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［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-5478(2010)06-0039-05
民主的规范要件是程序。党政机关的资讯依法应公开的原则已经确定，为使其规定免于沦为空洞宣誓性之条款，就应有较为具体、细致之配套规定。党务公开是发展党内民主的重要形式，必须严格按照规范的程序操作。党务公开与政务公开有一个明显的不同，就是党务公开的程序更加严格。所谓党务公开的程序，“是指各级党组织根据党内法规需要公开的党内信息或依照党员申请需要公开的信息，经过有关部门审查后，采取一定的形式和步骤进行公开的过程”[1](P105)根据公开的主动程度，党务公开可以分为主动公开和依申请公开。“所谓主动公开，就是对本级党组织制定的、不涉及党和国家秘密的事项，主动予以公开。这类公开不需要特定当事人提要求。”“所谓依申请公开，就是对党员、群众要求公开的事项，经党组织审查和决定，认为可以公开的，在一定范围内以适当方式予以公开。对这类信息的公开，党组织是消极被动的，只有特定当事人提出了申请才会公开。”[1](P31-32)考虑到这两种公开方式在程序上的差异性，下面分别进行论述。不过，在公开的意义上，主动公开程序和依申请公开程序没有本质区别。
一、党务公开程序设计的原则
根据党务公开的实践，借鉴行政程序设计的经验，党务公开程序设计要使其能够承担保障党员和群众获得党务信息权的功能，必须符合程序中立、程序公正、程序理性和程序经济的要求。
第一，程序中立。程序中立的内容包含两个方面。一是对程序主持者的要求。它要求党组织必须排除不当利益的干扰，站在客观的立场上，决定是否公开相关的党务。不当利益的干扰有两类，即党组织的自身利益和其他不当的利益。党组织作为党务的控制者应当考虑公开党务对党组织利益的影响，因为党组织有执行党务公开的法定义务，同时也有执行其他领导职能的责任。但是，党组织考虑利益的目的是为了党员和群众的利益，而不是为了党组织的不当利益，比如为了掩盖党的不当决策的真相。二是对程序设计的要求。它要求程序应当公正，使党务申请人获得同样的程序权利的机会，相同的情况必须给予相同的对待。
第二，程序公正。程序公正则要求党组织在作出是否公开有关信息的决定前，应当给予可能受到影响的人反驳对自己不利的决定以及表达自己意见的机会。申请人申请公开的党务涉及第三人利益时，党组织应当通知第三人，给其表达意见的机会。有的公开事项在公开前，需要通过预公开的形式征求党内外意见，再进行必要的调整，以提高决策的群众基础和公开的综合效果。对于重大决策事项的重要党务，应将公开工作贯穿其酝酿、决策、实施的全过程，确保程序公正。
第三，程序理性。程序理性是指党务公开的程序应当是一个通过事实、证据以及程序的参与者之间的平等对话与理性说服的过程，而不是专断地作出决定的过程。程序理性的主要目的是为了限制自由裁量权。党组织在决定是否公开党务时享有大量的自由裁量权，特别是在处理例外信息时，党组织有相当大的自由裁量的余地。党组织依据党章和党内其他法规判断某项党务是否是例外信息时的行为多数是自由裁量的行为。党章和党内法规通常只是规定了判断例外信息的一般标准，而如何将这些抽象的标准适用于具体的申请，必须由党组织根据具体情况作出判断。例如，党和国家秘密不属于党务公开的信息。但是，现实中数量庞大的被定为国家秘密的重要事项中，有很多并不真正属于国家秘密。据对某省党委办公厅系统定密情况的分析显示，该系统在一年内所确定的国家秘密事项的准确率只有30%左右。[2]又如，在党务公开范围的两个层面中①，应该准确判断什么样的党务信息可以党内公开，什么样的党务信息也可以向党外公开。如果判断不准确，或导致使党和国家秘密保护不好，或导致党员及群众对党务公开不满意，都将影响党务公开的实效性。