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中国劳动和社会保障部与联合国开发计划署合作，于2000年3—4月在沈阳、青岛、长沙、 成都四城市对下岗职工再就业状况进行了抽样调查（以下简称“四城市抽样调查”），样本总 量 为6245份。我作为该合作项目的首席经济学家，参与了全过程的设计和实施。这次调查有两 个重要发现：1.目前下岗职工从事社区服务业的比例达到四成；2.对社区服务有需求的家庭 所占比例为34.1%，其中16.7%的家庭已经得到了社区服务，17.4%的家庭处于等待状态。这 些信息说明，一方面，随着我国经济体制转轨过程中下岗、失业问题的加剧，社区就业逐渐 成为再就业的主渠道；另一方面，由于种种原因，目前社区服务仍然不能满足居民的生活需 求。 因此，社区就业存在着巨大的发展潜力。作为一项新兴事业，有意识地通过发展社区服务业 促进再就业应该成为今后促进下岗职工再就业工作的重点。本报告主要基于四城市抽样调查 结果。
社区就业及其前景
社区就业是相对于政府就业和传统的单位就业而言的一种客观存在
1.社区的含义。社区是社会学中运用的概念，“社区”这一名称对应于英文单词Community ， 由费孝通先生在1938年首先使用。其基本含义是：一定区域内有特定生活方式并且具有成员 归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。从宽泛的意义讲，社区由四个要素构成：地 域、人口、区位、结构。
2.社区就业的定位。社区就业的定位，不能顾名思义。如果简单地把城市社区与就业从地 理学的意义上联系起来，由于所有城市社区加总等于城市，那么势必得出社区就业等于城镇 全部就业的错误结论。
从社区就业概念的发生来看，中国的社区就业是相对于政府就业（公务员）和传统的单位就 业（大中型企业、事业单位）而言的一种客观存在。社区就业的目的是服务社区，社区就业的 组织是劳动者自发的或者自愿的组成的，离开了这两条都不能叫社区就业。
从实际情形来看，社区就业就是把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区，发动和组织 社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。就我国目前 所处的历史阶段而言，大力发展社区服务事业，不仅对于完善社区功能，改进社区管理，营 造环境优美、生活方便的社区环境具有十分重要的意义，而且是推动社区就业、促进再就业 工程向纵深发展的一项重要举措。
根据服务对象或服务内容的不同，社区就业岗位一般可分为三大类：
一是便民利民服务类。社区以居民为主体，凡是与居民吃、穿、住、行、娱乐、健身等方 面 有关的服务，都可以为居民提供便利。二是公益性服务类。公益性服务相对于少数人的高消 费类服务而言，具有为大众服务、使大众受益的特点，属于非盈利性，比如社区建设和管理 的许多内容都属于这一领域。三是后勤保障服务类。除社区居民外，驻扎在社区内的各类单 位所需要的服务也是丰富多彩的，随着国有企业逐渐剥离社会职能、机关事业单位和高校后 勤保障社会化等改革步伐的加快，后勤保障类的服务需求将会大幅度增加。
3.社区就业的性质。社区就业在中国是一项崭新的事业。在计划经济时期，政府统管一切 ，就业单位化，社会和社区的力量被同化，严格意义上的社区就业几乎不存在。随着社会主 义 市场经济体制的逐步建立，政府的权力和支配范围不断缩小，市场和社会各方面的力量不断 发展，“小政府、大社会”、“小政府、大市场”、“小政府、大服务”的框架日渐清晰， 这就为社区就业提供了广阔的空间。
具体而言，社区就业具有如下几个特点：
