我国现行农用地评价体系比较研究，本文主要内容关键词为：评价体系论文,我国现行论文,农用地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.24文献标识码：A文章编号：1003-2363(2009)03-0087-05
修回日期：2009-04-20
0 引言
21世纪人类面临的人口—资源—环境危机将进一步加剧。如何解决这个问题以达到资源的环境友好利用已成为当今研究的焦点。在人口—资源—环境系统中，土地资源处于最基本的地位。为了人类的生存和发展，协调好人地关系，我们必须对土地进行较精确的评价，进而实现环境友好土地利用规划[1]。
农用地的一切评价工作都基于指标体系的建立。指标体系的研究是评价的重要环节。因此，进行农用地指标体系的研究，使评价指标科学合理化显得尤为重要，既是当前经济发展的需要，也是实现社会经济又好又快发展的重要保证，是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题。
1 新中国农用地评价体系发展历程
我国是世界上研究农用地分类和评价最早的国家。早在2000多年前的《禹贡篇》就有按照土壤色泽、质地、水分状况等将农用地分为上、中、下三等，每等又分为上、中、下三级，即三等九级评价体系，作为贡赋依据。这是世界上最早的农用地分类和评价的科学著作。在中国历史的各个朝代，都采用各种不同的方式管理农用地，对农用地进行分类和评价，作为制定税收的依据[2]。但由于科学技术的历史局限，不可能形成完整的体系。真正进入科学的大规模的农用地评价研究还是在新中国成立以后。
1951年，财政部组织查田定产对全国耕地划分类别，评定农用地等级并制订其产量，作为确定农业税的依据，但对等级的划分和地区间平衡的方法尚没有科学的界定[3]。1958-1960年，首次在全国范围内对耕地进行调查和评价。当时的评价主要是对农民的经验的整理和总结。1979年，国务院决定开展全国第二次土壤普查工作，耕地基础性状和生产能力的评价是其非常重要的内容。通过开展两次全国土壤普查和全国土地利用现状概查及评价，初步掌握了我国土壤资源的特点，编制了全国1：400万至1：100万土壤图和土地利用图以及土壤母质图、土壤养分图和土壤盐分图等专业图[4-6]。这些评价体系有比较明确的自然特性分级指标，但没有进行经济分析，属于一种自然评价。随着国家社会经济的发展，20世纪80年代中后期，以合理利用土地为目的的农用地评价工作蓬勃开展起来，逐渐形成了两个全国性的农用地评价体系。一是农业部实施的以产量主导型农用地评价体系，又称为耕地质量评价体系；二是国土资源部实施的综合型农用地评价体系，又称为农用地分等定级估价体系。
1.1 产量主导型农用地评价体系
1986年，原农牧渔业部土地管理局和中国农业工程研究设计院等单位研究制定了《县级土地评价技术规程(试行草案)》。该规程主要以水、热、土等自然条件为评价因素，划分农用地自然生产潜力的级别，且以定性评价为主[7]。1995年，中国农科院农业自然资源和农业区划所，以县级为单位对耕地进行了分区评价，并给出了每个县级单位的耕地质量指数[2]。1996年，农业部颁布了行业标准《全国耕作类型区、耕地地力等级划分》[8]，把全国划分为7个耕地类型区、10个耕地地力等级，这标志着产量主导型农用地评价体系的形成。
1996-1998年，农业部在全国开展10个省的耕地基础地力分等定级试点工作，取得了一批成果。2002年农业部启动了全国耕地地力调查与质量评价项目，在全国10个省区进行试点，并组织专家审定了《全国耕地地力调查与质量评价技术规程(试行)》[9]。项目依据“试点启动、区域性调查、全面开展”的总体思路，第一年完成了前期基础性准备和试点工作，形成了工作和技术方案，并初步建立了耕地资源管理信息系统。2003-2005年，项目扩大到14个省市区，以区域性调查为重点，组织了环太湖流域、珠江三角洲农产品出口基地、华北高效农业区及东北黑土区的耕地调查，现在全国各地区的耕地基础地力分等定级工作已经完成。通过项目实施，摸清了项目区耕地综合生产能力、土壤肥力状况及分布、土壤污染、农业投入对耕地质量的影响、耕地土壤适宜性等情况，为指导当地农业生产、保障粮食安全、促进农民增收发挥了重要作用。
总体上看，该评价体系侧重于分类，在土地等级划分上仍然是以粮食产量为标准，没有将自然条件和人为投入体现出来。目前，农业部也已经完成了《耕地地力调查与质量评价技术规程》，对进一步规范和加强耕地地力调查和质量评价工作，为“十一五”期间提高我国耕地综合生产能力、保障国家粮食生产安全服务。