再如，一个完整的党务信息，部分内容可以公开，部分内容侧重于例外信息，不能公开，这样的信息就需要将其中不公开的内容进行剔除才能进行公开。所以，既要防止以部分内容不能公开为借口不予公开可以公开的信息部分，侵犯党员和群众的知情权；又要防止以部分内容可以公开为借口公开全部信息内容，泄露党和国家的秘密。在党组织拥有很大自由裁量权的情况下，必须控制党组织不滥用自由裁量权。因而，首先党务公开程序必须符合逻辑理性：程序的设计必须有合理的顺序；同样的情况应当使用同样的党内法规。党务公开程序的设计除了必须符合逻辑理性外，还必须有说明的程序要求，它是针对党组织作出决定的依据所提出的限制。党组织作出拒绝公开信息决定必须说明决定的理由。这样就可以对党组织不当行使自由裁量权产生一定的限制作用。
第四，程序经济。程序经济是对程序的效率的要求。假如程序在公正性方面是完美的，而完成程序所需要的代价太高，人们就不会选择这样的程序，而这样的程序实质上也会影响公正。党务公开程序要求权利和义务主体投入的资源有两个方面，即经济投入和时间投入。如果这两方面的投入都远远地超过了合理的限度，那么这样的程序就会影响到获得党务信息权的实现。例如，党组织接受党务公开申请后，要在一定的时间限度内给申请人以答复。如果对党组织的答复没有一定期限的限制，可能会出现三种结果：一是及时给予申请人答复；二是在超出合理的期限内给予答复，此时对信息申请人来说可能已经不再需要所申请的信息；三是永远没有答复。如果党组织投入的资源有可能超过合理的限度，这样的行为实际上会对公共利益造成损害，因为党组织投入的是纳税人的资源，不合理地使用是对纳税人利益的侵害。在设计党务公开程序时，对投入资源的考虑也不仅仅是经济价值，还有正义价值，而且从法律的本质来看，正义价值更为重要。因而，党务公开程序应当是效率与正义的统一。
二、主动公开党务的程序
相对于党务依申请公开的程序来说，党务主动公开的程序比较简单。根据一些地方开展党务公开试点的情况，党务主动公开是按照提出、审核、公开、反馈的基本程序，遵循先党内后党外的逻辑顺序进行的。从信息主动公开程序的基本规定看，这是符合规范的。目前，党务公开还处于起步阶段，各地党组织采取的方式主要是主动公开。因此，在主动公开方面积累了不少经验，有的地方还对某些环节作出了明确规定。当然，若能对党务主动公开的程序作出全面合理的规定，则有助于更好地规范党务主动公开，也有助于党员和群众对党务主动公开的监督。需要指出的是，不论是主动公开的程序还是依申请公开的程序，都存在监督的问题，监督贯穿于党务公开程序的全过程。因此，监督也就不宜作为公开程序中的一个独立环节。鉴于监督的特殊性，笔者将另外撰文进行探讨。
党务公开的提出是党务公开工作的首要环节，涉及到党务公开的内容、对象、时限和形式。各地的通常做法是，党组织的相关部门提出拟公开信息的内容，初步确定公开的对象、时限和形式，报送由各地党组织设立的党务公开领导小组办公室（负责党务公开的领导工作、具体工作和日常工作）汇总。党务公开领导小组办公室结合实际制定公开方案，提交党委分管领导和党务公开领导小组审核批准。在提出环节初步拟定的党务主动公开的内容、对象、时限和形式，尽量做到科学性和可操作性的统一，以便审核环节顺利通过。根据党务公开的内容、对象、时限和形式的关系，科学合理确定党务公开的内容是核心。有两点特别要注意：第一，凡是能够主动公开的内容，都应纳入主动公开的范畴。这样，便于党员和群众的知情权的行使，省去了党员和群众申请公开的麻烦。天津市宝坻区纪委在推进党务主动公开的过程中，凡能够主动公开的信息都全面及时地进行了公开。他们从强化制度建设入手，先后建立并落实了《实行党务公开的实施意见》、《宝坻区党务公开目录》、《进一步规范党务公开工作的有关规定》、《加强公开监督工作的实施办法》等制度，对区直单位、乡镇街和村级三个层面的公开内容进行了规范，涉及五个方面158项。