全球化背景下政府能力基础的重构，本文主要内容关键词为：重构论文,能力论文,基础论文,政府论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
全球化对政府能力具有双刃性，它可以直接挑战一个国家的政府能力，也可以通过经济、社会和文化的转型而消解民族国家政府的能力基础，从而对政府公共行政的可持续发展形成挑战。
投射到我国政府的合法性基础上，全球化威胁着政府权威合法性的存在，而政府权威又是政府行政的前提和基础。刘易斯W·保利认为，在任何似况下，政府的行动都取决于其权威，即某种程度的合法性权力。（注：刘易斯W·保利：金融一体化与全球政治(M)，新华出版社，2001年，第13页。）林德布罗姆从另一个角度论证了政府权威的重要性，“权威关系是支撑政府的基石，权威对政府之要紧，如同对市场制度的要紧一样。”（注：查尔斯·林德布罗姆：政治与市场——世界的政治经济制度(M)，上海三联出版社，1996年，第10-14页。）但是，任何政府权威都是建立在一定的合法性基础之上的，戴维·伊斯顿从规范的角度把合法性视为政治系统的散布性支持，它包括意识形态、结构和个人三个方面。（注：戴维·伊斯顿：政治生活的系统分析(M)，华夏出版社，1998年，第317-318页。）全面融入全球化进程的中国政府，从合法性所表现的三个向度而言都意味着挑战。从意识形态作为政府的合法性基础上看，我国政府长期建立在计划经济的基础之上，与传统计划经济基础上的话语环境相统一。理论上倾向于追求政府对社会的管理和控制，社会对政府管理的认同和追随，但改革开放和社会主义市场经济的建立，伴随着全球交往而来的各种客位文化及其价值观，不仅对我国文化外在地产生政治涵化作用，而且还从我国内部激活足以改变政府合法性的各种文化变项，使政府的传统意识形态基础处于“认同危机”中，并且这一进程又通过全球信息传播而加强。改革开放以来各种外来文化和价值观与中华民族的传统文化互相交汇，使社会意识产生明显转型。国内公民的主体意识、利益意识、权力意识、效率意识、竞争意识和自由平等意识等明显增强，而政治意识、集体意识、奉献意识等日益减弱。从结构作为政府的合法性基础而言，它意味着政府可以通过本国的社会结构及由此产生的制度、规范而获得执政的合法性源泉。改革开放前我国的社会阶级结构可以概括为“二个阶级一个阶层”，但改革开放后，依据对组织资源、经济资源和文化资源的占有状况，我国已经形成了由十个社会阶层和五种社会经济地位组成的社会结构，传统工人阶级和农民阶级的政治、经济和社会地位显著降低。（注：“二个阶级一个阶层”指传统的工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，关于改革开放以来形成的十个阶层、五种经济地位的划分可参见陆学艺主编：当代中国社会阶层研究报告(M)，社会科学文献出版社，2002年，第8-48页。）国内利益主体结构的变化削弱了政府的传统合法性结构。从国际维度看，全球化带来的国际组织、惯例、制度和规则的增强，它们所具有的“准超国家权力”直接消解了国内传统的结构模式。最后，从政府合法性的个人基础看，它被认为是“执政者个人能赢得系统成员的信任和赞同”。但市场经济带来了我国公民主体性意识的增强，使传统计划经济背景下所突显的领袖色彩淡化，而且还使传统政府权威与社会服从之间的关系紧张化。从国际向度看，诚如罗伯特·赖克所言：“全球化使劳动力正变成国际劳动市场的一部分，这一趋势在一定程度上影响了特定政治领域内公民之间的相互依赖。”（注：罗伯特·赖克：国家的作用(M)，上海译文出版社，1989年，第208页。）公民国际交往的加强削弱了对政府的传统的心理认同，政府权威的个人基础也因此受到削弱。
在政府能力的物质性基础方面，政府意识的表达和行政的开展必须以相应的物质基础为前提。王绍光认为政府的财政汲取能力，即政府获取税收的能力是政府最重要的物质基础，是政府存在的根本前提。（注：王绍光：国家汲取能力的建设(J)，战略与管理，2002(1)。）政府最主要的物质基础在于通过税收机制而获得财政收入。改革开放前，由于冷战的世界格局和对旧的经济发展观的理解，政府这只“看得见的手”是最重要的经济推动力量，“看得见的手”实际上操纵和取消了市场这只“看不见的手”。国民经济没有与国际市场交合，国有经济和集体经济表达了整个国民经济的涵义。政府作为国有经济的直接经营者，具有较大的自主性，也具有较高的财政汲取能力。政府不仅通过对国有经济的完全控制获得高度的财政汲取自主性，而且还运用意识形态、政治动员等手段进一步削弱社会对政府的谈判地位。改革开放和市场经济政策的实施，意味着我国开始着手减轻“看得见的手”上所承载的沉重负担，国民经济和国内市场开始与国际市场接轨。