社会保障事权划分研究，本文主要内容关键词为：事权论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
明晰划分政府间以及同级政府的不同部门间社会保障事权，形成相互协调、相互制约、职责明确的社会保障管理体系，做到社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化，实现我国社会保障的可持续发展。
社会保障制度改革从20世纪80年代开始，目前仍处于变革和完善之中，各级政府所承担的社会保障事权既没有明确划分，也没有以法律形式规范起来。因此，有必要对我国社会保障事权在政府间和政府职能部门间作出明确划分，并以法律形式规范下来，增强各级政府的社会保障责任。
一、社会保障事权划分的目标
1.近期目标。
鉴于社会保障事权划分尚不明确，实践中基本上是中央政府制定社会保障政策和法规，地方政府主要负责实施和执行，中央政府对地方政府的社保收支缺口给予一定的补助，出现了较为严重的“地方依赖中央”的现象。为此，社会保障事权划分应本着“先易后难”的原则，首先对财政拨款的社会保障项目中央政府与地方政府各自应承担的事权作出明确的划分，理清社会保障财政支出责任。主要是针对纳入正常财政支出的社会优抚安置、社会救济和社会福利项目应由哪一级政府承担支出责任作出明确的划分。其次，对目前正在建立和完善的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险的事权和支出责任以及补偿责任作出探索性的划分，切实改变目前社会保险基金由地方政府管理，由中央财政弥补缺口的“地方吃中央大锅饭”的做法，增强地方政府管理社会保险基金的积极性和责任感。
2.长期目标。
按照社会主义市场经济体制的要求，本着公平与效率相结合、财权与事权相统一的原则，在理顺和规范中央和地方政府职能分工和关系的基础上，对中央政府和地方政府社会保障事权作出科学、合理的划分，并以法律形式固定下来，为建立责、权、利相一致的社会保障运行机制和管理体制奠定良好的基础，调动中央和地方政府管理社会保障资金、完善社会保障制度的自觉性和积极性，促进社会保障事业与国民经济的协调发展。
二、确定社会保障事权划分的基本依据
要科学合理地划分政府间和政府职能部门间的社会保障事权，必须找到确定符合我国基本国情的社会保障事权划分的依据。我们认为，以下几个方面的因素对划分社会保障事权有重要的决定、制约、影响作用。
1.中央适度集权和地区发展不平衡。我国是一个中央集权制的社会主义国家，但不是过去计划经济体制时期的中央高度集权，而是与社会主义市场经济体制相适应的中央适度集权。从国外社会保障事权划分的经验表明，国家实行联邦制还是中央集权制对其影响最大。我国建国五十多年来走过了一条由中央高度集权向中央适度集权转变的曲折道路。实践证明改革开放前的中央高度集权体制以及与之相适应的高度集中的计划经济体制，窒息了地方政府和企业的积极性和活力，在一个人口众多、地区发展严重不平衡的国家，完全依靠中央政府的推动，不可能实现经济社会协调发展的。同样，改革开放二十多年来我国实行的中央适度集权体制，即适度放权给地方政府，给予地方政府发展本地区经济较大自主权，调动地方政府的积极性，是我国改革开放成功的一条重要经验。社会保障是政府的一项重要职能，必须处理好中央政府与地方政府的关系，按照中央适度集权体制的要求正确划分中央政府与地方政府间的社会保障事权，即政策法规制订权、大的社保项目管理权、全局性社会保障项目的资金供给和补偿权宜由中央政府承担；地方政府具有政策解释权、较小社保项目管理权以及地方管理社保项目的资金供给和补偿权。只有合理配置中央与地方的社会保障事权，调动中央和地方政府规范社会保障制度、管理基金的积极性，才能促进社会保障事业的健康发展。同时，地区发展不平衡也是划分社会保障事权必须考虑的问题。我国地区发展不平衡问题由来已久，是自然的、历史的、经济的多种因素综合作用的结果，尽管提出了西部大开发这样缩小地区差别的宏伟战略，但地区发展不平衡问题仍是长期存在的客观现实问题，是我们在划分社会保障事权时必须正视的现实。即通过建立社会保障转移支付制度，保障西部地区和贫困落后地区基本社会保障标准和水平的满足，保证西部地区和贫困落后地区地方政府有足够的财力发展本地区的社会保障事业。
