振兴财政必须建立适应社会主义市场经济发展的新的财政分配体系，本文主要内容关键词为：财政论文,社会主义市场经济论文,分配论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
在社会主义市场经济条件下，再继续沿用已被实践证明已经滞后了的财政理论，过分强调财政收入的国民收入化，不仅严重束缚了财政的自身行为，使之难以健全其职能，而且对深化财政改革，振兴国家财政十分不利。因此，在新时期研究振兴国家财政问题，必然要求传统的财政理论和在这一理论指导下的财政工作实现全面转轨，突破原有财政分配格局，建立适应市场经济发展的新的财政分配体系。
财政是一种价值分配形式，由于反映国民收入的货币指标与国民收入的实物总量的真实价值，一直处于严重背离状态，即使通过分配形成的积累与消费比例关系是合理的，分配关系也不等于真正理顺。在这种情况下，老是把财政束缚于并不真实的国民收入分配中，无疑是作茧自缚。同时，从实践上看，在没有科学理论指导下的财政工作，也处于一种摸索的状态中。这主要表现在，财政分配的对象早已超越了国民收入或剩余产品的范畴。如，改革初期财政信用的迅速发展，通过发行债券集中一部分社会闲散资金，其中就有一部分是企业闲置状态中的补偿基金，通过财政信用的中介作用，转化为积累和消费基金。再如，改革以来财政所负担的大量补贴，本来这里面很多是社会产品价值构成中C 的部分，应该计入成本，在产品销售时，从价格中体现出来。但在计划体制下，长期压低了一部分产品的价格而由财政进行补贴，这便体现为财政收入的减少，支出的增加。长期以来，国家把本来属于粮食、能源等价值补偿方面的资金转化为财政补贴，以粮食为原料和耗费能源的加工业，无形中减少了一块成本负担，增加了工业纯收益，又被作为国民收入分掉了。而压低粮食、能源等商品价格，又使价格构成不全，C 的补偿部分却用财政进行补贴。实际上，财政既承担了，又虚分了社会产品价值中C的转移部分。这部分价值转移，直接体现为财政收支的增减。 目前国家调整了粮食、能源等产品价格，减少了财政对粮食、能源的价格补贴，也就相应增加了财政收入。再看个人收入部分，在计划体制下，基本上都是按照统一的工资制度，严格执行工资基金计划，财政介入的不多。但随着经济的发展和个人收入水平的急剧膨胀，其占国民收入的比重也逐年上升，贫富差距也呈扩大趋势，这就在客观上要求财政利用有效的税收调节手段进行调节、矫正。虽然近年来，我们在个人所得方面也出台了一些税收征管措施，但离实际发展需要还有相当大的差距，这主要是财政在理论上没有阐述清楚，导致财政工作的不规范。可见，在由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，价格形成机制不健全，价格扭曲严重，背离价值较大，以及补偿不足等问题普遍存在，也就决定了商品价值运动与物质运动相互脱节，价值运动难以反映真实的物质运动。而社会产品价值中C、V、M是混淆的， 很难找出一个明确的界限，在这种情况下，财政还要拘泥于国民收入分配的老框子，势必使财政工作陷入难以摆脱的困境。我们主张，财政理论建设、财政分配活动，必须敢于跳出国民收入或剩余产品价值分配的圈子，从社会产品价值运动全过程出发，着眼于从补偿、积累、消费三大基金的形成、分割及其相互比例关系的合理划分变化来研究财政问题。只有这样，才能符合改革与建设的现实需要，有利于财政职能作用的发挥。
（二）
研究振兴国家财政问题，目前面临着诸多难点，其突出的表现：
一是国有资源、资产的流失导致财政收入比重下降。这种流失主要表现在三个方面：（1）国有资源、资产的净流失。突出的问题是资源、资产的家底不清，帐帐、帐物不符，只计实物，不计价值现象十分严重。从表面上看，财政、财务部门管理国有资产，主管部门、物资部门等也参与管理，但是那种管理多是实物管理，充其量是对原值的管理，缺乏评估手段和机制。同时，对一些资源性资产以及无形资产均没有纳入国有企业的资产核算体系，在帐面上很多企业没有反映其价值，造成相当大的流失。另外，国有企业通过合资合营，以及非经营性资产转为经营性资产，国有企业资产转为集体资产等等手段，每年净流失国有资产大约在300—400亿元左右，数额是相当惊人的。（2）国有资产流失中的财政收入净流失。这里主要计算的是在每年流失掉的国有资产中，若按10%的比例创造财政收入，每年也在30—40亿元之间。（3）面对3.5万亿的国有资产，如果我们把理财思想进一步拓宽，每年征收10%的国有资产占用费，一年就是3500亿元；征收5%，还有1700多亿元， 这是一笔巨额财源，现在却白白流失了。
