中国残疾人社会政策范式变迁，本文主要内容关键词为：范式论文,残疾人论文,中国论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1003－8477(2014)11－0042－06 中国残疾人社会政策起源于四千年前，受儒家文化的影响，中国残疾人社会政策处于一种张力中：一方面，从仁政出发，政府对残疾人的社会保护承担了一定责任；另一方面，强调家庭责任，强调残疾人个体责任，导致残疾人社会政策的边缘化。1949年后，随着新政府的建立，中国残疾人社会政策因经济模式、意识形态的改变而发生变化。本文考察了自1949年至2013年中国残疾人社会政策的发展模式。 一、基于仁政的居养模式 (一)仁政思想与居养措施。 中国一直实行中央集权制。在中央集权制里，君等同于父，臣民等同于子。这种关系蕴含了两个方面的要求：一是君是发号施令者，臣须无条件服从；二是君是家长，负有养育子民的责任。第二层关系表明，君主不仅只是支配臣民，还要“养民”，要为他们的生活负责，教化民众，为他们创造必要的生存环境。如何“养”呢？即《礼记·礼运》所说“不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长。鳏、寡、孤、独、废疾者，皆有所养”。后一句话为政府向残疾人等弱势群体提供社会救助提供了理论基础，并形成具有中国特色的居养模式，[1]即设立专门的养护机构，将残疾人安置于养护机构中。综观中国几千年的发展历史，“养”一直是保障弱势群体生存的最重要方式，从西周“保息”制度的实行到宋代居养院、安济坊、福田院的设立，再到元、明代的惠民药局，清代的栖流所和民国的救济院及附设残废所、育婴所、养老所、施医所、孤儿所等的建立，均是居养模式的典型体现。 1949年以后，新政府成立，受传统文化观念的影响，且为展示社会主义制度的优越性，消灭流浪乞讨(以残疾人居多)卖淫等现象，政府对边缘性群体采取了隔离性保护措施，将救济与社会规制结合起来，使其成为自食其力的社会主义主人。在这种隋况下，政府修造了生产教养院和游民改造农场，收容改造426000游民和妓女。据1956年底统计，全国有90个游民改造农场，安置游民26000余人。[2](p303) 在残疾人中还有很大一部分是所谓的革命干部，他们在战争中受伤致残。政府为他们建立了干休所。干休所的服务对象是军队离退休老干部、因公丧失劳动能力或工作能力的军队干部以及达到特级或一级伤残的军人等。到1976年，全国举办了26所革命残废军人休养院、一千多所烈属养老院和五百所复员军人慢性病疗养院(所)。[2](p163) 残疾人中还有一部分人是老年人，其中以农村老年人居多。20世纪50年代初期，中国农村创立了一种新的养老制度——“五保供养”，即对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾人员，保证他们的吃、穿、住、燃料，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬。①到1983年底，农村举办的敬老院共14500多个，有17万多人在敬老院里生活。[2](p297) 1949年，中国有麻风病人约50余万，政府为了做好麻风病的防治工作，采取建立“麻风村”的方式集中隔离式治疗。1958年，第四次全国民政会议提出，各地民政部门要建立精神病院，收容无家可归，无依无靠、无生活来源的精神病人。据1963年统计，全国有麻风村664个，共收治98万人。1963年有精神病院202所，收养精神病人17138人。[3](p247－253) 为解决残疾人就业的问题，新政府采取建立福利企业的办法，集中安排残疾人到福利企业就业。到1978年，全国共有福利企业920家，共安置3.5万残疾人就业。