大学发展与大学制度创新，本文主要内容关键词为：大学论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G 640 文献标识码：A 文章编号：1004-8154(2004)02-0017-04
长期以来，我国高校管理以纵向行政约束的政府外控为主要制度特征，致使大学既无自主发展的机会，又无发展的空间。随着经济体制的转型以及政治体制改革的推进，大学获得了越来越多的办学自主权和个性化发展的空间，但自主性大学制度创新的滞后又使大学陷入了自我发展的制度短缺困境。大学发展史表明，大学发展既取决于政府和社会为大学提供怎样的资源和制度环境，又取决于大学自身在多大程度上拥有自我管理的条件和能力，两者的失衡必然影响到大学发展。当前，我国宏观管理体制改革基本完成之后，围绕大学办学自主权为核心的自主性大学制度建设成为大学改革的当务之急。
一、大学发展与制度创新的相关性
“组织是一种复杂的、追求自己目标的社会单元”，是人们按照一定的目的、任务和形式联合而成的集体或结成的同盟[1]。为了有效地达成目的就必须为组织的行为设定相应的规则和组织体系，因此，组织一经产生就和相应的制度密切相连，该组织就成为制度的载体，反过来组织也要依靠制度来支撑和维系。大学是围绕“高深知识”的探求、传递和应用而建立的学术性组织，人们对知识永无止境的渴求，使大学从中世纪绵延至今，成为历久弥新的社会组织。人们考察大学发展史就可以透视大学制度变迁的全貌，就可以发现大学发展与制度创新相依相随的历程。
大学发展史上经历了几次世界大学中心的转移，先后出现了中世纪大学模式，英国大学模式，德国大学模式以及美国大学模式，表面上看是大学发展模式的简单更替，实质上是制度创新促进了世界大学中心的转移。所谓大学制度创新是指为解决在办学过程中出现的问题，以一种效率更高的制度对原有制度替代的过程。现代大学制度变迁的历史充满着许多实例，表明既存制度结构对新问题的适应是不成功的，需要打破原有的制度安排以增强对新问题的适应能力，大学的发展从根本上说也就是形成一种容纳持续变迁的问题与要求的制度结构。因此，大学发展中的问题是大学制度创新的动力，这些问题大致可分两类：一类是大学生存环境对大学提出的要求，一类是大学内部自身的矛盾。大学发展的每一次制度变革都是围绕一个（或数个）目标（或问题）进行的，而变革后产生的新制度反映或代表这个目标，以它的实现作为存在的目标或根据。大学发展史上具有标志性意义的大学形成无不是适应了社会环境变化和为解决自身发展中的矛盾而诞生，同时也标志着新型大学制度的创生。
在大学发展过程中，随着知识社会性功能的增强，政府和社会对大学发展给予了越来越多的干预和控制，但大学基于知识操作的制度本性没有根本改变，“只是发现保存、提炼、传授和应用知识的工作组合形式不同罢了”[2]。大学的工作是自下而上的，而不是自上而下的，大学以知识服务社会的独特职能必然要求给予大学自主决策知识操作问题的权力，“我们不能指望这个问题通过事先把全部知识传输给一个全能的中央委员会并由它发出指令这种途径来解决。我们必须通过权力分散化的方法来解决这个问题”[3]。从本质上讲，现代大学制度是一种自主性的制度，是大学适应环境和自身逻辑的统一。但在相当长的时间内，我国离自主性的大学制度建构轨道太远了，在计划体制下，强调用单一的行政或政治手段管理大学，但却忽视了大学自身的发展规律。首先，政府是制度的惟一供给者，采用行政化的科层控制对大学实行划一式管理。这一制度理念以政府完全“理性”的假设为前提，否认了大学生存环境不确定性的存在，其结果是有意无意地忽视了制度服务大学发展的工具性质，而把制度本身当作了目的。