国家宏观调控的基本结构及其法制化，本文主要内容关键词为：法制化论文,国家宏观调控论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宏观调控是建立社会主义市场经济体制过程中，为经济学界和法学界特别关注的热点问题。本文试图从我国经济实际出发，采用法学研究的具体方法，对此进行探讨，以期为加强政府经济管理职能，完善宏观调控立法，推进社会经济发展提出有益的对策性建议。
国家宏观调控的定位
在我国，计划和市场的关系问题是确定国家宏观调控政策的前沿问题，长期以来计划经济和市场经济的区分几乎成为划分社会基本制度的分水岭。邓小平同志在南巡讲话中对这一问题作出了划时代、开辟性的论述，他说：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。”[①]这一论述，创造性地发展了科学社会主义理论，从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚。我们在研究国家宏观调控问题时，首先要解决的是确定其基本定位的问题，即在国民经济活动中，有无国家的调节控制？这种调控在国民经济活动中所占的比重，或说其应起的作用和调整的范围是什么？这种调控应采用何种方法与手段？概括地说，就是解决宏观调控的程度、范围和方式问题。
尽管计划与市场对社会制度的确定并不起绝对的作用，但在给宏观调控定位时，却不能忽视现阶段我国计划与市场相结合的经济发展状况。毕竟计划与市场的发展程度，一定意义上还直接影响着宏观调控的政策制定。在我国现阶段，从计划与市场相结合的范围和程度来看，两者结合的方式有三种：第一，在指令性计划中的计划与市场相结合，即国家在制定指令性计划时，必须充分考虑市场价格状况和实行指令性计划的企业的经济利益。在这种结合形式中，计划性要强，市场性要弱，是一种强计划、弱市场的结合方式，它适用于能源与原材料短缺的短线产品和军工产品。第二，自由市场中的计划与市场相结合，即国家必须通过市场来规范自由市场的运行规则，保证市场的有序运行。这种结合形式中，计划性较弱，市场性较强，是一种强市场、弱计划的结合方式，它适用于以小型生产资料为主（如日用工业品和其他轻工产品）的产品和农副产品等。第三，指导性计划中的计划与市场相结合，即计划把握宏观经济变量（如财政收支总量、信贷供求总量及产业结构等），通过宏观经济变量与市场信号的函数关系来调节市场运行过程，使市场运行体现和反映计划的要求。在这一结合形式中，计划与市场已融为一体，发挥着一种既不同于单纯计划，也不同于单纯市场的作用。上述现存的计划与市场结合的形式中，显然第三种形式是一种较为理想的模式，也是未来发展的主要方向。
我国的宏观调控应当采用何种形式，是一个引人思考的问题。首先我国市场经济体制是同社会主义制度结合在一起的，其目的是使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，它不同于资本主义市场经济，其特点有：第一，在所有制结构上，坚持以公有制经济为主体，其他经济成份为补充，长期并存、共同发展、平等竞争、自愿联合的原则；第二，在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配形式为补充，效率优先、兼顾公平；第三，在市场发展方向的选择上，把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来。这些特点决定了我国的宏观调控政策，不能照秒、照搬西方的经济理论与学说，或完全模仿西方经济管理实践。我们根本不能在一定时间内（或相当长的时间）消除两种社会制度性质上的差异；社会的发展也不允许我们步他人的后尘，去适应有悖于我们立国纲领的政策和制度。