(1)管理的综合性。社区服务活动是一项综合性的社会活动，牵涉面十分广泛。首先从服务 对象上看，涉及社区内的个人、家庭和用工单位；其次从服务内容上看，涉及与人生存和发 展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等；第三从接受管理的角度上看，涉及规划、城建 、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多个机构，需要多方面的配合和支持 。社区就业看似简单，其实关系错综复杂。
(2)岗位的辅助性。与目前大中型企业和机关、事业单位的就业岗位相比，社区服务的不少 就业岗位具有辅助生产、生活和管理的特点。对城镇居民来讲，没有社区提供的便民和利民 服务，居民也可以自己做，虽然影响生活质量，但这些工作却不是必需的；对企业来讲，原 有的后勤服务就是辅助性的，非主业。正是这种辅助性决定部分社区服务活源随意性大、居 民需求欠稳定，在一定程度上增加了开发社区就业的难度。
(3)方式的灵活性。社区就业是自主就业，这个自主可以是对一个个体而言，也可以是对一 个小群体而言。社区就业方式的一个显著特点就是灵活性。由于社区就业岗位大多属于非正 规就业岗位，许多工作带有一定的临时性，难以建立稳定的劳动关系，这符合市场经济条件 下社区服务业自身的特点。正是由于这种就业方式的灵活性，社区就业岗位往往具有很大的 弹性，这就为建立阶段性就业制度提供了很好的依据。社区就业是市场经济条件下调节劳动 力供求关系的一个蓄水池。
(4)运作的双重性。社区服务既包含政府导向的民政优抚、社会福利、社会救助和社会保险 部门的延伸服务，如老有所养、幼有所托、残有所助、贫有所济、困有所帮等活动；又 包含大多数市场导向的便民、利民、乐民服务活动，以及针对社区内用工单位的后勤保障服 务活 动，这些活动属于商业运作，在专业化、规范化的前提下，具有一定的盈利性，但是利润较 薄，且不稳定，因此需要一定的扶持政策。这些政策不仅仅是针对下岗职工和失业人员特殊 群体的，而且应该针对社区就业发展本身。
一国社区就业容量的大小与本国经济发展水平有着密切的关系
4.对社区就业容量的估计。社区就业容量到底有多大，能不能成为下一阶段新的经济增长 点和就业增长点，这是人们普遍关注的问题，因为它决定着未来社区就业发展的空间和再就 业工程后劲的大小。
首先，一国社区就业容量的大小与本国经济发展水平有着密切的关系。发达国家的历史经 验表明：社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。作为发展中国家，我国的社 区 服务业和社区就业发展却是相对落后的，与我国第三产业不发达同构。据统计资料显示，19 99年我国第三产业的就业比重只有27%左右，而一般发展中国家第三产业的就业比重为35%— 45%，发达国家的就业比重高达60%—80%。由于第三产业落后，我国社区就业岗位开发也存 在不足。发达国家的社区就业份额为20%—30%，发展中国家的社区就业份额为12%—18%， 而我国只有3.9%。
此外，社区服务业的发展程度还与居民收入水平的高低和生活方式的取向有很大关系。对 居 民家庭而言，只有较多的收入，才能使便民利民服务惠及家家户户，促进家务劳动社会化。 否则，居民收入捉襟见肘，只能是自己动手丰衣足食了。当然，便民利民服务的价格水平， 对于社区服务业的需求也有一定的影响。居民生活方式取向对家庭服务业发展影响较大，在 一些较富裕的家庭中，由于长期受“自己动手、丰衣足食”思想的影响，仍然保留着自己操 持家务的习惯，这也在一定程度上减少了社区服务业的需求。
据四城市关于社区服务需求状况的抽样调查（样本总量1624份），目前需要社区服务的家庭 总计为34.1%，其中只有16.7%的家庭已经得到了这样的社区服务，还有17.4%的家庭处于等 待状态。按此粗算，这次调查显示四城市中各项服务累计可以提供大约200万个临时就业机 会（这些就业机会有些是全职的，有些是按服务时间折算而成的，对于后者，就业人员需要 同时从事两个以上的工作或者服务两个以上的对象），而目前尚空缺100万个。以此推算，全 国32个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50万—100万的大城市的需求，可提供的就 业机会至少应在1500万个以上。再加上192个中等城市和400多个小城市，社区就业需求潜力 就更为巨大。