二是预算外资金的截流导致财政收入的比重下降。目前我国，包括地方财政、工业管理、交通管理、农业、教育、国土管理、劳动人事、公安、卫生等等部门都以政府名义向企业和个人征收各种税费，很大部分作为预算外资金，由各部门自收自支，独立使用。对于预算外资金在理论上争论较大，始终没有达成共识，因此，在实际运行中也缺少行为准则，导致名义上的国家财力被部门、单位截流。有些地方的预算外资金几乎与预算内资金持平。这笔财力，基本上是通过政府的名义征收的，却用于预算外支出，成为近几年来投资、消费一再膨胀的重要资金力量，更为近几年政府行政机关出现各种经济腐败现象提供了可能。
三是财政分配机制不健全导致新兴财源流失，造成财政收入比重下降。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，多层次、多形式、多渠道、多种所有制成份的财源体系逐步形成，为增加财政收入提供了广阔的天地。然而，由于受传统理财思想的束缚，适应社会主义市场经济发展的财政分配体系、税收征管办法始终没有真正建立起来，仍旧习惯于传统的财政分配方式和征收渠道，致使部分老财源“有渠无水”，而许多新兴财源却出现“有水无渠”的怪现象。其突出的表现：（1）个人所得税的收入与目前国民收入的分配格局形成巨大反差，1994年，我国个人所得税收入仅为74亿元，占整个财政收入比重为1.4%，与美 、英等发达国家40%以上的水平相差甚远，据统计，目前国民生产总值的分配格局中，国家所得从1978年的81.6%下降到1994年的11.8%，个人所得从1978年的50%上升到1994年的73%，而且个人收入差距日益扩大。财政面对日趋扩大的这块财源却显得有些无能为力。据有关部门测算，仅此一项每年流失都在百亿元以上。（2）财产税的征收有待进一步完善。市场经济发达国家财产税是政府取得财政收入的重要来源，而在我国则刚刚起步，尚处于试运行阶段。目前属财产税的税种仅有房产税、土地增值税两种，无论是税率还是计税依据的设置都难以适应形势发展的需要。目前香港财政收入30%以上来自房地产交易，英国、荷兰也在15%左右，然而，我国在房地产市场日趋火爆，其每年交易额达数以千亿元之时，来自房地产的税收却少得可怜，数百亿元的税源白白流失掉了。此外，属财产税类的遗产税，赠予税等还未出台，“有水无渠”现象十分严重。（3）国有土地转让、拍卖收入大部分流入部门、单位及个人手中，财政部门所收无几、流失严重。
四是通货膨胀吃掉一块财政收入，造成财政收入比重下降。通货膨胀至少给财政工作造成两个方面的影响。一是使财政收入虚收，实际是财政收入的相对下降；二是财政支出贬值，同样多的钱办不了那么多的事，两者都等同于吃掉一块财政收入。以1994年为例，当年国家财政收入为5181.7亿元，按当年价格计算，比1993年增长19%，增幅可谓不低。但是如果考虑当年21.7%的通货膨胀率，1994年的财政收入与1993年相比实际是负增长2.5%，即财政收入的真实数额应该是4258亿元， 涨幅的90%被通货膨胀吃掉了。相反，财政支出却要大幅度提高。有关部门测算，在通胀时期，收入增加1元钱，支出就要相应增加2元钱，可见，通货膨胀对财政工作的危害是相当大的。
五是税收征管措施及办法不力导致大量财政收入流失，造成财政收入比重下降。这种流失主要通过偷税、漏税、抗税、骗税、避税以及名目繁多、到处泛滥的税收减免等具体形式表现出来。据有关部门估算，现在有30%的国有企业、60%的合资企业、80%的私营企业偷税、漏税。每年全国财税物价大检查查出违纪金额，一直呈上升趋势，一般都相当于当年财政收入5%左右，至于未查出的数额则比这大得多。 据估算，约占国内生产总值的6—8%，占每年财政收入的20%以上，高达1000—1200亿元左右。国家财政收入的严重流失，大大制约了政府的宏观调控能力。因此，若每年加强征管力度，堵塞各种税收的跑、冒、滴、漏，减少50%的损失，一年就是700多亿元，这对缓解财政困难， 提高财政收入比重将有重要作用。