通过引进外资和解放劳动者的生产积极性，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就。1978～1995年间，我国实际国内生产总值(GDP)年均增长近10%，堪与东亚其他国家和地区的经济奇迹相媲美，但在这一经济繁荣时期，我国政府财政收入却远远滞后于GDP的增长。在这17年中，我国政府的财政收入占GDP的比重从近31%下降到不足11%，下降了近20个百分点。政府预算赤字持续增加，各级政府的资金严重短缺，中央政府的财政状况尤其如此，其在国家财政收入中所占比重大幅下滑，从改革前的约60%下降到1994年的不足33%，地方和中央政府都陷入了严重的财政困难。（注：王绍光：中国政府汲取能力下降的体制根源(J)，战略与管理(J),1997(4)。）产生这种状况的原因是多方面的，一方面转型时期政府财政存在着“越位”现象，政府还承受着计划经济时代通过政府福利承诺换取社会稳定和合法性支持的传统；另一方面由于中央政府与地方政府间财政关系的制度安排上的缺陷，不仅妨碍了经济增长，而且还减少了中央政府财政收入；最后市场经济发展使我国经济结构调整，产生了大量新的经济成份，但是由于转型时期的制度短缺，使政府的财政制度不能覆盖新兴经济成份，政府财政开源有限。
全球化背景下制度的二难困境也使我国政府能力日益受到挑战。林毅夫认为，制度体现为一系列用以限制人们机会性行为的规则，它提高人们之间相互交往的信任程度，减少协调人类活动的成本。（注：R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯：财产权利与制度变迁(M)，上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第373页。）制度的生成和变迁反映了特定时代的经济、政治、文化状况的要求。政府能力产生于一定制度基础之上，制度安排赋予政府行政的能力和权力。从建国初到改革开放前的一段时间里，国家除了运用意识形态和政治动员等手段使社会产生对党和政府的认同外，在城市居民与政府之间还隐含着一种“利益交换”，政府向民众提供广泛的福利，民众则因此而同意支持现行制度和政府的政策。这一国家掌控一切、通过福利承诺换取社会支持的制度安排在社会主义革命和三大改造后完全得以制度化。改革开放和市场经济体制的建立一定程度上建立了一些新的制度安排，但目前我国政府能力的制度性基础并未建立在迎合全球化需要的制度安排上，旧的制度安排改头换面后依然发挥着很大的作用。随着我国与全球经济结合的程度加深，传统制度性障碍和新制度短缺使政府能力的制度性基础陷入一种两难境地。
二
转型时期政府能力的提升，还必须对政府能力的物质性基础有所作为。政府公共物品的供给必须以相应的财政投入为前提，税收是政府能力的物质基础。改革开放以来出现的政府财政收入与GDP增长之间的负相关关系极大地限制了政府能力，这与全球化进程中我国政府所应具有的能力要求极不相称，必须从多方面重构政府能力的物质基础。首先，必须对全球化背景下的政府财政制度进行准确的角色定位。在传统计划经济时代，由于政府具有高度的财政汲取能力和自主性，财政由政府统收统支，政府凭借其获得的财政资源对社会进行完全监管，这种财政制度安排与计划经济的要求是相统一的。但随着我国经济不断融入全球化进程和社会领域的转型，政府财政制度“越位”和“缺位”的弊端同时并存。一方面财政还遗留着计划经济时代的色彩，供给范围过大，包揽过多，财政支出伸展到竞争性领域，妨碍了市场的健康发展；另一方面市场经济条件下应由政府承担的公共物品却又没有涉及或无力供给。全球化条件下，必须从市场经济的视角重新定位政府财政的角色。盖伊·彼得斯认为全球化条件下，市场原则是政府财政改革的依据，公共部门必须保证普遍采取市场原则来改革公共财政。（注：B·盖伊·彼得斯：政府未来的治理模式(M)，中国人民大学出版社，2001年，第44-46页。）以市场作为经济运行的载体，由市场调节各种经济成份；但市场解决不了或解决不好的部分，如公共物品的供给等，政府公共财政就必须承担起责任。其次，在中央政府能力物质基础的加强和开辟新的财政源泉上，关键还取决于理顺中央财政与地方财政的关系和进行财政制度的创新。改革开放以来，为了调动地方发展经济的积极性，使地方适销对路地发展本地经济，中央政府实行权力下放，包括配置资源的权力。这一举措使中国经济在短时期内腾飞，但却极大地改变了中央政府的财政自主性，形成中央税收严重依赖于地方，地方政府与中央在财政收入上进行双重“博弈”的现象。