两制与两岸架构下的澳台区际关系，本文主要内容关键词为：两岸论文,架构论文,关系论文,两制论文,澳台区际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2011)04-0012-06
内地、香港、澳门、台湾都是中国领土的组成部分。香港、澳门按照“一国两制”特殊形式进行自治。于是，在内地、香港、澳门之间出现了多重复杂关系。两岸主权统一，但治权分离；香港、澳门又按“一国两制”模式进行自治。两岸关系架构下，形成了大陆跟台湾的区际关系、台湾跟香港的区际关系以及台湾跟澳门的区际关系。
一、“一国两制”架构下的区际关系
香港、澳门不同于内地省份由中央政府以单一制模式管辖，而是按照“一国两制”特殊形式进行自治。于是，在内地、香港、澳门之间形成了特殊的区际关系。
1.中央与特别行政区的关系
依据“一国两制”的原则与香港、澳门两个特别行政区基本法的规定，中央享有特别行政区的创制权，特别行政区基本法的制定、修改、解释权及违宪审理权，特别行政区政府的组织权，宣布非常状态权，外交事务权，防务权，“剩余权力”的处理；特别行政区则享有高度自治权，参与管理全国性事务的权力，接受中央授予的“其他权力”的权力。
中央与特别行政区的关系拥有中央与地方关系的一般共性，即维护国家统一和领土主权完整，维护中央统一权威。同时，中央与特别行政区的关系又具有特殊性，即制度不同。
就一般共性来说，中央与特别行政区的关系是中央与省级地方关系的一种，与中央及各省、直辖市、自治区的关系一样，都面临着维护国家统一和领土主权完整的问题，需要维护中央统一的权威。
就特殊性而言，中央与特别行政区的关系首先表现出社会主义与资本主义制度的不同，但两种制度和平共处、互相尊重；其次，中央与特别行政区的关系有很强的历史性，要充分照顾到特别行政区的历史与现实；再次，中央与特别行政区的关系一旦确定下来，就业已法律化、具体化、制度化，具有很强的稳定性、连续性和可操作性，不同于内地地方与中央关系之抽象性、指令性、可变性。
2.中央政府各部门与特区政府的关系
根据“一国两制”原则和香港、澳门两岸两个基本法的规定，中央政府各部门与特别行政区之间是一种“互不隶属、互不干预、互相尊重”的关系，不同于内地地方政府必须接受中央政府各部门的双重领导，中央政府各部门与特别行政区只能就自己管辖的领域或区域分别直接对国务院负责。
依照以上原则，中央政府各部委不得干预特别行政区政府的内部事务。它们一般不在特别行政区设立机构，如有需要，必须征得特别行政区政府的同意并报经国务院批准。获准在特别行政区设立的机构，不仅无权干预特别行政区的事务，而且这些机构及其人员还必须遵守特别行政区的法律，必须尊重特别行政区的高度自治权，其违法犯罪行为也要由特别行政区司法部门予以处理。
同样原理，中央政府各部门与特别行政区各部门没有领导与被领导关系，也没有业务指导关系，两者完全是各自独立的系统。也就是说，特别行政区各业务部门及各级公务人员只对特别行政区政府负责，然后由特别行政区行政长官对中央人民政府和特别行政区负全责。
3.一般地方政府与特区政府的关系
这是指内地一般的行政省、直辖市和民族自治区与特别行政区的关系。两者间的关系是主权国家内部地方与地方之间关系的一种，相互没有任何行政上的隶属关系。它们在中国行政架构中是平等、平行的，互不隶属、互不干预，各自分别在自己的管辖区域内推行自己的各项政策，并分别对国务院负责。
依据以上原则，内地各省、直辖市、自治区一般不在特别行政区设立机构，如有需要，必须征得特别行政区政府同意并经中央政府批准。获准设立的机构及其工作人员，必须遵守特别行政区的各种法律，其违法犯罪行为也应该由特别行政区司法部门依法处理。