通过这几笔流失大帐的分析和粗略测算我们不难看出，受传统财政理财思想的影响和束缚，以及征管措施办法跟不上经济发展需要，再加上经济体制改革本身进行的利益调整，致使财政理财范围不宽，聚财手段不利，财政收入流失严重。据粗略测算，每年财政收入的流失也在3500—4000亿元左右，这仅仅是一个粗略的大帐，是一种分析和测算，还有许多方面没有分析到，很不准确，但它最起码能够说明一个问题，就是财政收入的流失是相当严重的。换句话说就是有许多属于财政的钱没有收上来。如果我们在这些方面进一步转变观念，拓宽理财思路，加强管理，堵塞漏洞，财政收入也就不是现在的5000多亿元，而应该达到8000亿元，或者更多一些，财政收入占国内生产总值的比重也就不至于下降到1994年的11.8%，而应该达到20%以上，那么，财政的宏观调控能力也就会明显增强。
谈到财政收入占国内生产总值比重（以下称GDP）的大小， 也是近年来财政理论界争论比较激烈的焦点问题之一。说其是焦点，主要反映在对财政收入占GDP比重的高低有很大的争论。一部分同志认为， 目前我国财政收入占GDP的比重虽然仅为11.8%，降到了历史最低点。 但这仅仅表现在预算内收入占GDP的比重上， 如果把大量闲散在政府各部门的预算外资金加在一起，那么，整个政府收入占GDP的比重， 就不是目前的11.8%，而应该达到15%以上，据此，财政收入占GDP 比重过低的理由不太充分。我们先不考虑15%这个比重高低与否，首先分析其预算外资金能否成为预算内资金，为财政所有？从其来源渠道上分析，预算外资金属不纳入国家预算，由各地区、各部门、各单位自收自支、自行管理的资金范畴，虽然它有财政资金的性质，但其所有权、使用权，即所谓“两权不变”的性质，使国家财政对其只能是“望洋兴叹”。强调目前计算财政收入占GDP比重应把预算外资金考虑进去， 最起码是把将来应该是和现在不是混在一起了。从目前情况看，预算外资金发挥财政性资金的作用很有限，也难以形成财政统管，用于统一支出的新局面；相反，大量预算外资金却成为近年来投资、消费膨胀的资金来源。因此，把预算内外资金合二为一计算占GDP的比重是不科学的，也是不符合实际的。即使退一步讲，把预算外资金包括进来，15%的比例也是过低的，长此下去，财政不仅谈不到有什么宏观调控能力，而且其职能也有被肢解的可能。解决这一问题，单纯地就财政论财政不行，必须把财源结构调整与财政分配结构调整有机结合起来，建立起适应市场经济发展的新的财政分配机制，使财政收入的增长与经济增长同步进行。这样，财政收入占整个GDP的比重就会保持在一个合理的比例上， 财政的宏观调控能力也会稳步增强。
（三）
应当承认，传统的财政理论及理财思想已经难以适应社会主义市场经济条件下财政发展需要，因此，要促进财政改革深入发展，必须突破过去僵化的财政理论模式和理财思想，建立适应社会主义市场经济发展的新的财政分配体系。
1.进一步拓宽财政视野，建立适应市场经济发展的财政运行机制。从目前看，要继续深化财政改革，其理财思想、理财范围要进一步拓宽，为此，必须实行一些大的突破：一是必须突破把财政局限于国民收入分配领域的现状，使其全面介入全社会补偿、积累、消费三大基金形成、分割、使用的全过程。二是必须突破习惯于面对全民所有制经济筹集资金和分配资金的旧格局，建立与市场经济相适应的财源体系和合理分配的财政机制。三是必须突破仅仅局限于预算内资金管理和使用的陈旧模式，把预算外资金统一纳入预算中管理。按照这一理财思想和改革思路，财政分配就从根本上突破了仅局限于企业收益，即税利分配取得收入的单一模式，建立起以国有资产、资源所有者的身份参与国有资产、资源收益，以社会管理者的身份参与企业、个人所得收益分配，以及通过财政信用融通资金取得收入的新的财政分配格局。
2.逐步实现对国有资产价值管理的实体地位，以不同形式开展国有财产的经营活动，从部分国有财产增值和转化中开辟新的财源。过去，国家对国有财产的管理，是集所有权与经营权为一身并以实物形态管理为主，基本上是采用无偿使用的办法，这种管理方式，不仅使数万亿元的这块最基本的生产要素凝固化了，也造成了巨额财源流失。今后，对国有资产的管理应从实物管理向价值化管理转变，在此基础上，逐步开展以价值管理为主的国有财产经营管理活动。对于现有企业占有、使用的国有财产征收占用费，闲置多余财产通过市场有偿转让使用；对一部分中小企业可以通过兼并、出租、变价、折股等多种形式有偿转让所有权和使用权。这样，不仅可以把生产要素搞活，各级财政也可以从国有财产的经营管理活动中增加一大笔收入，这是一笔巨额财源，如果管理和征收到位，对缓解财政困难、增加财政收入具有重要作用。