其次，在方法和手段上，我国经济发展有其特殊的地理、历史背景，并已形成特定的心理环境。我们没有血腥的原始积累和掠夺；没有通过对外扩张战争转嫁国内的经济危机；地区经济发展不平衡、人口众多、资源紧缺；长期的封建、半封建半殖民地统治使我们成为被劫掠和被剥夺者，缺乏物质财富的积累。这些，无疑给我国的经济发展造成了极大的物质障碍，也为我们接受先进技术和先进管理方法带来了技术性衔接的困难，更为我们在政治、文化、社会等方面造成了严重的心理障碍。所以，今天当我们在选择宏观调控的方式时，就不得不采取一种审慎的态度，在艰苦的探索中寻求一条适应中国国情的出路。
当前，理论界对宏观调控问题的评述很多，概括归纳起来主要有如下观点：
第一类观点的主要内容是：宏观调控意味着国家宏观控制，控制体现国家的绝对权威，是国家行使国民经济管理权力的一种重要的手段。在不改变传统体制（因为一些人认为改变传统体制，就是转变社会性质）的前提下，计划管理从形式上转化为宏观调控。这种观点的基本思路是：把国家严格、周密的计划管理从公开、强制、绝对的方式下，转换为隐密、半强制、半协商的管理方式，但计划体制最好不变，包括在微观领域中的一些内容都不要作重大的改变，这在某些政府机构的改革组建过程中，表现尤为突出。行政部门的管理者们从扩大行政权力的愿望出发，总希望能够在局部上满足部门的利益，增强部门管理的实力。这与传统观念有关，也与目前的政府管理体制有关。个别思想保守者，甚至仅希望达到以“宏观调控”的名义来达到“计划管理”的目的，不要作任何实质性调整、变化。在立法体系上，一些部门和人士在经济立法和行政立法过程中过分强调对本部门行政权力的扩充，特别是在可获得一定经济利益的领域内常常会发生为争权而扯皮的现象。
第二类观点的主张是：宏观调控必然要以削弱国家目前过于集中的权力为前提，国家应当让出对国民经济微观管理的部分权力和职能部分，交由市场进行调节。“宏观调控”实质上就是要不要“国家干预”，干预的程度，取决于国家调控的范围和程度。为了减少对经济活动的行政干预，应当控制调控的范围，减少国家干预。这是目前非常流行的一种说法，许多人都把减少国家干预作为当前经济体制改革中一项具有战略意义的措施，尤其面对宠大的行政管理系统和不断膨胀的行政权力，这种呼声深得人心。在法学界，有的人认为市场经济条件下，应当坚持“契约自由”的原则，给市场经济的主体以充分的自由，现阶段经济领域内出现的混乱，仅仅是改革中的阵痛，对此不宜采用过于严格的法律手段加以限制规范。在经济活动中允许“擦边球”的出现，对那些开放过程中“开窗换气”放进来的“苍蝇”也不必大惊小怪。但事实上我们又不能对某些现象熟视无睹，在传统观念支配下必然会采取相应的抵御措施，面对改革中发生的一些现实情况，人们又在强化干预和减少行政干预中徘徊。常常出现的、令人不可思议的现象是：“一管就死，一放就乱”，以致无法确定国家干预的确切程度。因此，减少干预，要减少哪些干预；干预应减少到什么程度，这都是非常需要确定的问题。
第三类观点（本人持此种观点，也是本文准备探讨的中心问题之一）的认识是：宏观调控就是国家自上而下的一种管理干预，在建立市场经济体制过程中，国家宏观调控不是要减少，而是要加强。要把国家对国民经济的管理真正变成一种宏观的管理，把政府干预的基本着眼点放在宏观决策的干预上。尤其需要解决的问题是，宏观管理和微观管理的界限，行政手段和经济手段的差异，政府职能和企业职能的区别。在当前经济体制改革过程中，之所以出现不稳定、不正常的混乱现象，与长期以来旧体制给人们留下的深刻烙印的影响有关，也与人们对于改革的新事物尚缺乏明确的认识而造成一些不必要的失误有关。“死”和“乱”的发生，都是不能有机把握宏观调控的尺度、力度所造成的，当把宏观调控认为是对社会一般经济活动的放任自由，就可能会出现乱的现象；当把宏观调控当做不分巨细的全面干预，就难免会造成僵死的局面。在立法上不应该是无法可依，也不应该是把人们的一言一行全都严格限定在具体的法律规范下。立法所要解决的问题，是为经济建设提供一个良好的法律环境。