做到凡涉及全区经济和社会发展的重大问题，党员群众普遍关心、关注的重要事项和热点问题，只要能够公开的，都通过文件、报刊、网络、公开栏和新闻媒体等形式公开。[3]第二，突出重点。党务信息公开的内容，应有轻重主次之分，切忌避重就轻。否则，将失去公开的意义，难以取得实效。一项关于党务公开的调查数据显示：在公开的内容上，广大党员最希望公开的是党风廉政建设，占65%；其次是干部人事情况，占61.2%；再次是党组织的重大决策，占60.2%。[4]不要求所有问题都在“党务公开”这一举措中解决，如领导干部的学习情况、组织生活情况，可以在党内生活中解决。“党务要公开什么，要选择重要的、同时又可以操作，能坚持下去的内容。过去的实践证明，有的事情弄得太繁琐，既不太好操作，又不太容易坚持。”[5]党内重大事项、社会关注事项和涉及群众利益的事项，都应作为主动公开的重点内容，而不宜作为依申请公开的内容。这也是目前各地的主要做法。
审核是党务公开前的一个必要的步骤，也是十分重要的步骤。就必要性来看，一从党的运行系统来看，党务公开作为一项重要的政党行为，必须经过审核，才能确保权责的统一。二从党务的性质来看，党务具有很强的政治性，公开的内容也就是代表党的立场和意志的政策，这也需要进行审核。三从党务公开的内容来看，党务公开涉及的是党的事务以及一些事关国家和人民群众利益的重大决策信息，对于什么可以公开、什么不能公开，都应当进行审核，以确保秘密得以保护、信息得以公开。就重要性来看，在党务公开前，对党务信息进行审核，是为了保证所公开的信息的权威性。一般的，党务公开应遵循“谁主管、谁审批、谁负责”的原则。拟公开的事项，经主管领导审核同意后，报党务公开领导小组进行审批。涉及多个部门的事项，要先经过相关部门研究后，再送党务公开领导小组审批。重大决策事项由党委（组）集体研究决定，需要报请上一级党组织审核的事项，按照规定办理报批手续。经过审核批准的意见，修订形成正式的公开方案，最终确定公开的事项、对象、时限和形式。
公开，就是具体承办公开工作的单位和部门，按照方案规定的形式和时限，将经过审核批准的公开内容，按照规范程序予以公开。如前所述，为了提高决策的群众基础和公开的综合效果，有的公开事项在公开前需要进行预公开。对于重大决策事项的重要党务，应按“事前公开——决策公开——结果公开”的基本程序进行。具体来说就是，事前可开展专题调研和征求意见等形式，集思广益，形成初步方案；采取民主讨论、专家咨询论证以及其他适当的方式进行决策，保证决策的科学性，切忌独断专行；将最终结果通过文件、会议、广播、党务公开栏等形式向全体党员群众公开，接受监督。
还有最重要的一个环节，就是做好公开后的反馈工作。所谓反馈，就是由一定的部门负责收集、整理党员、群众对党务公开工作的意见和建议，然后再对党务公开工作进行相应的完善的过程。党务主动公开的反馈，一般由党务公开领导小组办公室及相关党组织（部门）负责收集，由专人负责对群众通过各种渠道反映的意见和要求进行整理，做好相关来电、来信、来访的接待、答复与处理工作，并将处理和落实情况予以公开，接受群众监督。具体包括三个方面：一是通过意见箱、电子信箱、咨询电话、座谈会和下发征求意见表等形式，广泛地收集公开后各方面的反馈意见，包括广大党员、干部和人民群众对涉及党务公开的内容、形式、程序、时限等方面的意见和建议，涉及党务公开的违规违纪、侵犯党员权利的举报问题。二是对收集的信息进行分类处理。对一些不切合实际或具有明显个人偏见或趁机发泄情绪言论和无根据的事情应在反馈前进行加工处理。对确实有益于党的事业发展、党务工作者工作的提高和党务公开进一步推进等的有效信息要认真整理归类。三是公开反馈的落实情况。对有益的公开信息经过处理后，向党组织或公开主体个人进行反馈。特别是对署真实姓名举报的，应将处理结果告知举报人，听取其意见。有些重大问题整改后，要再次公开。在反馈环节，还应按照档案管理的要求，对主动公开的有关资料进行立卷归档，并妥善保管。