1.2 综合型农用地评价体系
1989年，原国家土地管理局制定了《农用土地分等定级规程(征求意见稿)》并在土地管理部门的组织下，在全国选择了6个试点县进行了农用地分等定级工作。但从试点成果上看，多侧重于定级，没有建立起全国可比的参照体系。1998年，国土资源部在总结试点经验的基础上，又提出了《农用土地分等定级规程(讨论稿)》，并在北京召开了研讨会。会议认为，此《规程》以土地生产潜力理论为基础，开展农用地质量评价的技术思路是正确的。其后，部分市(县)根据国土资源管理工作的需要，开展了农地分等定级和估价工作，提供了区域性的农用地分等定级与估价成果。2001年，国土资源部颁布的行业标准《全国农用地分等定级规程》，标志着农用地综合评价体系的形成，并于2001年下半年，由中国国土资源部组织实施了农用地分等定级评价，其是我国一次全国规模的调查评价研究活动。其理论方法体系以《农用地分等定级规程》的相关研究成果为标志，其核心是全国可比的分等指数计算[3，10]。
随着全国各省市区农用地分等定级和估价工作的深入开展及新时期对农用地评价工作的需要，为进一步规范全国农用地分等、定级、评价工作，2003年国土资源部发布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》、《农用地估价规程》行业标准[11-13]。目前，全国已全面完成了光温生产潜力测算、全国标准耕作制度、全国土地利用系数制定、全国土地经济系数制定、农用地分等标准样地设置等研究工作。初步建立了国家级标准样地永久标志、数据库、信息系统公共服务平台、农用地质量监测体系等，也全面完成了农用地分等定级与估价工作。“十一五”期间，国土资源部农用地土地评价工作主要有3个方面：一是建立农用地分等定级评价国家级汇总成果数据库；二是继续深化全国农用地分等定级与估价成果转化应用，为实行最严格土地管理制度和树立科学发展观、真正实现国土资源数量质量并重管理服务；三是全国农用地资源安全预警系统及农用地质量动态监测体系的建立和日常监测工作，建立土地质量监测的长效机制。
2 现行两种农用地评价体系比较
2.1 农用地评价的目标和内容
耕地质量评价的目的是为了查清我国耕地质量状况，实现基本农田由数量管理向数量、质量和生态管理并重的转变。耕地质量评价体系包括耕地地力评价和耕地环境质量评价。耕地质量定义为“耕地满足作物生长和清洁生产的程度，包括耕地地力和土壤环境质量两方面”[14]。其中，耕地地力定义指在当前管理水平下，由土壤本身特性、自然背景条件和基础设施水平等要素综合构成的耕地生产能力；土壤环境质量界定在土壤环境和水环境两方面[14]。
耕地质量评价体系由3个部分构成：一是耕地地力等级体系，二是中低产田类型体系，三是耕地环境质量等级体系。其中，耕地地力等级体系是根据综合计算的各级耕地地力要素主要指标，形成与粮食生产能力相对应的地力等级，并将各级耕地地力归入全国耕地地力等级体系。中低产田类型体系是以土壤的主导障碍因素及改良的主攻方向和改良利用的共性，划分并确定中低产田类型、面积和主要分布区域。耕地环境质量等级体系是根据各自的土、水单项污染评价指数计算耕地环境质量综合污染指数，并以此将耕地环境质量划分为5个等级。总体上看，该评价体系侧重于耕地质量分类，在耕地等级划分上主要是以自然因素和粮食产量为标准。
在成果应用上，耕地质量评价体系主要有3个方面：一是产量引导的土地等级方面，综合反映了耕地基础条件和生产力水平；二是地力条件的区划描述方面，具体体现了耕地的自然背景；三是低产田的改良方面，指明了提高地力的措施和方向。该体系重视土壤本身的改良，在等级划分成果上不具备分层特性[3]。
耕地质量评价作为耕地利用分区的主要技术依据和决策因素，并为随时掌握各个不同时期的耕地质量动态演化规律，为种植业结构调整、优势农产品区域布局规划以及无公害农产品生产基地的建设等提供有效的基础性技术支撑和服务，也为提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全服务。