内地各省、直辖市、自治区所属政府部门跟特区政府及特区政府所属部门亦无任何行政上的隶属与指导关系。它们同样也不能在特别行政区设立机构，获准设立的机构及其工作人员，必须遵守特别行政区的各种法律，其违法犯罪行为也应该由特别行政区司法部门依法处理。
4.特别行政区政府之间的关系
香港与澳门回归之前，由于其宗主国分别为英国和葡萄牙，因此两地之间的关系带有国与国关系之国际因素，即两地为“次国家”关系。香港与澳门特别区于1997年7月1日和1999年12月20日回归中国，并成立特别行政区政府之后，分别直接隶属于中央人民政府，两地间的关系成为一个主权国家内部两个相邻的地方行政区域之间的关系，有关的国际法原则不再适用，取而代之的是中国的有关国内立法以及特别合作协议。
根据中国宪法和《香港基本法》、《澳门基本法》的规定，两个特别行政区的地位是平等的，都是直接隶属于中央的一个省级地方行政区域，二者互不隶属、互不干预，是互相尊重、互相合作的地方与地方之间的关系。但这种地方间的关系既不同于内地省、直辖市、民族自治区之间的关系，也不同于特别行政区与内地省、直辖市、民族自治区之间的关系，而是一种特殊加特殊的关系。两个特别行政区不仅互不隶属、互不干预，而且两者的制度架构不同、法律体系不同，两地还各为境管实体、经济与关税实体。不过，两个特别行政区之间的交往、合作，无须得到中央政府的同意与批准，可自行解决。
二、两岸关系框架下的区际关系
两岸主权统一，但治权分离；香港、澳门又按“一国两制”模式进行自治。两岸关系架构下，形成了大陆跟台湾的区际关系、台湾跟香港的区际关系和台湾跟澳门的区际关系。
1.两岸关系的演变
台湾自古以来就是中国的领土，国际社会也普遍承认台湾是中国的一部分。然而由于国、共内战和美国的介入，1949年以后两岸一直处于分离状态，两岸治权统一成为包括台湾人民在内的全体中国人的一件大事。1949年以来，两岸关系大致经历了以下七个阶段。
第一阶段，海峡两岸对峙局面形成与两岸严重军事对峙时期，时间为1949年至1958年。这一时期，大陆要渡海解放台湾，①台湾当局要军事反攻大陆，②国共两党在大陆东南沿海岛屿多次展开激烈战斗，国共内战仍在继续。
第二阶段，海峡两岸局部军事冲突时期，时间为1959年至1966年。大陆强调和平解决台湾问题，③国共双方谋求进行接触。④期间，两岸小规模军事冲突时有发生，但两岸关系较前一阶段有所缓和。
第三阶段，海峡两岸冷战对峙时期，时间为1967年至1977年。大陆对台政策仍以“和平解放台湾”为基调。⑤国民党大陆政策转变为“光复大陆”之下的“绝不谈判”、“绝不妥协”。⑥两岸很少发生直接武装冲突，但两岸前沿阵地的军事对峙局面仍在继续。
第四阶段，海峡两岸和平对峙时期，时间为1978年至1987年。大陆确定和平统一国家的方针，台湾当局转而推行“以三民主义统一中国”⑦政策。两岸关系由军事对抗走到了和平对峙，双方都强调以和平手段解决两岸的政治分歧与中国的统一问题。
第五阶段，海峡两岸民间交流时期，时间为1987年至1995年。台湾宣布解除戒严并开放民众赴大陆探亲，大陆则推出一系列旨在促进海峡两岸民间交流与交往的措施，两岸民间往来不断增多，以至大陆的海峡两岸关系协会与台湾的海峡交流基金会达成认同“一个中国”的“九二共识”，两岸关系进一步缓和。
第六阶段，分裂与反分裂斗争时期，时间为1995年至2008年5月。李登辉与陈水扁当局推行分裂国家和挑衅大陆的政策，逼使大陆展开反分裂的法律、军事行动，两岸关系呈现高度紧张局面。但两岸经贸往来持续扩大和深化。
第七阶段，和平发展时期，时间为2008年5月至今。2008年3月，国民党候选人马英九当选地区最高领导人，并于当年5月就职，国民党重新执政。马英九主政后，推行温和、稳健、合作型的大陆政策，推动两岸实现“直航”，扩大两岸交流与经济合作，两岸关系进入和平发展时期。
2.两岸关系的性质与特征