国家宏观调控应当确切地定在哪一个位置上，是非常复杂而又具有现实意义的问题。本人认为对宏观调控的重新认识和理解，有助于推动和保障我国改革的稳步发展，对宏观调控的定位是否应考虑以下方面：第一，宏观调控是两手并进，而非单一模式的变种。“看不见的手”强调自由放任，以个体利益为中心，虽有竞争，但排除政府干预，使社会整体发展缺乏动力；“看得见的手”鼓励赤字财政，褒扬政府干预，但面对“停滞——膨胀”的并发症，却又束手无策。所以不能强调“注入”或“漏出”（如消费、投资、储蓄等变量），而忽视市场均衡、资源配置，不是用一只手去捉另一只手（这是空间定位）。第二，宏观调控是双向调控，而不是单向控制。市场调节是事后的调整，以修正已发生的经济后果，避免损失或扩大成果；宏观调控既是事前引导，也有事后矫正（这是时间定位）。第三，宏观调控是政府行为，但不是单纯的政府意志的支配。宏观调控是市场中的政府，而不是政府下的市场；调控是引导市场，而不是控制整个市场（这是主体定位）。第四，调控侧重在“宏”之上，强调总的方面（总量平衡、总体结构），如参天大树之躯干（这是调控对象——客体定位）。
总之，宏观调控是粗犷而超脱的，不因为某些个人或经济组织的利益而轻动；宏观调控又是具体而精密的，可为整体利益而有效遏制某些普遍性的社会行为。宏观调控既是全局政策性调控，又是具体措施的操纵，这可以从宏观调控的主要任务中看出。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对宏观调控的主要任务作了这样的规定：“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，……建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策，中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡；财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构的社会分配。运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。”[②]
我国宏观调控的基本特征及宏观调控的法制化问题
我国的特定国情决定了我们采取的宏观调控必有其独立特征，它既表现在以坚持中国现有基本政治制度为前提，维护中央政权对全国的有效控制为中心目标，又表现在必须改变传统的行政手段为主的调控方式，转而依赖调控手段的法制化。所以我们可以概括地对我国宏观调控的基本特征及其法制化的问题作如下简要的分析：
（一）主导性。宏观调控是国家主动实施的社会行为，它与市场行为相比较，没有自发而盲动的局限。宏观调控体现了国家意志，代表支配社会发展的思想主流。国家干预反应了政府参与社会经济活动的主动性，不可能、也不应该产生所谓对国家干预给予限制的念头。首先，国家意志是全民最高意志，没有任何东西可以凌驾其上，它不可能被国家之外的主体所控制和支配；其次，国家意志是由暴力机器（军队、警察等）和绝对权力（立法、司法等）给予保障的，没有任何力量可以与之抗衡；第三，国家意志是社会总体利益的体现，除国家外的任何社会活动主体，都不可能担负代表全体人民利益的重任。国家一般情况下并不直接作为社会经济活动的具体参与者，它是超脱于社会整体之上的主导者，国家的调控必然以干预、约束、规范为中心，辅之以引导、扶持和保护。当然这里要严格区分的一条界限是，国家干预是整体性的，固然政府行为要通过其职能部门和具体的执行人来实施，但绝不意味着把国家干顾和某些部门或个人为局部利益、甚至为个人利益而实施的行为混同在一起。从国家宏观行为的主导性这一角度去理解宏观调控，我们所要解决的就不应是要不要调控，要不要减少或限制，而应是如何调控、如何合理有效地加强调控的问题了。