农用地分等定级估价是国土资源调查与评价的一项重要内容，其实质就是对土地质量的综合评价，最终目标是建立农用地的等、级、价体系，为制订有关农用地政策、编制土地利用规划、农地征用和流通等提供依据。农用地分等、定级和估价是从不同的角度对农用地质量的评定和量化，农用地分等着重评定土地的自然质量所反映的土地生产能力大小的差异，农用地定级则是在农用地的自然质量差异的基础上，着重对土地利用水平的差异进行评定，而农用地估价则是根据农用地自然质量的优劣、区位条件的好坏以及社会经济条件的差异对农用地价格进行测算[15]，它侧重于反映因农用地现实的(或实际可能的)区域自然质量、利用和效益水平的不同，而造成的农用地生产力水平的差异[16]。
分等和定级之间是相互独立的体系，可单独开展工作，即分等不必考虑定级，定级也不必考虑分等。但由于定级因素包括分等因素，所以分等和定级之间又有密切的联系，为避免重复劳动，开展了农用地分等工作的地区可以应用分等结果，通过定级因素修订得到定级结果。农用地分等定级是农用地估价的基础，农用地“等”、“级”是农用地“价”之合理内涵，农用地“价”的高低能反映出农用地质量的好坏和农用地等别、级别的高低，但有时出于制度、市场或人为等多种原因，高“等”、“级”农用地不一定能实现高地价，反之亦然。
农用地分等定级和估价在农用地管理中具有重要的技术支撑作用，促进了农用地管理由“数量管理”向“数量、质量和生态并重管理”的转变。
农地分等定级体系对成果要求提出了不同的层次，分别满足地带性规律和非地带性规律的分异要求，同时也对不同区域的可比性问题进行了处理[3]。农用地分等成果在全国范围内可比，主要为县域之间、省域之间耕地质量的异地占补平衡、农用地生产力核算、农用地税费征收等工作服务；农用地定级成果主要是农用地定级指数、农用地级别[17]，主要为县域内耕地质量的异地占补平衡、农用地基准地价评估、农用地流转等工作服务；农用地估价成果主要是农用地基准地价、农用地征用区片价、农用地宗地地价[17]，主要用于农用地租赁、买卖、征地补偿等需要体现货币的农用地流转工作服务。在成果更新方面，农用地估价成果更新速度应比农用地定级成果更新速度快，农用地定级成果更新速度应比农用地分等成果更新速度快。
2.2 农用地评价指标和方法体系
耕地质量评价体系指标包括自然因素和社会经济因素。自然因素直接影响作物的生长发育，对粮食产量起决定性作用，因此，自然因素主要有地形、气候、土壤和生物等，这些因子的变化一般来说是一种内在变化，需要长期的积累[18-20]。而随着人类活动对耕地质量的影响越来越显著，社会经济条件也成为耕地质量评价的重要环节，而这些因子也比自然因子的影响更直接和强烈。社会经济因素通过人对耕地的投入与管理改变耕地自然性状而作用于耕地质量。因此，社会经济因素主要指土壤管理状况，即基本农田设施情况和农业生产资料投入状况。由于在我国普遍存在土壤肥力以城镇居民点为中心、呈同心圆式分布、越向中心肥力越高的分布规律，同时良好的社会经济条件有利于农田基本设施建设、能有效调节不确定气候因素及地形地貌因素对耕地生产能力的影响[21]。因此，社会经济因素有基础设施、投入产出、城市化进程、科技水平、政策法规、管理措施等[18,20-22]。耕地质量评价体系是基于独立指标的多因素描述思想。耕地地力分等控制指标只是产量指标，只要产量确定，级别就确定，其他因素指标只是对耕地等级、中低产田类型和耕地环境质量等级的界定性说明。耕地地力等级虽在基础地力的描述上给出了详细的指标体系，使得每一块地都能对号入座，但有多种指标与产量等级不能对应。
耕地质量评价体系在理论方法上具有以下特点：一是在耕地地力要素确定上，有鲜明的土壤发生学特点。从立地条件、土壤条件到耕作条件表现为自下而上土体剖面的发生学描述和土壤形成过程的时间序列特征。二是在耕地质量等级划分上有明确的土壤改良目标。无论是耕地类型区还是中低产田类型，其出发点和落脚点都是为耕地利用和改良服务，对农业生产具有实际指导意义。三是在地力等级划分上，定性与定量相结合。用产量指标控制，用地力要素指标描述。四是耕地环境质量评价与国家绿色食品和无公害农产品生产基地结合。耕地环境质量评价指标参照了绿色食品产地环境标准和无公害食品蔬菜产地环境标准，综合评价水、土的综合污染指数及耕地综合污染指数，对发展有机农业、生态农业有重要的指导作用。
农用地分等定级评价体系指标除了自然因素和社会经济因素外，还有区位因素。其评价指标内涵更加丰富，如自然因素还包括水文状况、环境质量等，社会经济因素还包括农作物资源评价、社会经济发展条件、土地利用状况等，区位因素包括交通条件、区位条件等。其基本思路是在耕作制度的控制下，从作物光温潜力出发，经作物产量比系数折算成全国可比的标准粮，再测算土地自然质量分、土地利用系数、土地经济系数，按照积分法综合成全国可比的分等数量指标，在此基础上进行定级估价[17]。