其次，制度的重要性在于为人们的行为设定了一个本利结构和奖惩机制，这就是制度的规制作用[4]。但在计划体制下，大学的行为以政治或政府要求为“本利”和“奖惩”标准，漠视大学发展的学术标准，政府往往具体规定了大学“应当”如何做的强制性标准，而不让大学自己去选择。第三，由于大学与社会或市场的交易行为是通过政府这一中介进行的，所以阻滞了大学对社会需求的灵敏反应能力，出现所谓大学自主制度创新的“时滞现象”。同时，政府直接管理大学的结果导致大学行政机构臃肿、人浮于事，行政权力制约学术权力。这些都在客观上抑制了大学学术性功能的发挥和大学自主创新制度的实施。当前，我国已提出建设世界高水平大学的目标，但这一目标的实现除了有赖于社会政治、经济的发展之外，建立现代大学制度本应是题中应有之义。但长期以来，大学面对着知识经济、学科发展、高等教育大众化等外部压力，大学发展却长期得不到制度创新的呼应，反而陷入了大学发展的制度桎梏。从这个意义上说，离开了制度因素，中国大学的发展以及建设高水平大学的目标就很难有突破性进展。因此，相对于过去强调大学发展的资金、人员、设备等要素改善，以改变原有制度弊端对大学发展的“制动”状况，无疑是找到了促进大学发展的切入点。
二、大学生存环境的变革迫切需要大学制度的转型
“外控制度”和“自主制度”是以大学制度的主体不同来分析的。前者是指大学的制度运作是根据外界的权威或中央的指令执行的，并不照顾大学本身的特性和需要，校内成员只是执行工具，没有多大的自主权和责任承担；后者指大学的制度安排是根据学校的特性和需要而设定的，学校成员具有相当大的自主权，为了学校的长远发展，他们具有运用资源解决面临的问题和独立开展教学科研活动的自由。自主制度与外控制度各有不同的大学运作逻辑：在办学理念方面，外控制度认为大学办学的目标是简单、单一的，办学环境几乎是静止的，因此没有推行改革以适应环境的强烈需要，制度安排强调标准、稳定和划一；自主制度假设大学的目标是多元的，以大学相关主体的期望为依据，相信办学环境是复杂多变的，所以制度创新无可避免，以适应环境转变，达到本身提高效能、促进发展的目的。在制度运作方面，责权下移和中央集权分别代表自主制度和外控制度两种不同的制度运作原理，后者与标准结构原理一致，追求过程控制，大学事无巨细都由政府周详安排，大学面临的难题或危机，往往无法因地制宜的解决；自主制度因责权下移而生，大学制度的目标是效率和解难，不是避免问题。因此，自主制度安排应是能够有效发现大学发展过程中存在的问题，及时加以解决，并能根据需要进行制度创新。因此，从本质上来说，从外控制度到自主制度是制度主体的转换，是大学由“被动执行系统”转变为“自行管理系统”[5]。
从外控性制度到自主性制度的转变从根本上来说是使大学拥有自主制度创新和自主制度运作的权力。当然，大学不是重又自我封闭，相反，大学作为开放的系统要更好地与外界进行人才、物质、信息的交换，必须建立既能适应环境要求又能符合大学自身发展逻辑的制度结构。西方大学素有大学自治与学术自由的传统，“自治”与“自由”内植于在西方大学和在该制度中生活的人们的心灵和血液中，成为大学及其制度的演化的生命基因，它不仅决定大学组织制度的适应性和变异性，而且左右着它的变化方向和变化轨迹。因此，西方大学在发展过程中始终维持了大学自主制度的传统，尽管面临着不断增强的外部力量的干预，但外控制度始终没有占主导地位。中国近代大学制度是舶来品，自治和自由虽经有识之士的提倡，但终究没能完全在中国的文化土壤中扎根[6]。在“计划制度”下，我国大学制度又被迫进行了行政化改造，“强制”和“服从”成了大学制度建构的基本逻辑，体现出典型的政府外控型制度特征。这种制度结构虽经多次变革，但在很大程度上往往是行政性大于学术性，表面性大于实质性，大学还没有真正成为制度创新和运作的主体。