从法律调节机制去看国家宏观调控的主导性，它体现在国家所专门享有的立法权上。与其他社会组织参与国民经济活动的方式不同，国家可以通过法律的制定和实施来实现其调控国民经济活动的意志。从法制化的角度说，要实现国家宏观调控的权威性和有效性，就应该转变传统的行政命令方式，充分地利用国家享有的立法权，以法律形式来贯彻和落实国家宏观调控经济的意图，主导性是国家主权的体现。国家管理下的中央政府及政府所属的职能部门，尽管也享有一定的立法权，但它们的立法只能是法律之下的法规和规章，这些法规和规章也是宏观调控法律体系的组成部分。国家是宏观调控的最高权威，政府是宏观调控的实施者。
（二）多层次。国家的宏观调控是以多层次的法律形式体现的。首先，俯瞰社会经济活动，国家通过法律、法令、计划、指令、行政命令来行使管理国民经济的职能，通过并利用自己的行政职能部门来实现对经济领域内各行业、各部门的控制管理。这一层次的法律调整主要是通过根本法和基本法来完成的。在市场经济体制下，该层次的调控将趋向于完整的、系统的法制化。行政命令和指令将被弱化，法律、法令将成为最主要的调控手段。其次，在市场经济活动的外围，国家通过法律、法规，采用倾斜政策、专业控制和市场引导手段，对市场主体的行为进行引导。这一层次的调整手段是具体的，调整的目标是全局范围的，仍是在总量平衡的大前提下，对深一层次的经济活动进行综合平衡。法制化的宏观调控此时表现为法律、法规的规范控制与行政命令和干预相结合，行政命令是贯彻落实法律精神的一种实施手段。第三，在市场经济活动的内核，国家直接参与国民经济活动，通过对特定经济行为的干预，来实现对国民经济整体的调迭。在这一层次中，国家与其他经济关系主体融合在一起，成为市场活动中有着绝对经济优势的重要参与者。国家可以通过投资、收购、赎买等手段干预市场，国家既是立法者，同时也是守法者。因为在这一层次中，国家是以市场经济关系的参与主体来从事经济活动的，但国家的参与活动除去一般意义的经济目的外，更有其引导和调节的特殊作用。
（三）互动性。市场经济条件下的宏观调控是国家干预与市场调节相结合的能动性调控。即便是西方国家建立的现代市场经济体制，也非完全采用传统的自由放任形式，许多国家在经济发展中不断地进行着探索，如美国20世纪初的进步主义运动，30年代的“新政”和第二次世界大战后的经济改革，都强调国家对市场经济活动的主动干预，并且通过一系列的立法，使这种干预越来越法制化。在日本则更加重视在经济决策上政府与企业之间的相互协商，确立了一种协调型的调控政策。现代市场经济条件下的宏观调控是一种互动调适，各国都更加重视“看得见的手”与“看不见的手”的相互协调，在相互作用中建立宏观调控体系。宏观调控与微观的市场活动是关联的、互动的，表现在宏观调控法制化上，即制定一系列连接宏观与微观、政府与企业、计划与市场等环节的立法。例如《中央银行法》和《商业银行法》就是协调国家金融政策与规范金融关系主体的立法，它既直接规定了国家对金融领域的调控，也勾通了国家与金融市场和金融企业的信息联系。当市场活动的信息通过法律渠道反馈给宏观调控者（如对金融机构设立的审批，对投资、信贷、银行利率等市场信息接受）时，国家即可依法及时实行主动的干预。另外，预算和决算关系也形象地体现了宏观调控与市场运行的互动关系。宏观调控中的互动遵循了客观经济规律，适应社会进步和发展，宏观调控有其内在的科学程序，法律、法规是互动的纽带。
（四）多样性。宏观调控是综合的、系统的、全面的调控，它不会拘泥于某一方面、某一领域，也不会限定于某一方法、某一手段。国家的宏观调控正是利用居高临下的特殊地位，对国民经济活动进行整体的、全方位的有效调控。多样性可以表现在采用计划、财政税收、金融信贷、国际收支、产业政策和市场经营等多种方式，其目标体系可包含计划的范围和调控指标；税收总量和赤字额度；货币发行量和信贷总规模；国际收支平衡和外汇储备量；产业优先序列和产品序列；物价总指数和职工生活费用指数等等。以规范化的法律、法规体系来反映这一多样性的特征，则表现在建立综合的法律规制系统：