这一格局不仅减少了中央政府的财政收入，而且有时候还使地方政府把主要精力用在与中央财政分成的谈判上，结果反而妨碍了经济的发展。“提高生产率和改善资源配置的方式的回报也许还不如巧妙灵活的讨价还价的回报高。但是，不管这种谈判技巧本身如何值得称赞，它们完全无助于提高经济效益。”（注：Ramgopal Agamala:China Reforming Intergovernmental Fiscal Relations(J),Discussi-on Paper(J),No.178.Washington,D.C.,The World Bank,1992,p17.）解决中央与地方财政博弈困境的出路在于中央与地方间财政制度安排上的创新，使两者间的规则真正清晰明了，对双方都具有约束力，并有相应的惩戒机制相匹配，减少中央与地方之间存在的机会主义行为，使中央政府与地方政府之间都有稳定的、不断增长的财政收入作为政府能力的物质基础。同时新的财政制度安排还可以把新经济成份纳入统一、规范的税收体制内，这不仅提高了税收体制的规范性和公平性，而且还可以增加政府财政收入。
要使政府能力与全球化条件下的话语环境相统一，政府不仅要在合法性基础和物质性基础这二个向度上进行必要的调整以应合全球化的要求，而且还要在政府能力的制度性基础上有所作为。即使中国没有加入全球化进程，传统的制度安排也严重削弱了政府的能力，而正在中国发生的经济全球化过程则进一步降低了政府的能力，政府能力的萎缩迫使政府开始面对越来越大的社会压力。随着我国对经济全球化的依赖不断加深，可以说，中国在国际舞台上的竞争能力，很大程度上取决于新的契合于全球化环境的制度安排的建设成功与否。林毅夫认为，无效率的制度之所以得以维持的原因是多方面的：统治者的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。（注：林毅夫：关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁(M)，R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等著：财产权利与制度变迁(M)，上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第397页。）经济史学家道格拉斯·诺斯也认为，制度的变迁涉及到三大基石：产权、国家和意识形态。（注：道格拉斯·诺斯：经济史中的结构与变迁(M)，上海三联书店，上海人民出版社，2002年，第7页。）从我国产权结构的调整看，关键在于形成新的有效率的产权结构，这种产权结构应是竞争性的和排他性的，从而提高交易过程中的确定性和降低机会主义行为；政府在界定产权的过程中有着不可替代的作用，针对全球化的形势要求，政府可以通过一定的公共政策、意识形态和发展路线等方式调节产权结构。对政府的制度转型而言，关键还取决于对不适应现代化需要的官僚制行政体制进行改革和行政体制的创新上，加强对契约、规则和理性的重视。D·奥斯本和P·普里斯特里克认为传统“官僚制”行政体制在以民族国家为经济运行单位的时代的确起过重要的作用，但官僚制行政体制潜藏着一个“控制”的怪胎，在全球化背景下这种行政体制已显得不合时宜、老态龙钟和反应迟钝。（注：戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克：摒弃官僚制：政府再造的五项战略(M)，中国人民大学出版社，2002年，第17-18页。）从意识形态作为制度创新的因素而言，伴随着我国稳步地加入全球化进程，我国传统意识形态已经发生了深刻的变化，新的适合于全球化要求的价值理念（如经济意识、平等意识、竞争意识和自主意识）已获得巨大发展，它们奠定了制度创新的平台。同时，政府还可以通过对市场体系的规范和培育而提高社会的契约意识、规范意识和理性意识，加快传统意识形态的转化。
伴随着“入世”条约的签署，全球化无疑已成为我国政府必须面对的现实，它已成为政府公共行政的背景之一。全球化的影响和要求折射到政府层面上，不仅直接挑战我国的政府能力，而且还消蚀政府能力的基础。在这种情势下，政府如果不能正视全球化对自身形成的挑战，结果必然是使自身能力日益下降，政府日益式微。只有通过重塑政府的能力基础，即调整新形势下政府与社会的关系，重建政府能力的合法性基础；重新定位政府财政的角色，理顺中央财政与地方财政关系，夯实政府能力的物质性基础；废除无效率制度，加快制度创新和制度供给，建立全球化条件下政府运作的制度平台，才能提高全球化背景下的政府能力，走出转型时期政府所面临的能力困境。
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