随着我国社会生活多元化以及市场经济体制的逐步建立，大学组织的生存环境发生了急剧变革，原有的外控型制度模式越来越难以满足多样化的社会需求，自主性大学制度建设成为促进大学发展的必然选择。因为在政府外控制度模式下，大学的资源配置实行计划管理，大学是政府的隶属机构而不是独立的利益主体，高等教育长期存在的短缺现象使大学没有生存的危机和竞争压力，缺乏为维护大学自身利益的制度安排和制度创新的机制。新制度经济学理论认为，组织自主的制度创新必须满足两个条件：一是潜在的外部收益；二是组织是具有独立利益的法人实体。当前，政府对大学的“松绑”已经使我国大学具有了许多“野生型”组织的特征，生存环境面临的不确定性逐渐增加：政府投入的相对不足以及筹资渠道的多元化，大众化的高等教育趋势，地方化经济发展对个性化高等教育需求等等，这些都客观上强化了大学理应成为制度创新和运行的主体，独立自主地选择自己的生存和发展之道。同时，高等教育需求的多元化、市场化也就意味着大学获利机会的增加，但如果大学在招生、收费、专业设置等方面一直维持传统的外控模式，就不可能将外部潜在的收益转化为大学的资源。所以，制度主体必须从政府转移到大学自身，才能使大学把握发展的信息和机会，从而促进自身的可持续发展。
组织理论认为，任何组织的存在都必须具有自己独特的目的和特定的职能定位，并以此作为区别与其它社会组织和自身合法存在的依据。大学是一种学术性的社会组织，它与其它政府组织、经济组织的不同在于，大学发展的根本目的在于提高学术水平，以自己的学术成果（知识、人才）服务于社会。因此，它遵循的是知识操作的基本逻辑，重视起于基层的学术权力应该成为大学制度建构的指导思想。我国长期以来政府外控制度导致的直接结果就是混淆了行政权力和学术权力的界限，刻意追求二者的“一元化”，加之我国特有的“官本位”文化的影响，致使长期忽视学术环境和学术制度建设，大学成为缺乏学术生机的科层化机构。正如德理克·博克在哈佛大学350周年校庆时指出：“美国高等院校是在各具特色的、地方自治以及竞争中繁荣起来的。而规章制度、中央计划和官僚体制则有把我们的办学环境变坏的危险。……我们已无法依赖我们高等教育体制本身的力量来使我们沿着正确的方向前进，因为我们所描述的危险正是这个体制的产物。展望未来，必须竭尽全力来抵抗那些迫使我们偏离正确轨道的压力。”[7]当前，我国大学同样已不能依赖外控制度模式促进大学的发展，大学的自主发展成为必然。
三、自主性大学制度建设的路径选择
我国大学从外控制度向自主制度转变，关键在于价值创新，重塑大学自治理念，把大学当作学术组织来建设。同时，大学组织生存于其中的竞争性环境也客观上要求大学分散自主决策、自主发展。但要把这种自主办学的“应然”转变为“实然”，或者说要真正形成大学自主办学的机制，还必须有赖于一整套制度创新。因为制度是由理想化为实践的中介和桥梁，没有新的制度安排，即使意识到问题，也无法解决[8]。一旦发生制度变迁，则意味着机会的出现，大学的活动将可能产生良好的绩效，大学发展将可能在各种因素的重新组合中达到新的水平。
第一，建立大学法人的治理结构。西方大学办学的实践表明，没有一所大学在没有有效的自治制度结构的情况下，能够成为有效的竞争者。从理论意义上讲，大学自主办学有两层涵义：一是大学要有办学行为决定权；二是具有明确的办学责任。我国《高等教育法》明确规定了大学办学的相关自主权力，但在实践中却落实不力或不能有效实施，其根本原因在于大学还没有真正成为依法自主办学的法人实体。我国大学长期都存在着“三权”不分的体制，也即举办权、管理权和办学权合一，并直接导致内部学术权力、行政权力职责定位不清，大学的学术创造活力受阻。