这个判断与国家统计局的一项调查资料显示的情形相一致。国家统计局认为：我国大中城 市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这 七个城市中，有70%以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的 服务，127万户居民得不到房屋维修的服务……累计可为社会提供2000万个就业机会，而目 前空缺的就业机会超过了1100万个。
制约社区就业发展的主要瓶颈
现行城乡制度和教育培训制度是制约社区就业发展的主要制度瓶颈
尽管许多地方目前通过开展社区服务活动，安置下岗职工人数已达到了当地下岗职工总数 的20%以上，再就业工作也取得了一些成绩，然而仍然存在较大的困难，许多社区服务需求 还处于潜在和隐性的状态，大多数下岗职工、失业人员还徘徊在社区服务之外。是什么原因 导致社区就业渠道不畅呢？我们认为当前制约社区就业发展的主要瓶颈是：
1.制度瓶颈。现行城乡制度和教育培训制度是制约社区就业发展的主要制度瓶颈。
(1)城乡二元分割。目前无论是从以城市人口比例为指示器的直接城市化来看，还是以农村 人口生活环境为指示器的间接城市化来看，中国的城市化水平都明显滞后于经济发展水平。
首先，从国内现实情形来看，大量的“农民工”（7500万）滞留在各级城镇。这说明经济发 展使得城市就业空间迅速拓展，但是由于过紧的城乡户籍管理制度，压抑了城市化的正常冲 动。另外，服务业短缺，尤其是社区服务业的短缺是中国城市化水平偏低的一个强烈信号。 据世界银行专家分析，1997年中国实际的城市化水平(32%)比名义的城市化水平(30%)要高出 两个百分点。
其次，横向国际经验显示，中国政府公布的城市化水平大约要比经济发展水平落后14—26 个百分点。目前我国城市化水平与世界相比仍然较低，1998年我国城市化水平才接近30%， 与1995年世界平均水平45%和下中等收入国家的56%相比仍处于较低水平，仅相当于低收入国 家的水平(29%)。然而，根据购买力评价计算的人均GNP，我国至少已经达到下中等收入国家 的水平，这样1997年中国的城市化水平比下中等收入国家要低大约26个百分点。
此外，根据钱纳里和塞尔昆的研究，1950—1970年发展模型的城市化水平与人均GNP有一定 的统计规律。1997年中国人均GNP为860美元（世界银行公布数），大约相当于1964年人均GNP3 00 美元的水平。按照这个参照系，中国现阶段适度的城市化水平应该在43.9%附近，也就是说 ，中国的城市化水平大约落后了14个百分点。
从发展的规律来看，农民进城是一个无法回避的问题。但是由于我们长期认为农民进城必 然挤占城里的就业岗位，一直抑制这种正常的冲动。目前，中国是世界上人均GNP800美元左 右的发展中国家里农村人口比例最大的国家，这说明我们在城市化方面补课的余地很大。要 把这种可能变成现实，观念的更新非常必要。城市化首先是把原有的就业“蛋糕”做大。农 村剩余劳动力分配的主要不是原有城镇劳动者的就业岗位，而是新增的就业岗位。树立这个 观念对于缓解整个就业形势非常重要。农村剩余劳动力向城镇的适度转移，不仅不会过多地 挤占城镇的就业岗位，而且会带动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。城市化不仅是现代化 的要求，而且可以促进第三产业特别是城市社区服务业的发展，进而创造出更多的就业机会 。
国家的大农意识（压抑城市化的发展）和城市居民头脑中残留的“小农意识”，都曾经严重 制约了社区就业的发展，因此制度改革的任务还相当艰巨。