三、依申请公开党务的程序
依申请公开党务，是党务公开的重心所在。它对于实现获得党务信息的权利、促进党务公开具有不可替代的作用。因为，党务公开中的例外信息，只有在申请公开的程序中才能发挥作用。依申请公开党务，在程序方面相对复杂一些。在目前各地开展的党务公开实践中，除江苏省镇江市、天津市宝坻区等地外②，依申请公开运用得很少，也没有多少经验。根据信息依申请公开的一般程序，结合政务等依申请公开的程序，党务依申请公开的程序不外乎申请、受理与终止受理、审查与决定、告知、反馈等步骤。当然，这只是党务依申请公开程序的一个大概的线索，各地的情况大同小异。落实党务依申请公开，党组织应制定党务依申请公开流程，对《党务信息公开申请表》的获取方式、填写方法和注意事项，受理时间、地点和方式，答复的方式以及收费标准等，进行明确规定，并以适当的方式让申请人知晓。
对未列入主动公开的党务信息，党员和群众可以申请公开。申请人（单位或个人）应向党务公开部门提交《党务信息公开申请表》。《党务信息公开申请表》可以在受理地点领取，也可以在受理单位的门户网站下载，复制有效。申请书应当包括以下内容：(1)申请人的姓名或名称、联系方式，以便联系。(2)申请公开的党务信息的内容描述，以便快速、方便地审查和查找相关信息。(3)党组织提供该信息的优先方式，可从党务公开的形式中选择一种或几种，但应当以不影响党组织工作的正常进行为原则。(4)提出申请的时间。为了提高处理申请的效率，申请人对所需信息的描述应尽量详细、明确，若有可能，应提供该信息的标题、发布时间、发文字号或者其他有助于明确该信息的提示。党员和群众在申请获取信息时不必说明理由，因为党务信息公开制度以公开为原则，只要党员和群众申请的信息不在党务信息公开的排除范围内，党组织就应当公开，不应当也无须审查党员和群众的意图和目的。申请以书面申请为主，考虑到文盲、生理残疾等特定情况，应当允许以口头提出申请，并由受理申请的机关记录在案。书面申请也不限于文本方式，应当允许党员和群众持有效证件现场申请，也可通过信件、传真、电子邮件或网络的方式提出获取党务信息的申请。以电子邮件方式或网络发出的申请，党组织应通过电子认证予以确认。
党组织在收到《党务信息公开申请表》后，应进行分类登记。同时，根据所掌握的资料，在依申请公开的受理期限内，及时给予初审。为防止党组织随意拖延、损害党员和群众知情权等情况的发生，超过受理期限未做回复的，应视为已经受理。对于基本符合条件的，应向申请人回复《XXX党委（部门）党务信息申请受理单》，并根据收到申请的先后顺序进行编号。对于不符合条件的，应填写《中止受理党务信息申请程序告知单》（根据回复的先后顺序进行编号），根据下列情况分别作出回复。第一种情况，申请的要件不完备或不清楚，应告知申请人补齐或更改。第二种情况，申请获取的信息属于党务主动公开的内容，应当告知申请人获取该信息的方式和途径。第三种情况，申请获取的信息不属于本机关公开的信息，对能够确定该党务信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称、联系方式，或将申请移送至其他机关，并将情况准确、及时地告知申请人。第四种情况，申请获取的信息不存在，也应及时、如实地告知申请人。
对初审后已经受理的申请进行审查，并根据下列四种情况分别作出决定：第一，对可以全部公开的申请事项，根据内容确定受理单位，交受理单位办理。受理单位在依申请公开时限内，对申请内容按规定要求予以公开，并在《XXX党委（部门）信息申请受理单》上填写公开的情况。第二，对可以部分公开的申请事项，应作出部分公开信息的决定，按照第一种情况的方式办理。在《XXX党委（部门）信息申请受理单》上，不仅要明确填写公开的内容，还要注明不公开的情况。第三，对于依法属于不予公开的信息，也应在《XXX党委（部门）信息申请受理单》上填写不公开的理由。第四，对于涉及第三方的党务信息，党组织应书面征求第三方的意见，其不同意公开的不得公开。但是，不公开可能对党员和群众的公共利益造成重大影响的应当予以公开，并将决定公开的党务信息内容和理由书面通知第三方。