2.社会保障项目的重要性及影响程度。一般来讲，中央政府在社会保障中属于承受能力最强的一环，应该说是社会保障的后盾，这样越是特别重要的、应急的、影响程度越大的社会保障项目应该由中央政府承担，以确保社会、经济的稳定，而相对有利于发挥地方积极性的、重要性较小、影响范围较小的社会保障项目由地方政府负担。否则，即使重要性大、影响程度广的社会保障项目交由地方政府，鉴于其财力和承受能力的水平有限，还得交由中央政府来解决，而且加上各地情况不一，也容易加剧地方的苦乐不均。中央政府与其最后被动地接受，还不如主动地承担。所以，特别重要、影响广的社会保障项目由中央承担，而其余的项目交由地方承担，或者由中央与地方建立合理的分担机制，共同解决社会保障制度和基金管理中遇到的矛盾。
3.中央政府与地方政府承受风险的能力。这里关键处理好中央政府与地方政府承担风险能力的差别和社会保障各项目之间蕴含的支付风险的差别的关系。社会保障本身就是一项防范各种社会和自然风险的制度，社会保障各项目之间所蕴涵的风险是不一样的。一般来说，养老保险受老龄化率日益提高和养老金支付标准提高所带来的支付风险高于其他社会保险项目，而且养老保险缴费率和基金规模在社会保障资金中是最高和最大的，因此养老保险所蕴含的支付风险也是最大的。失业保险、医疗保险及其他社会保障项目尽管存在失业率过高和医疗消费难以控制带来的支付风险，但均可以按照现收现付方式和临时增加补助的方式得以解决。社会救济则主要受自然灾害大小的影响，灾害大且多，支付社会救济资金也就增多。可见，每一项社会保障项目因受不同因素的影响所蕴含的支付风险也是不一样的。再从中央和地方政府承担风险能力的差别看，中央政府承受风险的能力远远大于地方政府，主要因为中央政府所拥有的抵御风险的资源多、弥补风险的途径多、转移风险的渠道多，如中央政府掌握全国的各种国有资源、国有资产远远超过地方政府所掌控的资源，况且在我国不允许地方政府发债，仅允许中央政府发行国债，一旦财政收支出现赤字增加的情况可以通过增发国债的方式渡过各种支付风险。因此，凡是蕴含支付风险大的社会保障项目可以由承受风险能力较强的中央政府直接管理，而支付风险较小的社会保障项目可以由地方政府负责管理。
4.与现行的分税制财政体制相衔接。1994年进行的分税制财政体制改革，就是划分中央与地方政府事权的基础上，划分各级财政的支出范围；然后按照财权与事权相统一的原则划分中央和地方财政收入。中央财政承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转及本地区经济、事业发展所需的支出。对社会保障事权和支出范围没有作明确的划分，主要原因是我国的社会保障制度改革尚未达到划分政府间事权的程度。但是，分税制财政体制已将财权赋予每一级政府，在划分社会保障事权时必须考虑每一级政府所拥有的财权和财力，凡是赋予哪一级政府社会保障事权的同时，看是否拥有相应的财权和财力。如果拥有事权而缺乏相应的财权就必须通过正常的财政转移支付使其拥有相应的财权和财力，实现社会保障事权与财权的统一。
三、中央政府与地方政府社会保障事权划分的基本构想
实际上目前中央和地方都在参与社会保障管理，有些事权还是比较明晰的，而且符合中央与地方事权分工的要求和财政承受能力的，不宜作大的调整；应该明晰的主要是当前中央政府与地方政府尚未到位的事权以及与地方有争议的事权。为了适应当前我国社会保障制度改革和完善的总体趋势，分近期和长期两阶段描述中央政府和地方政府社会保障事权的分工。
1.中央政府应承担的社会保障事权。
（1）近期中央政府应承担的社会保障事权。
从社会保障的宏观层面看，①全国社会保障体系的总体规划，重大社会保障改革方案和政策的研究和制订。②全国社会保障制度特别是中央直接管理的社会保障项目的法律、法规的制订、颁布和实施。③全国社会保障尤其是中央直管社会保障项目的政策的制订、下达和执行。④社会保障制度和基金监管体系的建设，包括行政监管、社会监管、法律监管体系和制度的建设。⑤全国社会保障基金投资运营法律和法规的制订和颁布、中央管理的社会保障项目投资运营体系的建设和投资安全监管政策、法规的制订和实施。