(2)教育培训落后。各种有关下岗职工、失业人员的调查都表明，他们不仅年龄偏大，文化 素质不高，专业技术能力也不强。四城市抽样调查显示，下岗职工中初中水平的占52.2%； 高中水平的占28.9%；中专水平的占6.8%；小学及以下的占5.2%；大专水平的占5.7%；大本 以上的占1.1%。下岗职工中无职业技术职称的达51.7%；有初级或中级职业资格的各占17%； 高级职业资格的只占1.9%。他们由于缺乏一定的竞争能力，在市场导向的就业机制中处于劣 势。在再就业过程中的主要障碍是年龄限制与学历不够：其中认为受年龄限制的占57.1%； 学历不够的占40.5%；技能不适应的占21.1%。虽然社区服务业对专业技术能力的要求较现代 企业低一些，但是随着人民物质和文化生活水平的提高，社区服务也需要一定素质的专业人 员，特别是企业转制后的后勤社会化服务，更需要专业化、规范化。
令人担忧的是，职工下岗以后接受过培训的只占两成，没有接受过培训的占80%。多数下岗 职工表示愿意接受短期的专业性、操作性强的培训。对下岗职工再就业培训的实用性、针对 性有待进一步提高。
20世纪80年代末小平同志说过：我们最大的失误是教育。尽管在20世纪90年代，这种状况 有所改善，但是仍然不能满足国民经济和社会发展的客观需要。与此同时，人力资本是创业 的最重要的因素，只有不断改进教育培训的体制、方法和内容，在满足社区就业发展需要的 同时（最低要求），鼓励更多的高素质劳动力在社区服务业中创业（最高要求），才能进一步促 进社区就业的发展。
社区服务需求方的微利、低成本运营与供给方较高的收入要求形成了一对矛盾
2.观念瓶颈。创业意识普遍较差和下岗职工心理预期偏高是制约城市社区就业发展的主要 观 念瓶颈。
(1)各类职工创业意识普遍较差。发展社区就业其实不光属于下岗职工、失业人员，也属于 其他劳动者。长期以来，知识阶层往往以为国有企业、机关事业单位是就业的最佳场所，后 来发展到合资、合作企业和外商独资企业。在人们的传统意识中，“单位就业”的观念非常 强烈，缺少独立创业精神和冒险精神。这也是导致社区服务业中个体工商户和小企业发展数 量少的一个重要原因。创业意识差，对于劳动者个人来说是传统教育内容和教育方式造成的 。21世纪是创业的世纪，而创业就必定要从个体工商户和小企业开始。大力提高劳动者的创 业意识，不仅是中国未来经济持续发展的一个重要前提条件，而且是发展社区就业的一个重 要前提条件，因为一切外因，都要通过内因才能起作用。没有足够的内因，一切扶持政策都 是无效的。
(2)下岗职工心理预期偏高。近年来，各级政府采取措施积极鼓励下岗职工从事社区服务， 但是仍然有许多人不愿从事社区就业。究其原因，主要是下岗职工心理预期偏高。主要表现 在：
——岗位选择性强。四城市抽样调查显示，下岗职工最希望的再就业工作单位是政府部门 和国有企业。其中，希望是政府部门、事业单位和社会团体的占21%；希望是国有企业的占1 9% ；希望是个体、私营企业和自由职业者的占15%；34.5%持无所谓态度。根据中国文化和中国 人表达方式的习惯，持无所谓态度的人大多有所谓，只是不便说出口，因此他们的倾向大多 是非个体、私营企业和自由职业者。希望在这些单位工作的原因主要是有较高收入(48%)和 工作稳定(31%)。由于一些下岗职工长期受传统计划经济体制的影响，在择业心理上重国营 、轻集体，对个体不屑一顾。再加上我国自古对服务行业就有鄙视倾向，认为那是低贱的工 作，这些陈旧观念造成社区就业的心理障碍。四城市下岗职工再就业状况的调查表明，26.7 %的下岗职工不愿意从事社区服务的原因是主观方面：个人没有兴趣的占37%；认为职业声望 不高的占9%；埋怨收入不高的占19%；强调专业不对口的占10%。
目前一些社区服务业由于具有不固定、不稳定、阶段性等特点，很难形成稳定的劳动关系 ，需要灵活的就业方式，如临时工、弹性就业等多种方式满足社区服务的需要。调查发现， 只有少部分人员如从事公益性社区服务人员，才享受到签定合同、参加社会保险的待遇。社 区服务行业这种特点决定的非正规用工形式与人们正规、固定的就业意愿相对立，成为当前 社区服务发展的一大矛盾。