“两岸”指台湾海峡的两边，即大陆与台湾。大陆是指由中华人民共和国政府所管辖的地区，包括被港澳称为“内地”的大陆和以“一国两制”模式自治的香港与澳门两个特别行政区(香港、澳门回归中国之前，大陆仅指内地)；台湾则指台湾本岛及周边岛屿、澎湖列岛、金门群岛、马祖群岛。⑧
对于两岸关系的性质，中华人民共和国政府认为，中国只有一个，台湾与大陆同属“一个中国”，中华人民共和国政府代表中国(过去的表述为中国只有一个，台湾是中国的一部分，“中华民国”为“伪政权”，中华人民共和国政府是中国唯一合法代表)，两岸关系是中国版图之内的两个地区间的关系，两岸事务属于内政。台湾方面过去坚持“中华民国”的法统地位与中华人民共和国政府为“匪”之定性，认为中国只有一个，“中华民国”暂时迁居台湾，“中华民国”政府是中国的唯一合法代表，大陆是“中华民国”的一部分；李登辉主政时期曾经口头表述两岸关系为“特殊国与国关系”，陈水扁主政时期也曾口头表述两岸关系是“一边一国”关系，但从台湾所奉行的“宪法”、台湾的“刑法”与“民法”等一整套法律规章所体现的法理原则、台湾所使用的中国版图、台湾的行政区划等角度来看，两岸关系属于“一国两地区”间的关系；马英九主政后，回归国民党主张的中国只有一个、大陆是“中华民国”的一部分、两岸关系是“一国两区”关系之定位，但承认中华人民共和国政府为“政治实体”，实际上定性两岸关系为“一国两府”。国际社会普遍接受和认为中国只有一个，大陆和台湾都属于中国，至于由谁来代表中国则由两岸自己解决。因此，两岸不是“国与国”之间的关系。与典型的国际关系相比，两岸关系通常不受国际法和国际组织的制约。
但两岸关系在统一之前也不是传统意义上的一国之内中央政府与地方政府之间的关系。目前，两岸并不存在能够主导两者关系的共同服从的中央权威机构，在法政架构上两岸互不隶属。因此，两岸关系的恰当表述为，是国际法人资格统一与中国版图内的两个法政系统互不隶属之地区间的关系。
3.两岸关系架构下的港台、澳台关系
这是大陆、台湾、香港和澳门，被民众习称为“两岸四地”。台湾、香港、澳门之间的关系，既有两岸关系的要素，又有三地历史联系密切、殖民统治、制度相异所形成的特殊关系因素。
长期以来，香港和澳门与台湾保持密切关系。因为，三个地区最初都是中国的领土，它们从中国主体分离均与中国历史的演进、中国在近现代受异族蹂躏相关。而生活在这些地区的人民，绝大多数都来自中国内地，而且以广东、福建的移民居多；他们不仅语言、文字相同，风俗习惯相近，文化同源，而且法律制度、管治方式有诸多雷同之处；不少人在三地之间穿梭往来，或揾工求食，或求学习艺，或经商生财，或联婚续后，或探亲访友，或观光旅游，部分人同时领有三地或两地身份证。因此，虽然被海水所隔，虽然曾经各有宗主，虽然现在出入都要“过关”，但是由于以上原因，再加上共同享用中国主权和国际法人资格，三地关系实际上是大中国地区间的关系；然而中国尚未完全统一，香港、澳门又在“一国两制”模式之下实行高度自治，三地关系跟一般国家内地区间的关系又显现出特殊性和复杂性。
香港与台湾的社会关系一直保持着华人地区之间的关系。但香港与台湾的政治关系则分为多个阶段。香港于1842年割让英国前，香港与台湾的关系是中国之下一般地区间的关系；香港割给英国之后至1895年台湾割给日本之前，香港和台湾是国与国关系底下的次级国家关系，即英国及其组成部分香港与中国及其组成部分台湾之间的关系；台湾割给日本之后至1945年台湾回归中国之前，港台关系变为英国与日本间的次级国家关系；台湾回归中国之后至英国承认中华人民共和国之前，港台关系又恢复英国与“中华民国”间的“次级国家”关系；英国承认中华人民共和国政府之后至香港回归中国之前，港台关系变为英国与中华人民共和国间的次级国家关系；香港回归中国之后，港台关系变为大中国架构下的一般地区间的关系和两岸主权统一治权分裂与“一国两制”框架下的特殊地区间关系。