从财政拨款的社会保障项目看，主要是完善现行中央政府对中央财政拨款的社会保障项目的事权配置：①在社会优抚安置方面。中央政府负责社会优抚和安置的法规、政策的制订、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会优抚和安置政策，监督地方政府做好社会优抚和安置工作；重点保障烈属、革命伤残军人、在乡退伍红军老战士的抚恤补助；中央财政在安排转移支付时，对在乡老复员军人较多、财政困难的革命老区和贫困地区的抚恤补助给予照顾；对全国重点烈士陵园和部分承担伤残军人救治和供养的优抚单位给予适当补助，军队离退休人员所需经费及军休干部管理机构所需经费的安排；对特、一等伤残义务兵建房、符合安置条件的城镇退役士兵职业技能培训给予适当补助。②在社会救济方面。负责全国社会救灾和救济法规、政策的制订、颁布和实施；指导地方政府落实中央有关社会救济法规和政策，以及地方应承担的社会救济事权的实施情况。对遭受特大自然灾害地区的地方政府在安排灾民吃、穿、住、抢救、转移、安置、治病等经费发生困难时给予专项补助，并设立中央级救灾物资储备资金，安排特大自然灾害恢复重建补助等；对中西部地区特别是贫困落后地区建立城市居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度给予适当的专项补助；建立社会救济资金使用考核和监督体系，对全国社会救济政策落实和资金使用实施全面的考核和监督。③社会福利方面。制订全国社会福利和残疾人事业的计划、法规、政策，并在全国组织实施，指导地方政府落实社会福利和残疾人政策、法规；安排对残疾人康复、体育、教育、无障碍设施建设项目的专项补助；指导和监督社会福利彩票的发行和资金使用。④公共卫生与农村卫生方面。制订和实施全国公共卫生和农村卫生规划、政策、法规；指导地方政府落实全国公共卫生和农村卫生的规划、政策和法规；安排对地方防治防疫等公共卫生事业的专项转移支付；对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予专项补助；对贫困地区建立农村合作医疗按实际参加人数和补助定额给予资助，对贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。
从当前养老、失业、医疗等主要社会保险支出责任和补偿责任看，由于社会保险缴费、收支、管理和基金投资运营事权主要在市（地）、县（市）一级政府，中央限于制定有关政策和法规。因此，中央政府要从四方面强化自身承担的事权：一是完善现有的社会保险制度，使之具有抵御风险的安全机制，防止加重中央财政补贴负担。养老保险法定缴费年限由目前的15年延长至25年，没有达到法定缴费年限的降低养老金待遇；同时降低缴费率与替代率，即目前养老保险缴费率 28％降至20？23％，相应替代率从目前80？90％降至60％。不降低缴费率，补充养老保险难以成长；不降低替代率，养老保险难以形成积累。同时，严格养老金和失业保险金的发放条件。二是建立社会保险投资运营机制，实现结余资金的保值增值。目前养老、失业保险结余资金由地（市）、县一级政府管理和投资运营，主要以活期利率存放银行或者部分购买国债，虽然方便了地方政府使用这笔资金，但资金增值率过低，且大多成为呆账和死账，如果中央政府没有一个社会保险基金投资运营条例出台，对地方的社会保险基金投资作出严格规定，不但结余资金达不到保值增值的要求，甚至连本金难以收回，成为养老保险收支难以为继、未来隐性债务更大的最大隐患。三是加强对社会保险收、支和结余资金的监管，确保基金安全。关键是尽快出台社会保险基金监管法规和健全监管体系，杜绝和防止各种挪用、侵蚀、贪污社会保险基金的现象发生，清理各种欠缴、拒缴行为，切实保证发放到位，加强结余资金投资运营管理，才能确保基金的安全，建立良性循环的社会保险运行机制。四是建立规范的社会保险补助制度。