——制定《计划法》，规范计划行为。在社会主义市场经济条件下，市场要对资源配置起基础性作用，但这并不意味着不要计划，否定计划的作用，计划与市场都是调节经济运行的重要手段。作为宏观调控的计划体系，不应再是计划经济体制下的计划方式，其下达程序和指标体系都以培育良好的市场环境为前提，为市场经济提供保障性的服务。一方面它有力地规范市场，主动调节市场发展的方向；另一方面它矫正市场中的缺陷，弥补市场盲动给经济整体可能带来的不利因素。
——完善财政税收立法，调节社会总供给与总需求的平衡。以增值税为主体的流传税制体现了市场竞争公平性的要求，合理的所得税制征税标准促进了社会分配公平化。《预算法》为财政收支平衡提供了先期的法律依据，预决算法律体系的建立使得国家财政管理更加科学化、规范化。
——在贯彻实施《银行法》和《票据法》的同时，加强《信托法》、《证券法》等立法，促进一个政策金融与商业金融分离，国有商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系的形成，建立一个统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。
——制定《投资法》，规范投资行为。投资体制改革以后，我国的投资主体发生了重大变化，由过去的主要是国家投资改为国家、集体和外商都可以投资，资金渠道和投资方式都发生了重大变化。为适应投资体制改革的需要，规范多种投资主体的投资行为，明确各类投资主体的法律地位、权利义务，应建立国家投资的严格责任制度，以及强化国家对全社会投资活动的宏观调控。
——制定《价格法》，规范价格调控。有效利用经济杠杆，调节市场流通，对国家控制价格的范围进行严格限定，并规范这部分价格的管理，抑制通货膨胀。同时赋予政府在紧急情况下，对部分重要产品价格实行管制的权力。
——贯彻和制定《对外贸易法》、《外汇管理法》，有效调节国际收支平衡，发展对外贸易，促进市场经济的国际化。
——促进支柱产业振兴。在国家确定振兴和发展支柱产业的战略决策和产业政策后，相应地制定《支柱产业振兴法》，保障龙头产业的率先发展，带动国民经济的高效、稳定提高。
——建立和健全社会保障法律体系，加强劳动立法和配套的社会保障立法。对改革中所产生的利益分配、基本生活保障和社会秩序稳定的问题，给予必要的引导和调控。为市场经济的健康发展创造安定的社会环境，同时为实现社会主义的生产目的——最大限度地满足人民群众物质文化生活的需要——提供现实和有效的法律保障。
在上述立法加强和完善的基础上，制定《宏观调控法》具体规范经济发展的总目标，协调计划、财政、信贷、汇率、外贸以及投资等各项调控手段的综合运用，消除经济发展中的各处矛盾和不利因素，保证宏观调控的有效性及国民经济的高效有序发展。
总之，宏观调控是经济体制改革中倍受经济学界和法学界重视的中心问题。改革开放以来，在不断弱化计划功能的同时，我们较多地注意发挥市场机制的作用，特别是充分利用经济调节杠杆，并辅之以必要的行政手段来管理和组织经济运行，消除经济运行中的各种不平衡矛盾。但由于新旧的体制处于转换过程中，存在不少问题、出现一些真空，导致某些经济关系出现扭曲现象也实属难免。这需要在正确分析国家宏观调控的基本结构的前提下，有针对性地加速宏观经济运行的配套法律、法规、政策、措施的建设，即加速建立宏观调控立法体系。宏观调控立法是规范宏观调控地位和作用，确定调控范围，把握调控力度的法律规范。与市场主体和市场规则方面的立法相比，我国宏观调控立法相对滞后。为此，我们必须加快宏观经济立法步伐，尽快制订一批规范宏观经济管理与调控的法律规范，促进宏观调控的规范化和有效性，把政府管理经济纳入法制轨道。
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