改革开放后，福利企业得到快速发展，安置残疾职工的数量也大幅增加。但是，1995年后，我国福利企业的发展呈现下滑趋势，残疾人在福利企业就业人数也逐步下降。 改革开放后，中国残疾人社会政策仍然延续居养政策。1979年全国城市救济福利工作会议规定：对老人以“养”为主，妥善安排其生活；对健全儿童“养”、“教”并重，对残缺、呆傻儿童“养”、“治”、“教”相结合；对精神病人“养”、“治”结合。[2](p302)这一政策直到1988年以后才有所改变。 (二)居养政策评价。 居养模式只能保障残疾人的基本生存，无法满足其发展需要，保障效果并不佳。首先，残疾人的教育保障水平低。1985年，全国特殊学校共375所，②招收的残疾学生只有9000人，而当时全国6岁～14岁学龄残疾儿童约600万人，有学习能力的占89.7％。②1987年第一次全国残疾人抽样调查数据表明，全国6岁～14岁盲、聋和弱智儿童入学率不足6％。③1988年全国高考，符合录取标准的1800多名残疾考生中有1100人未被录取。③其次，残疾人的康复保障落后。1987年全国残疾人抽样调查结果显示，绝大多数残疾人从来没有得到过康复服务，盲人写字板无人生产，聋童难以配到合适的助听器；80％需要辅助器具的肢体残疾人没有得到，复员退伍军人中的精神病患者中有80％的人(约5.4万人)不能入院治疗。③1985年－1987年，全国手术复明的31万名白内障患者和10万名得到矫治的儿麻患者，大多是由家庭负担费用的。③最后，残疾预防工作滞后。据1987年全国残疾人抽样调查结果显示，在残疾儿童中，智残儿童比例高达66％，远远高于全国平均智残比例。全国的平均先天残疾率为17％，而儿童中的这个数字是51.3％；听力语言残疾人所占比例超过三分之一，智力残疾所占比例接近五分之一(见表1)。 在居养模式下，残疾人被收养于福利机构中，长期生活于封闭的环境之中，逐步与社会脱离，甚至造成“社会退却”。著名社会学家戈夫曼在《收容所》一书中描述了被拘禁在收容所机构中个人行动者的“自身”及其行动的复杂架构。当一个人被迫离开正常的生活世界，而进入到完全制度化的新的生活领域的时候，原初的个人自身就要被重新架构起来，而原有的自身就被扼杀，个人不得不调整其同新环境的关系。所有被拘禁于机构的个人，都过着脱离外在世界的封闭性生活，并完全遵守机构中完全权威性的制度，最后达到使其成员的“自我”遭到破坏、变形、扭曲和窒息的程度。[4](p449－479) 二、基于人道主义的自立模式 (一)人道主义与残疾人优先。 1988年3月11日，中国残疾人联合会在北京正式成立，其职能之一是制定中国的残疾人社会政策。邓朴方出任中国残疾人联合会主席团主席，就开始实践其“社会主义的人道主义”理念，[5](p28－38)以残疾人自强自立为目标，发展残疾人社会政策。在残疾人社会政策中，邓朴方认为，残疾人除了吃饭穿衣等生存需求外，最基本的需求就是教育、就业和康复，[5](p55)就业与教育是提高残疾人社会地位的关键，[5](p43)康复是残疾人平等参与的前提。[5](p58)他甚至提出，要把中国的残疾人教育事业、劳动就业事业和康复事业推向世界一流水平。[5](p39) 在邓朴方人道主义思想的指导下，中国残联围绕残疾人自强自立，在残疾人社会政策方面做了许多工作，重点集中于以下几个方面： 一是积极推动残疾人就业，参与残疾人就业政策的制定。1990年，《中华人民共和国残疾人保障法》颁布实施，第一次明确提出“国家保障残疾人劳动的权利”，并明确了三种就业渠道：即：集中安置就业④、按比例安排残疾人就业⑤和个体就业⑥。中国残联还推动了一系列残疾人就业的优惠政策的制定。2007年，国务院发布《残疾人就业条例》，这部行政法规进一步规范了残疾人就业行为，明确了政府和用工单位的职责。