党组织决定将申请获取的党务信息进行全部公开或部分公开后，应当书面告知申请人公开的时间及地点、应当缴纳的费用及缴纳地点、公开的方式等，并以适当的方式送达申请人。此处申请人缴纳的费用应当包括检索费、复制费和邮寄费等其他费用，但不得超过申请人总的成本费用。如果申请人确有经济困难的，则申请人应当在规定的时间内，向党组织请求减免。申请人没有获得减免也没有交纳费用的，党组织可以不公开信息。申请人缴纳费用后，可取得信息。党组织决定公开信息后，应当在公开时限内按申请人优先要求的方式予以公开，如党组织认为其不能按照申请人要求的方式公开的，或者认为该方式影响党组织工作的，则可以按其认为合适的方式根据以下原则公开：(1)原先就以纸张、图片和照片等形式存在的，可向申请人提供复印件，并加盖与原件核对一致的标记。(2)如该信息是以磁盘、光碟、磁带和胶卷等形式存在的，可将该信息复制或冲洗。当然，如申请人要求自行观看的，党组织可视情况提供机会和场所安排查看。党组织作出不公开的决定后，应当在公开时限内及时书面告知申请人这一决定，同时要说明不公开的理由和法律依据，以便于获得申请人的信服。
反馈环节与主动公开的反馈环节基本相似。所不同的是，第一，在依申请公开中，是受理党组织（部门）收集党务信息公开后申请人的反馈情况，并在《XXX党委（部门）党务信息依申请公开受理单》上填写反馈情况，做好后续处理工作，然后将反馈情况及处理结果向党务公开领导小组办公室报告。第二，主动公开的对象是党内或社会，所以反馈的意见比较多，反馈意见的处理结果需要向党内或社会公开；而依申请公开的反馈意见来自申请人，所以相对较少，反馈意见的处理结果需要告知提意见或建议的申请人。与主动公开一样，在反馈环节中，党务公开领导小组办公室也应对在依申请公开工作过程中形成的档案资料进行立卷归档。由于依申请公开程序相对复杂一些，所以在此过程中产生的材料会相对多一些，立卷归档工作也会相应复杂一些，任务也会相应重一些。
［收稿日期］2010-09-01
注释：
①所谓党务公开的对象，即指党务向谁公开。从字面意义上理解，党务公开的对象应该在党内。这在革命战争时期尤其如此。但是，党务公开的对象是历史的，随着条件的变化而变化，或扩大，或缩小。在和平与发展时期，由于中国共产党是领导中国特色社会主义事业的领导核心，党务不仅需要向广大党员公开，对于涉及群众切身利益的重要事务和重大决策，还需要向党外群众和整个社会公开。可见，党务公开的对象与政务公开的对象有很大区别。
②江苏省镇江市规定党员可以采用口头、信函、电报、传真、电子邮件等形式，申请要求公开的党务内容，各级党组织要在一定时限内答复申请的要求。2007年以来，全市共收到党员要求公开党务信息的申请114条，并逐一给予了答复。（参见龚永泉.镇江：党务公开支持率高，《人民日报》2009年2月11日第13版。）天津市宝坻区在推进党务公开的过程中，制定出台依申请公开和质询、反馈制度，规范依申请公开的程序、形式和具体要求，以及限时答复的有关规定，凡是不涉及党的秘密、个人隐私和法律法规禁止公开的党务信息，只要群众有要求、有申请，都对申请人提出的问题进行解答。暂时不宜公开或不能公开的，及时向申请人做出说明。2008年以来，对党员群众依申请提出的46项公开内容，对31项进行了公开，对6项不能公开的做出了解释，对其余9项区门户网站和纪检监察网已有的内容进行告知。（参见李文娟.主动公开依申请公开联动公开宝坻建立党务公开三项保障机制，《中国纪检监察报》2009年11月2日第2版。）