——收入要求较高。2000年6月对北京市宣武区社区就业进行的调查显示，收入、保障是非 从业人员再就业的前二位因素。愿意从事社区服务工作的一般要求月最低报酬在500元—800 元 之间，尽管这一收入水平相对于北京市职工平均工资收入水平而言并不算高，但与能接收下 岗、失业人员的单位愿意支付的水平每月400元—500元之间相比还是较高的。
其次，本地人的自我保护意识较强。按照正规就业的要求，北京市人员就业应该签定劳动 合同，还应该使用工人员参加社会保险，这样也无形中提高了北京市劳动力的价格。作为外 来人员，大多来自于农村，原本就没有什么保险，所以不上保险、不签合同，对外来人员来 说也可以接受。据初步估算，参加社会保险的费用大约为200元/月左右，全年约在2400元左 右，这无疑会加大本地人员的务工成本。同时，本地人相对外来人员而言，见多识广，对劳 动法和国家政策的理解较外来人员要深刻，除要求参加保险外，对劳动时间、劳动条件、劳 动强度等方面也有一定的要求，这也在一定程度上影响着他们的再就业率。
四城市抽样调查也显示，下岗职工对小时工报酬的期望较高。36%的下岗职工选择了每小时 10元；其次是8元(13%)、5元(11%)、6元(10%)；选择4元至6元的共计30%。而从居民需求来 看 ，选择5元左右的占70%。下岗职工从事社区服务的收入预期超出了居民的支付预期。
此外，由于大部分社区服务实体规模小、投资少、微利运营，客观上需要大量低成本的劳 动 力，否则实体无法生存和发展。加之，大多数社区服务岗位的技术含量比较小，需要劳动力 素质较低，这也在一定程度上决定了低成本。总之，必须有低成本的劳动力大军作后盾，这 也是社区服务业发展初期的一个重要条件。显然，社区服务需求方的微利、低成本运营与供 给方较高的收入要求形成了一对矛盾。
由于部门之间难协调，使有关优惠政策大打折扣
3.政策瓶颈。资金短缺、场地不足、优惠不实是制约城市社区就业发展的主要政策瓶颈。
(1)创业资金短缺。社区就业生存、发展面临的另一大难题就是资金问题。四城市抽样 调查显示，从事社区服务业的最大困难是资金不足。认为资金不足的占20%；收入低很难挣 到钱的占12.6%；竞争激烈的占10.6%；摊派收费过高占8.3%；场地限制占8.1%。
另据对北京市宣武区广外、陶然亭两个街道的调查，小社区概念的就业资金主要来源于个 人 ，资金规模非常有限。一方面由于社区服务业大多是微利运营或者是亏损运营，追求利润最 大化的社会商业投资资本不愿涉足这个领域，发展后劲明显不足。另一方面，社区服务业启 动资金少，尽管政府各职能部门对社区就业实体给予一定的资金支持，但均是后期拨款，而 且资金到位周期过长，企业前期运作困难没有得到解决。总之，在市场经济下，缺少资本投 入的社区就业市场步履维艰，所以，必须依靠国家良好的资金扶持政策激活社区创业和就业 。
(2)场地不足。四城市抽样调查显示，从事社区服务业的困难之一是场地不足，场地限制占 8.1%。场地不足在特大城市尤其明显。又据我们在北京市广外、陶然亭两个街道小范围进行 的调查显示，在诸多难点中，排在第一位的是缺少场地，第二是缺少优惠政策，第三是利润 低。场地不足已成为制约社区服务业发展的又一大难题。原有的社区服务网点，大部分是在 现有建筑上拆墙、打洞，或是在简易房里，属于私搭乱建性质的建筑比较多，随着城市规划 建设和综合整治力度的加大，许多被强行拆除。新开发社区便民服务网点也需要场地支持， 没有合法场地，必然会给实体经营和安置就业带来一定的难度。
(3)诸多优惠难兑现。社区服务业是一项牵涉很广的社会活动，涉及到多个部门，如民政、 劳动保障、市政、卫生、城管、工商、税务等，由于这些部门之间缺乏协调和配合，不利于 再就业的实施，给社区服务工作的推进造成了很大困难。比如说，一些特大城市的“退路进 厅”本是件好事，但有的时候是退了路，却无新的合法场地，给居民生活和社区服务造成困 难。