澳台关系与港台关系有类似的情况。两地政治关系也因为澳门被葡萄牙殖民统治、台湾被日本殖民统治、中国内战及主体资格的改变、澳门主权回归中国而分为多个阶段。1887年，葡国“永驻、管理澳门以及属澳之地”之前，澳门与台湾的关系是中国之下一般地区间的关系；葡国“永驻、管理澳门以及属澳之地”之后至1895年台湾割给日本之前，澳门和台湾是国与国关系底下的次级国家关系，即葡国及其组成部分澳门与中国及其组成部分台湾之间的关系；台湾割给日本之后至1945年台湾回归中国之前，澳台关系变为葡国与日本间的次级国家关系；台湾回归中国之后至葡国承认中华人民共和国之前，澳台关系又恢复葡国与“中华民国”间的“次级国家”关系；葡国承认中华人民共和国政府之后至澳门回归中国之前，澳台关系变为葡国与中华人民共和国间的次级国家关系；澳门回归中国之后，澳台关系变为大中国架构下的一般地区间的关系和两岸主权统一治权分裂与“一国两制”框架下的特殊地区间关系。
三、澳台特殊区际关系
如前所述，澳门回归中国之后，澳台政治关系表现为大中国架构下的一般地区间的关系和两岸主权统一治权分裂与“一国两制”框架下的特殊地区间关系，意即澳台关系既有大中国架构底下的一般地区间的关系，又有两岸主权统一治权分离与“一国两制”框架下的特殊地区之间的关系。
(一)澳门与台湾身份特殊
1.澳门是享有高度自治权的特殊地区
澳门作为中华人民共和国的特别行政区，按照“一国两制”的精神，依据《澳门特别行政区基本法》，享有高度的自治权，除外交和防务由中央人民政府管理外，其他诸如行政、立法、司法等事务均由特区政府自理。同时，澳门还有部分外交自主权。
澳门的自治权表现为：(1)在行政管理方面：澳门特别行政区拥有制定行政法规的权力、政策决定权、提案权、人事任免权、执行权、管理社会治安的权力、专业管理权；澳门特区单独实行自己的政治与选举制度；澳门特区可签发特区护照和自行管理出入境事务等。(2)在立法权领域：除有关外交、防务和关于国家统一、主权的法律等必须由全国人大及其常委会制定以外，澳门特别行政区享有制定和修改民事、刑事、商事、诉讼程序等法律的权力；在澳门特区实行的内地法律为《澳门基本法》以及基本法第八条规定的澳门原有法律和澳门特区立法机关制定并报全国人民代表大会常务委员会备案的法律；澳门立法会可以在《澳门基本法》许可范围内立法，或修改、废除法律。(3)在司法领域：特别行政区法院除对国防、外交等国家行为无管辖权外，对区内所有案件都可审理，并具有终审权，澳门特区终审权属于澳门特别行政区终审法院，意即存在一个完全独立于国家司法组织之外的地区司法组织。(4)在外交事务方面：澳门特别行政区可以“中国澳门”的名义与其他国家和地区建立并保持经济、航运、通讯、旅游、文化、体育等方面的联系，参加不以主权国家为单位构成的国际组织，世界贸易组织就是一个很好的例子。(5)在经济领域：特别行政区拥有自己单独的财税制度、货币发行体系和金融政策决定权；澳门特别行政区收入自行支配，不上缴中央政府，中央政府也不在澳门征税；澳门元是澳门的法定货币，货币发行权属于澳门政府，并可自由兑换。
但澳门毕竟是中国的一个地方政府，除外交、防务由中央管理之外，《澳门基本法》的制定、修改或废除须由中央立法机关决定，澳门特区的行政长官与主要官员须报中央政府任命和批准等等。
2.台湾是主权统一治权分离的特殊地区