3.逐步确立资源价值国有的实体地位，继续扩大资源征税、收费范围，并建立各种补偿基金制度。现已开征的耕地占用税、城市土地使用税、资源税等要继续扩大其征收范围，扩展到所有资源领域。同时，对于这块每年可能创造成百上千亿元的收入，可相应区分不同性质和用途，分别建立各种形式的基金预算，用于资源耗费的价值补偿和寻找新的替代资源，以及进行各项基础设施建设的资金来源，也可以形成支援和推动价格、工资改革的强大资金后盾。
4.改革税制，调整税收结构，逐步建立起“两头重、中间轻”的税收体系。现行税制不利于商品生产和流通，增值税不应该成为主体税种，应该把生产环节的税负降下来，税收主体转向两头。一头是扩大针对生产要素征收的税种、税目，用税收杠杆推进技术进步，走资源节约使用、财产有效运用的要素优化组合发展市场经济的路子；另一头是扩大针对企业和个人所得征税的税种、税目，借以调节企业和个人收入过分悬殊和某些分配不公的问题。如企业和个人收入所得税等要加大征管力度，强化征管手段和措施。赠予税、遗产税等要尽快出台开征，如果对个体私营企业继续以增值税和营业税为主体，征多少税都会以不同方式转嫁出去，税负最终还是落在消费者身上，如果改为以其最终所得额为课税对象，就能够真正发挥税收的调节作用。
5.要变预算外资金为预算内资金，加强其管理的力度。根据市场经济发展的要求，按照预算外资金的来源渠道和构成，进一步加强和规范其管理。对各部门、各单位开展事业活动取得事业收入所形成的预算外资金，要统筹安排，用于发展事业，与预算内拨款一并由财政部门实行收支统管。对体现政府职能的行政事业性收费，各类专项基金、资金等预算外资金，要采取强力措施，坚决摆脱“两权不变”规定的束缚，纳入预算内管理，走法制化管理的道路。同时，国家应重新以法规形式明确界定出预算内外资金的具体范围和收费标准，限定预算外资金的具体用途，并运用行政、法律和经济手段严加管理，以促进财政增收。
6.发展财政信用，拓宽理财领域和筹资渠道。在发展财政信用问题上，总是遇到一些阻力和困难，这和财政部门自身没有在理论上把财政信用问题阐述清楚有很大关系。发展社会主义市场经济，建立新型的财政分配体系，必须要大力发展财政信用，逐步建立起筹资信用和投资信用、中央财政信用和地方财政信用的新格局。建立起在实行复式预算和综合财政管理基础上的财政债券发行、偿还、管理等完善的机构体系；正确处理和理顺财政信用与银行信用的关系，使财政信用增强在国民经济中的宏观调控作用。同时，对市场经济发达国家的许多成熟经验，有一些完全可以照搬过来，为我所用。
7.强化税收征管，健全税收征管体系。一是必须强调以法治税。好的税制必须要有好的征管措施相配合，而好的征管措施必须建立在法制基础之上。应尽快改变目前按计划征收，靠奖金、分成刺激的原始办法，做到应收尽收。这就需要在编制和分配计划时最大限度地反映和接近实际税源，在税收计划执行中立足于严格执法，严格征管，当实际征收与计划发生冲突时，应及时调整计划。二是健全普遍个人收入申报、财产登记以及代扣代缴制度，加强对个人所得税的专项稽查，尽快研究出台针对性较强的个人所得税征管办法。三是建立纳税申报、税务稽查、税务代理和税收征管计算机联网的“四位一体”税收征管新体系，全面堵塞税收跑、冒、滴、漏，提高征管效率。
8.科学界定财政职能，规范财政支出范围。科学界定财政职能，规范支出范围，是建立财政分配体系的重要组成部分。按照社会主义市场经济发展要求，我们目前的财政职能明显有管得过宽、过细、包揽过多的弊病。一是财政支出应从产品经济模式下注重上项目，搞外延扩大再生产的一般生产性投资领域退下来，重点负责基础设施建设、产业结构调整、高新技术化的发展等。二是从对国有企业具体财务管理领域退下来，不再承担企业亏损，转而面对各种经济成份，实行大财务管理，对各种类型企业实行普遍的规范监督。三是重新界定科教文卫等事业领域的财政支出范围，将一切可以企业化经营的各项副业推向市场，不再纳入预算管理。把支出重点转向基础研究、基础教育方面。这样，就可以相应减少支出，减轻财政压力。
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