另外，由于部门之间难协调，使有关优惠政策大打折扣。四城市抽样调查显示，优惠政策 执行过程中的主要问题是覆盖面有限：没有享受到优惠政策的占27%；政策执行不完善的占1 8%；不知道有该政策的占11%。据典型调查，营业税和行政性收费减免最难落实。对于营业 税 来说，属于地方税种，要入地方财政，也要列入基层税务部门考核目标，一些财政困难的地 方不减免。对于行政性收费来说，属于预算外收入，直接影响到部门利益和奖金收入，所以 一些单位不愿意开政策口子，有政策规定的也顶着不办。有些出台的政策不具有实际效用， 只是流于形式，给基层工作人员造成工作中的许多无奈。
综上所述，制度瓶颈主要是体制问题，观念瓶颈主要是劳动者问题，政策瓶颈主要是宏观 调 控问题。对于不同类型的问题，必须对症下药。
促进社区就业发展的政策建议
社区就业可以说是经济增长和社会进步的一个很好的结合点
从2001年开始，已经进入再就业服务中心的国有企业下岗职工要陆续出中心，未实现再就 业的下岗职工要进入劳动力市场。为了加快市场导向就业机制的建设，给下岗职工、失业人 员以及富余人员寻找就业出路，一定要化解社区就业面临的各种困难，通过全社会的努力， 提供良好的外部条件和环境，刺激社区服务消费，发展社区服务业，给社区就业注入新的活 力。
1.高度重视发展社区就业的战略意义。我国的社区服务业受传统计划经济体制以及人们观 念意识的制约，现在尚处于起步阶段。为了促进社区就业的发展，尽管政府的组织推动工作 不可缺少，然而也绝不可以大包大揽，角色错位。非福利性社区服务业的发展从总体来说， 应该坚持以民办为主，走产业化、有偿服务的道路。当然，在合理区分社区服务的福利性和 经营性的基础上，政府可以采取促进、扶办或鼓励的措施，以推动社区就业的发展。
如果说20世纪是经济发展突飞猛进的世纪，那么21世纪必定是强调经济和社会协调发展的 世纪。社区就业可以说是经济增长和社会进步的一个很好的结合点。2001—2010年，各级政 府要把发展社区服务业纳入本地区经济与发展总体规划，列入重要议事日程和工作目标管理 体 系，积极推进社区就业的全面发展。我们建议从中央到地方，根据形势发展的需要，把再就 业工程领导小组改造成社区就业促进领导小组，组织各有关部门和单位根据工作需要密切协 调配合，采取有力措施切实加强对社区就业工作的领导。
2.加快城市化的进程。城市化是未来中国经济发展的源动力之一。从一般的意义上来讲， 城 市化不是经济发展的第一推动力量，发展经济学认为，以市场为基础的专业化和交换给予生 产增长以第一推动力。由于专业化分工和交换最容易产生于人口集中的地方，所以市场的 发展和深化需要以城市为依托。加之，中国目前是一个低城市化的国家，因此适当采取积极 的城市化政策，将成为“十五”期间乃至更长时期经济增长的一个重要推动力量。这种制度 性的活力释放，可能会产生20世纪70年代末实行农村家庭联产承包责任制的效果，积极催化 城市第三产业特别是社区服务业的发展，为我们提供广阔的社区就业空间。
城市化作为“十五”期间我国经济和社会发展的大战略，只要我们采取适度城市化的政策 ，逐步改变目前城市化不足的状况，城市就业不仅不会出现大的问题，而且有利于经济结构 和社会结构的升级，有利于全社会就业发展形势和经济发展形势的好转。中国必须加快城市 化的发展进程，我们初步预计“十五”期间城市化速度选择在每年增加1—1.5个百分点是比 较合适的，每年增加1.5个百分点以上的过高目标很难实现。
城市化不仅是一个量化的指标，即城市化水平要达到什么样的程度，而且有一个质的指标 ，即城市的正常功能和人民的生活质量。我们现在遭遇低水平的过剩经济，主要体现在生产 部门，但是服务业短缺（或者说价格水平过高）是城市普遍存在的问题。我们只有充分重视城 市化的质和量，才能为社区就业创造有利的条件。