2011年以后，中国又创立了辅助性就业⑦和公益性就业⑧两种残疾人就业方式。这些政策扫清了阻碍残疾人就业的障碍，保障了残疾人就业的优先权，提升了残疾人就业率(见表2)。 二是发展残疾人教育，把发展特殊教育作为一项重要工作，配合政府做了一系列扎实、有效的事情，包括：与政府部门共同召开会议，商讨、制定特殊教育方针、政策和发展规划⑨；向政府建议制定特殊教育的政策、法规⑩；与地方政府联合办学，创办示范性特殊教育学校。(11)1990年12月28日，全国人民代表大会通过《中华人民共和国残疾人保障法》，自1991年5月15日起施行，该法规定“国家保障残疾人受教育的权利”。1994年8月23日颁布实施《中华人民共和国残疾人教育条例》，从法律上进一步保障残疾人平等受教育的权利。到2007年，中国形成了学前教育、义务教育、高等特殊教育、职业教育、成人教育一体的残疾人教育体系，保障了残疾人平等接受教育的权利。(1)残疾人义务教育。适龄残疾儿童和少年可以选择三种方式入学，即：在普通学校随班就读；在普通学校、儿童福利机构或者其他机构附设的残疾儿童、少年特殊教育班就读；在残疾儿童、少年特殊教育学校就读。(2)非义务教育政策。支持幼儿教育、特殊教育机构以及社区、家庭开展3岁以下残疾儿童早期康复、教育活动；建立残疾人职业教育网络，特殊教育学校为未能升学的残疾学生提供实用技能培训；残疾人通过参加全国普通高校入学考试，获得录取资格，进入普通高等院校接收普通高等教育。 三是强化康复工作。邓朴方多次强调康复对残疾人的意义和作用，中国残联成立后，从三项康复(白内障复明、小儿麻痹后遗症矫治、聋儿听力言语训练)入手，逐步建立残疾人康复制度。1988年，国务院批准颁布的《中国残疾人事业五年工作纲要(1988年－1992年)》提出：在五年内为50万白内障患者施行复明手术，进行30万人次的小儿麻痹后遗症矫治手术，对3万名聋儿进行听力语言训练。到20世纪90年代，残疾人康复扩展到低视力康复、精神病防治康复、智力残疾儿童康复、用品用具供应服务等诸多领域。在残疾人康复服务网络建设方面，由创立初期的有计划改造和建立少数骨干康复机构，逐步建立起以残疾人家庭为基础、社区康复站为骨干、康复综合服务机构为指导的康复训练服务网络。2002年，国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步加强残疾人康复工作意见的通知，提出残疾人康复工作的总体目标是：到2005年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人70％得到康复服务；在经济欠发达地区的农村达到50％。到2010年，在城市和中等以上发达地区的农村，有需求的残疾人普遍得到康复服务；欠发达地区的农村达到70％以上。到2015年，实现残疾人“人人享有康复服务”。 (二)对庇护模式的评价。 人道主义的自立模式的出发点是：残疾人具有先天性的劣势，他们在与正常群体竞争时往往处于下风，最终沦为弱势群体，因而需要给他们制定优先政策或保护性政策，或者说，以法律的名义保护他们的某种优先权。在人道主义的庇护性政策模式下，政府和立法机关针对残疾人的特殊情况，通过政策和立法等形式，对残疾人在就业、教育、扶贫等方面加以特殊保护的一种方式。这种模式对保障残疾人的合法权益起到了很好的促进作用。比较中国两次全国残疾人抽样调查数据发现：(1)智力残疾比例、听力和言语残疾比例大幅下降；(2)肢体残疾则大幅上升，精神残疾小幅上升；(3)0－14岁残疾儿童的绝对数和所占比例均大幅度下降。第一次抽样调查数据，0－14岁残疾儿童总数817.35万人，占残疾人总数比例15.8％；第二次抽样数据显示，0－14岁的残疾人口为387万人，占全部残疾人的比例为4.66％。参见表1。