因国共内战，台湾与大陆分离，导致台湾成为中国国际主权统一、国内治权分立的分裂地区。由于两岸未能实现完全统一，台湾不仅有自己的“宪法”与法律制度，有独立的行政权与行政体系、立法权与立法体系、司法权与执法体系，而且拥有包括“内政”、“外交”、“国防”等各项事务的完全自主权。台湾拥有的这些自主权，并不是大陆给予，而是台湾本来拥有、大陆却暂时无法改变。历经时代的演变和对台政策的调整，大陆通过政策宣示、赴台通行证和台胞证的办理、两岸半官方机构的协商并达成相关协定、两岸展开经济与司法等领域的合作等途径，间接承认台湾拥有比香港、澳门自治度更高的自主权，也就是承认台湾有自己的政治制度，有单独的行政权与行政体系，有独立的立法权与立法体系，有独立的司法权与司法制度及执行体系，可自己处理“外交”与“国防”事务。但大陆回避和不承认“中华民国国号”、“中华民国宪法”，反对和抵制台湾参加政府间的国际组织，反对和避免台湾寻求同外国“建交”或“双重承认”而造成的“两个中国”、“一中一台”。
不过，两岸“宪法”所标榜的“一个中国”原则及国际社会中的接受“一个中国”原则及其形塑成的“一个中国”法人资格，证实台湾与大陆是一种特殊关系，亦即台湾是大中国之下的特殊地区。有学者指出，台海两岸的现状就是“一国两区”、“一国两制”，只是这“一国”的法人代表由台海两岸各自表述。
(二)澳台特殊关系
澳门作为中国的特别行政区，按照“一国两制”的精神，依据《澳门特别行政区基本法》，享有高度的自治权，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，其他事务均由特区政府自理。台湾乃中国国际主权统一、国内治权分立的分裂地区，台湾拥有包括“内政”、“外交”、“国防”等各项事务的完全自主权。澳门与台湾均因拥有特殊身份，两地关系也因此显得特殊、复杂。
首先，澳台关系属于一个国家内的“两区”关系。台海两岸尽管自称为“中央政府”，而且不承认对方，但是都认为中国只有一个，台湾与大陆属于中国的两个组成部分；国际社会普遍接受“一个中国”原则，绝大多数的国家承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府；与台湾“建交”的20多个小国家，它们只承认“中华民国政府”代表中国，实际上也只承认“一个中国”。因此，两岸的关系属于一个国家内的“两区关系”。澳门也是中华人民共和国的一个区(特别行政区)，与两岸关系一样，其与台湾的关系也属“两区关系”。
其次，澳台因治权自立而呈现“两境(治权境界)关系”。澳门按照“一国两制”的模式高度自治，不仅有独立的行政权与行政体系、独立的立法权与立法体系、独立的司法权与司法体系和法律制度，而且澳门有自己的海关、居民管理制度、出入境管理制度，还可参加不由政府组成的非政府间国际组织，澳门与内地属于“两境关系”，即澳门属于内地之“境外地区”。同样，台海两岸未能实现完全统一，台湾有比澳门更加高度的自治权，两地居民与货物往来属于“过境”，大陆与台湾属于“两境关系”。澳台之间因两岸的“两境关系”而更加呈现出两个不同治权区域的特征。
注释：
①中共中央党史研究室编：《中共中央文件选集》第14册，北京：中共中央党校出版社，1987年，第598-599页，
②蒋介石：《革命实践运动纲要》，载《蒋公全集》，台北“中央”文特供应社，1965年，第2061页。
③中美关系资料编辑组编：《中美关系资料汇编》，第二辑(下)，北京：世界知识出版社，1961年，第2886页。
④马建离等主编：《海峡两岸关系》，武汉：湖北教育出版社，1995年，第13页。
⑤魏大业：《中国共产党对台方针政策的发展与演变》，载《中国建设》，1987年第4期，第6-8页。
⑥张其昀：《党史概要》(补编)，台北“中央”文物供应社，1979年，第2100-2102页。
⑦张鎏波：《“中华民国”春秋》，台北：三民书局，1981年，第592页。
⑧台湾过去的一级行政区划为台湾省、福建省、台北市、高雄市；2009年，台湾调整行政区域，台湾省、福建省、台北市、高雄市保留，新增新北市、台中市、台南市为一级行政单位。
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