3.积极倡导灵活的就业方式。阶段性就业和灵活就业方式，是社会主义市场经济条件下就 业的新形式。他们既是正规就业的重要补充，又是就业的一个蓄水池。社区就业方式灵活多 样，大多属于非正规就业范畴，因此发展社区就业首先要解决劳动者个人的观念问题。非正 规就业相对于正规就业而言，是指未签定劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系 的一种就业形式。我国自1980年以来，一直存在非正规就业人员，他们那时只占就业总量的 很小一部分，我们一直采取不置可否的态度。随着市场导向就业机制的建立，非正规就业比 例逐渐上升是一种必然趋势，即使在一些发达国家也是如此。为此我们必须重新审视这一客 观存在的事物。由于正规就业条条框框太严，在一定程度上增加了城镇再就业的难度。而随 着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化，社区服务中的临时性 和非固定性的工作岗位将会日益增多，承认非正规劳动就业将有助于再就业问题的解决。值 得注意的是，这种就业形式由于劳动合同和保险问题存在特殊性，必须给予必要的关注。在 承认非正规就业的同时，要设计与该种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后 顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。只有这样做，才能使劳动者认可灵活就业方式，从而 真正促进社区就业的发展。
目前最关键的不是再出台多少新的优惠政策，而是要把现有的各项优惠政策落到 实处
4.切实加大政策扶持力度。对于发展初期的社区服务，政府的职责之一就是提供优惠和扶 持。
(1)认真落实各项优惠政策。通过发展社区服务扩大就业，政府一定要放宽对从事社区服务 的经营政策，鼓励人们根据市场需求进行创业。特别是对微利服务项目应落实各种税收和减 免行业性收费等优惠政策。如上海市对经过认定的劳动组织，在三年内可以免交营业税、所 得 税等地方税，并免缴除法定的养老、医疗和失业保险费以外的其他各类社会性缴费。从全局 来看，目前最关键的不是再出台多少新的优惠政策，而是要把现有的各项优惠政策落到实处 。
(2)努力提供灵活的社会保险入口。从事社区服务工作的人员，在经过认定的情况下，可以 以较低的费率参加各项社会保险。我们在上海市调研时发现，进入社区组织的就业人员，可 以以上年职工平均工资标准为基数，养老保险为16%，医疗保险为5%，失业保险为1%，总计2 2%。这种做法对上海市社区就业的发展起到了一定的推动作用。他们的经验可以在全国推广 ， 因为只有这样做才能解除下岗职工和失业人员在社区服务业中实现再就业的后顾之忧。
(3)切实加大资金扶持力度。对于下岗职工和失业人员参与社区就业的，可以携带一定的扶 持资金进入，享受一次性开办补助费的支持。对于从事社区服务业收入达不到一定标准的， 可以从相关基金中出资补助到规定的水平。总而言之，在不降低国家原有对下岗职工和失业 人 员资金支持的前提下，将被动领取救济金转变为对社区就业人员的扶持，用活这笔资金；并 且提高资金到位的速度，加快资金的运营周期。社区就业促进领导小组还应该筹集经费对一 般劳动者从事社区服务业提供贴息贷款或者银行贷款担保，切实解决资金困难。除此之外， 商业性银行要通过设立小企业部，加大对从事社区服务的小企业和个体户的贷款支持。
(4)解决社区就业的场地不足问题。从事社区就业的个体和机构，由于城市规划、违章拆迁 等因素苦于无经营场地，建议采取行政与市场经济相结合的方式，解决社区就业个人和机构 的场地问题。一方面，按照优势互补、互惠互利、资源共享的原则，积极引导社区驻地的企 业向社区开放，对企业闲置的场地在不改变产权以及使用权的前提下，由使用单位调整转变 其功能，开发社区服务，为社区居民服务；另一方面，城市规划部门在新建和改造旧城时， 应预留出为居民提供服务的场地。