国家作为众多类型社会组织的“公共法人”难以有效行使对大学的监管责任，政府作为管理者不是宏观规制而是直接插手大学内部事务，大学作为办学者则成为无责无权的“虚位”存在。因此，现在的关键问题是分离“三权”，重建大学的治理结构。借鉴现代企业制度经验，建立委托——代理人制度是实现我国大学法人地位、建设大学自主制度的核心。鉴于我国大学的最终委托人——国家远离大学教学科研活动现场，实际存在的大学直接委托人的“缺位”现象，应该继续探索和完善董事会作为委托人的制度，切实维护作为大学举办者的国家利益；校长作为大学的法定代理人，具体管理学校事务，负有大学资产的保值增值、以人才和科研成果服务社会的责任；健全教授会、评议会等独立于行政支配的工作运行机制，履行大学学术性事务的决策、审议职能。
第二，重构大学的学术组织结构。组织理论认为，组织根据外部环境和内部条件制定了什么样的战略，就要求什么样的组织结构与之相适应，以便为战略任务和目标的实现提供保障。也就是说，战略决定结构，结构为战略服务[9]。世界高水平大学不是政府给定的结果，而是制度文明的产物，大学的组织结构正是制度安排的具体体现。世界高水平大学虽然都有其与众不同的个性，但其主要标志是高水平的科研成果和高质量的人才。因此，学术职能是大学职能的关键，应配置在组织结构的中心位置，其它职能予以配合。大学的自主管理要求各个层次都要保持结构的灵活性，否则，就不可能利用物质与非物质资源从而获得最大的知识收益。我国大学传统上权力集中在学校一级，忽视院、系级的管理功效和办学积极性，结果是校领导层管的过细，职能部门管的过死。大学组织结构的创新其实质就是政治权力、行政权力和学术权力在校、院、系等组织中的重新分配。现在的关键问题是，必须科学地设立校、院、系的职能分工和组织框架，实行学院的实体化运作，赋予学院更多的学术权力。这不仅有利于学科之间的交叉融合，突出优势和特色，而且有利于适应现代科技创新与对外学术交流，是大学制度的自我完善和发展。单从组织的职能分析，我国传统的大学组织结构更适合于承担教学的任务，而对社会发展不断提出的科技创新需求则比较乏力。世界著名大学科研管理运行最有效的组织形式是项目组，以其跨学科性、机动灵活性发挥着日益重要的创新功能。近年来我国大学也在跨学科的科研组织方面进行了富有成效的探索，但由于体制问题和学科壁垒，还存在不少使其充分发挥作用的制度障碍。所以，如何建立面向问题解决的跨学科组织是今后我国大学制度创新的难题。
第三，大学运行机制多种协调方式的整合。大学制度创新还必须建立同市场经济相适应的、有利于发挥各个环节和全体教职工积极性的、符合大学本性的动力机制和约束机制。现代社会的发展已经使大学处于多种作用力的“旋涡”之中，一方面，大学生存于由消费者市场、劳动力市场、院校市场构成的“三种市场体制”之中[10]，没有开放的市场环境，就不可能有大学自主性的形成。不仅如此，大学内部也必须引入市场协调手段，形成以提高人的积极性为中心的资源优化机制。另一方面，随着办学规模的扩大以及大学内部的“有组织的无政府状态”，行政的协调方式在大学的生存发展中不可或缺，其目的是发挥大学的整体性功能。但同时应该注意的是，大学不是企业，也不同于政府组织，大学还有其独特的运行逻辑，市场协调和行政协调只是大学有效运行的手段，专业性协调（或称学术性协调）才是根本的、起主导作用的力量。大学的发展的根本在于基层的学术活力，大学内部权力被往下拉向专业的基地而不是官僚或政治的基地，行政方式和市场方式往往与大学学术性的下层结构步调不一致。因此，必须充分重视专业协调方式在大学发展中的作用。当然，大学组织的有效运行不可能是单一协调方式起作用的结果，关键问题是区分不同协调方式作用的界限和范围，使其功能互补，共同促进大学的发展。