准也分为两个层次：一是财务审计标准，如《会计法》、《会计准则》、《会计制度》、《财务制度》、《成本管理条例》；二是对环保资金使用的真实、合规性审计标准，甘肃省关于征收超标排污费的若干规定、甘肃省污染源治理专项基金有偿使用实施办法和甘肃省省级环境保护专项资金使用管理办法等。
（三）政府环境项目和非环境项目的环境影响的绩效审计标准
政府环境项目的审查对象主要是项目建设过程中资金的使用是否合法、合规以及项目建成后能否实现设计目标，是否以最少的成本取得最大的经济和环境收益。对于甘肃的实际情况而言，《甘肃省关于征收超标排污费的若干规定》、《甘肃省污染源治理专项基金有偿使用实施办法》和《甘肃省省级环境保护专项资金使用管理办法》都适用于政府环境项目的审计。
建立非环境项目的环境影响标准时，由于审计的范围扩大，并且环境影响评价之后的审计，几乎各国都未曾开展，所以建立审计标准的选择需要结合项目的特征。
（四）环境管理系统效益审计标准
环境管理系统实际被看做是一个组织的环境管理系统的连续监督过程，环境管理系统效益审计标准应该属对环境管理机构的设置合理性和工作有效性、环境管理制度的有效性和执行程度以及环境规划决策的科学性进行评价的标准。对于环境管理系统效益审计标准的确定，笔者认为以ISO14000中的相关条款作为审计标准是适合的。
ISO14000是国际标准化组织（ISO）第207技术委员会从1993年开始制定的一系列环境管理国际标准，它包括了环境管理体系（EMS）、环境管理体系审核（EA）、环境标志（EL）、生命周期评价（LCA）、环境绩效评价（EPE）、术语和定义（T&D）等国际环境管理领域的研究与实践的焦点问题，向各国政府及各类组织提供统一一致的环境管理体系、产品的国际标准和严格、规范的审核认证办法。自河北廊坊成为中国首个通过ISO14001环境管理体系认证的城市之后，许多城市或政府部门也通过ISO14001环境管理体系认证，可见这一标准的可操作性。
此文章为兰州商学院科研项目资助成果，项目编号：LQ201118项目名称：甘肃省环境绩效审计标准研究