5.推进社区服务产业化。社区服务产业化是社区服务发展的必由之路。只有实现了社区服 务 产业化，才能真正促进社区就业的发展。社区服务产业化主要包括以下几个方面的内容：(1 )社区服务多元化。传统的社区服务是政府部门办的，不是针对全部社区居民，而是针对少 数社区居民的。社区服务主体只有多元化，才能促使社区服务业的全面繁荣。(2)社区服务 市场化。狭义的社区服务往往带有福利性质，广义的社区服务必须引入市场机制，大多数社 区服务可以是经营性的。(3)社区服务规模化。社区服务规模化可以促进专业分工，进一步 拓展社区服务的内容；社区服务规模化可以进一步降低服务成本和服务价格，从而扩大社区 服务的需求。社区服务产业化以后，供给方可以随时满足顾客的即期需求，即开发顾客的潜 在需求，努力创造顾客的未知需求。由于经营者处于市场之中，他们的神经比官员的神经更 加敏感，更能够把握需求和创造需求。因此，推进社区服务产业化是促进社区就业的一项重 要前提。
6.完善社区就业管理。
(1)实施分层管理。在端正认识的基础上，逐步建立起政府统一领导、部门各负其责、社会 广泛参与的社区就业管理体制。在市、区两级政府成立专门的社区就业管理机制，通过制定 政策、组织培训、完善信息网络等综合服务发挥指导和扶持作用，创造适合社区就业的良好 外部环境。在街道、居委会层次成立社区就业服务中心，负责社区服务事业的规划、组织、 协调与监督，承担为非正规劳动组织及从业人员提供服务、指导、管理等职能，并进行具体 实际工作的运作。通过分层管理，各负其责，使社区就业逐步走上正规，步入良性运营。
(2)建立公益性载体。在各层次建立的社区服务机构，属于公益性的组织，不以盈利为目的 ，所有管理和服务均应当免费。至于这类机构的经费来源应当由政府按照一定标准拨付，解 决日常开支问题。如上海，由市再就业办公室和劳动保障部门每年根据各区上报的非正规就 业劳动组织的实际人数，按照每人100元的标准，向各区拨付经费。这类公益性载体的主要 任务：一是对有意创办实体的人员提供创业咨询、帮助办理申请认定手续等服务；二是对 各种非正规就业组织提供经营指导服务；三是直接组织一些服务项目，如组织下岗职工和失 业人员从事社区公益性劳动，整合松散的家政服务等。
(3)协调合作，简化手续。再就业工作是一件关系到社会稳定的大事。社区就业涉及工 商、税务、计划、劳动保障、城管、卫生等方方面面，各管理机构均有自己的管理权限，应 在合理分工的基础上，协调配合，简化手续，为符合要求的经济实体提供方便。
7.培养高素质的社区服务创业主体。提高社区服务创业者素质的主要途径有三个：
(1)加强对现有社区服务个体工商户和小企业主的培训工作，提升社区服务业的发展能力。 以前国家只注重对已经失业和下岗的职工进行免费培训，现在必须未雨绸缪。在经济结构调 整时期，国家应该加强对现有社区服务个体工商户和小企业主进行免费的转业培训，这样不 仅可以提升社区服务小企业的档次，而且有利于增加社区就业的机会。
(2)鼓励大学毕业生创办各类社区服务业，激励他们的创业意识。考虑到独生子女的心理状 况及中等和大专毕业生寻找工作的困难情况，在大学教育中，要有意识地开设社区服务业创 业课程，培养大学生的创业意识。鉴于以后社区服务业发展对人员素质的需求，专业技术和 技能人员要多于普通高等教育毕业生，国家应该不断扩大职业高等教育的比例，并为大学毕 业生创办社区服务业提供实际经验。
(3)引导城市下岗职工和失业人员创办社区服务业，或者去社区服务机构就业。国家可以出 资，由政府各级劳动管理部门，在对下岗职工和失业人员进行专业技术培训的同时，也可以 举办开办和管理社区服务个体工商户和小企业的培训；并且通过培训使以前在工厂中就业的 下岗者获得一门技能，了解自己开办社区服务个体工商户和小企业的程序与管理知识，促使 更多的下岗者自己创业、自己就业。
总之，对发展社区就业，政府所能做到的就是尽可能扫清社区就业发展中一些障碍，积极 倡导和扶持社区就业的发展。显然，光靠政府的一个积极性不够，只有把劳动者个人的积极 性 也调动起来，内化为自觉的行动，人人争做社区服务业的参与者，才能够真正有利于社区就 业的发展，有利于城市下岗、失业问题的缓解。