农用地分等定级估价体系是基于高度综合的模块集成思想，将土地自然评价、利用评价和经济评价模块化处理，然后通过标准耕作制度区、指标区、评价单元等区别空间的横向耦合，用等别指数进行纵向集成。土地自然评价模块用光温生产潜力指数和土地自然质量分来反映，光温生产潜力指数分作物按产量比折算成基准作物的标准粮，体现出土地的生产潜力。土地利用评价模块用利用系数建立，用于反映评价单元实际生产量占区域最大生产量的相对水平，理论上可以认为是区域生产能力的相对利用率。土地经济评价模块用经济系数构建，采用不同地区投入与产出的相对指数表示，反映了地区间经济水平的相对差异。不同评价模块得到多层次的成果——自然质量等指数、利用等指数和综合等指数，这些成果反映了不同层次上农用地本身及所在系统的质量状况。
农用地分等定级估价的方法体系的显著特点：一是建立了能够在全国范围内可比，与土地详查、土壤普查成果相衔接的农用地评价体系；二是综合运用土地自然评价、土地经济评价和土地利用评价的理论与方法，建立了包括光温生产潜力、标准耕作制度、产量比系数、指定作物最大产量、最大“产量—成本”指数等国家级参数体系；三是首次对农用地的经济收益价格、生态收益价格和社会收益价格进行了全面评价，充分体现了农用地资源、资产和财产的价值内涵；四是在农用地分等定级估价过程中，采用因素法、样地法及其他新技术，使成果具有较高的科技含量；五是分等定级估价成果具有多层次、多样性的特点，满足了成果应用的多目标需要[16,23]。
综上所述，现行的两种农用地评价体系，虽然在评价目标、内容、定性与定量指标、方法体系等方面不同，但是在新技术应用、基础要素选择等方面，仍有共同的认识。在是否考虑分区、是否选取产量指标上是共同的；在基础地力的概念上纳入农田基础设施状况也是类似的；利用“3S”技术建立农用地资源评价数据库，并对数据库进行定期更新也是一致的[24]。
3 农用地评价体系存在问题与展望
总体上看，我国农用地评价已经从查田定产、土壤性质、基础地力等单纯对土地自然状态的研究，发展到人地一体的资源价值管理评价。
3.1 农用地评价指标体系的科学选择
由于不同区域及不同领域的专家对所构建的农用地评价指标体系侧重点不同，往往选取的指标差异很大。如耕地地力评价往往过多考虑自然因素，特别是肥力水平，而对社会经济、生态环境因素考虑过少；农用地定级估价对自然因素、社会经济考虑得多，但对区位因素、生态环境因素往往考虑得较少，而且选择哪些具体的社会经济因素也存在较大的差异；自然、社会经济、生态环境因素对农用地质量贡献率的确定也有很大差异。综上所述，农用地评价所选自然因素指标主要集中在气候、土地、土壤和地貌等方面，较少考虑环境因素指标，致使指标体系尚未充分反映环境质量对农用地的影响。因此，切实可行地评价农用地必须考虑到农用地环境指标，将各方面的评价指标如何有机地结合起来值得探讨。
3.2 农用地评价指标的定量化表达
农用地评价不同评价指标的阈值和定量化表达方法不规范，评价结果缺乏可比性，有些指标看似合理，但没有明确的赋值方法，难以获取相应的指标数据，理论与实践脱节[1,22]。如不同区域间差异性究竟有多大？分等指数最大变距是多少？分等间距取多大最能表现区域相似性与差异性的尺度？等等。目前，规程规定以县为工作单位，50分间距一等，考虑了县域的差异性的，但在实际操作时可能会出现需要灵活处理的情况。如在一个县域范围内大部分区域为49分，有少部分地区落在52分，严格地划分为两等，还是考虑管理上的方便，按相似性原则归并为一等？
3.3 农用地评价信息系统的开发
随着信息技术的发展，农用地评价定量化和自动化程度大大提高，将农用地评价指标体系、模型方法、计算机技术和“3S”集成研究与应用，开发的集数据输入、存取管理、分析处理、智能决策和成果输出等功能于一体的农用地评价信息系统和决策支持系统已经开始大量应用，但研制的少量评价信息系统还不太完善[1-2，16,25-26]。
今后，定量化土地评价的发展趋势是将数据库、模型库、方法库、专家系统与GIS紧密集合与集成建立适合于不同层次用户操作使用的土地评价业务运行管理信息系统，提高我国农业现代化管理水平。
3.4 农用地评价模型的研究
现行农用地评价模型以统计分析居多，机理和智能模型较少，对模型分类、使用条件和适应范围以及精度等的研究仍有空白，今后应加强这方面的研究。
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