（2）中长期中央政府应该承担的社会保障事权。一是强化社会保障宏观层面的事权，即规划权、法律法规权、政策权、监管权和投资运营权，尤其要在法律法规、基金监管和投资运营的事权方面有所突破，逐步规范，实现中央政府对社会保障有效、规范的宏观管理。二是进一步明确和完善中央政府对财政拨款社会保障项目的事权。加强对中央政府直接管理的财政拨款社会保障项目的总体规划、政策法规、收支管理、资金向地方的转移支付等方面的事权；明确中央与地方共同管理的财政拨款社会保障项目各自承担的事权和责任，如政策法规权的分配、资金供应范围的确定、资金使用的监督等。三是提高社会保险基金社会统筹层次，将不同社会保险项目的事权合理配置到中央和地方各级政府，调动各级政府管理社会保险基金的积极性。我们认为，应尽快将养老保险基金的社会统筹层次上升到全国统筹，由中央政府统一实施对全国养老保险基金的全面管理，即养老保险基金政策法规、基金征缴、社会化发放、投资运营等事权由中央政府承担，地方政府仅仅执行有关政策和承办相关业务。这是养老保险基金在社会保障基金的特殊地位和对未来国家社会经济的影响所决定的。对失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等，中央政府只有政策法规权和基金监管权，其他均交给地方政府承担。
2.地方政府应承担的社会保障事权。
（1）近期内地方政府应承担的社会保障事权。从宏观层面看，地方政府要落实和执行中央关于社会保障的规划、法规和政策，制订和下达符合当地实际情况的地方性规划、政策法规的实施细则。从财政拨款的社会保障项目看，地方政府做好属于自身事权的工作。在社会优抚和安置方面，对中央抚恤补助标准达不到当地居民平均生活水平的部分，给予补足；年老体弱、没有工作、生活困难的在乡老复员军人的抚恤补助；优抚医院、光荣院和烈士陵园等优抚事业单位的建议和发展；安置退役士兵。在社会救灾救济方面，一般自然灾害救灾、社会救济以及城市和农村最低生活保障金，主要由地方财政筹集。在社会福利方面，由地方负责规划、政策执行和资金筹集与使用。在公共卫生与农村卫生方面，疾病控制和妇幼保健等公共卫生的规划与经费供应，公共卫生事业单位向社会提供公共卫生服务的所需经费供应；县级政府安排政府举办的农村卫生机构开展公共卫生和必要的医疗服务经费、离退休人员费用和发展建设资金；省级政府制定农村合作医疗和医疗救助补助资金统筹管理办法，与市、县级政府根据财力状况安排农村合作医疗和医疗救助的补助资金。
从当前社会保险支出和补偿责任看，地方政府根据中央颁布的社会保险政策、法规，制订相应的实施细则，并负责社会保险基金的征缴、支付、投资运营和监管，确保基金的安全运行。
（2）中长期地方政府应承担的社会保障事权。一是完善地方社会保障规划、政策实施细则和监管办法，建立符合当地实际的社会保障宏观管理机制。二是切实履行由地方承担的财政拨款社会保障项目各项事权，保证各项资金的到位，并监督资金的使用。三是将失业保险、医疗保险、工伤和生育保险事权合理配置到省、市 （地）、县级政府，调动地方政府参与社会保险基金管理的积极性。除了政策法规上遵循中央的要求外，我们认为，应将失业保险的统筹层次上升到省（市）级统筹，由省级政府统一实施对失业保险基金的管理，包括实施细则、基金征缴、社会化发放、投资运营和补偿等事权。将医疗保险政策实施细则、基金征缴、医院与医药改革、支出结算和补偿等事权交给地（市）级政府；把工伤和生育保险基金政策法规的实施细则、基金征缴、支付、补偿和监督等事权交给县（市）级政府。既可以加强地方政府对社会保险基金的管理，又可以分散基金管理风险。
3.建立中央与地方社会保障交叉事权的协调处理机制。无论是财政拨款社会保障项目还是社会保险项目的事权，都有中央与地方事权交叉部分，对这些交叉部分的事权，可以本着视中央与地方成本管理高低、财政状况好坏和方便的原则处理，并建立中央与地方关于社会保障事权定期协商机制，及时化解事权划分的矛盾，共同组织和完成社会保障工作目标。
四、政府各职能部门社会保障事权划分的基本构想
1.社会保障主管部门及经办机构应该承担的事权。当前我国的社会保障的主管部门主要是劳动和社会保障部门以及民政部门。其主要应该承担的事权是：（1）配合财政等宏观经济部门确立统一的社会保障政策和水平，包括养老、医疗、失业、工伤生育保险和最低生活保障政策和水平，包括养老、医疗、失业、工伤生育保险和最低生活保障的大政方针，各具体保障项目的实施政策、制度和标准，以及特殊问题的应对措施等。并且配合相关的宏观经济部门对社会保障的中长期规划、预测和问题提出的意见。（2）基数数据的建立，完善与管理。建立和完善社会化发放的基础数据体系。将领取养老金对象的个人资料，包括年龄、工作时间、工作年限、退休时间、工资标准等一系列资料建立统一的数据库，核实基准确性，并与征管基础数据体系的数据库、银行工资发放数据库联网，建立健全完善、可靠的社会保障社会化发放的基础数据和网络管理体系。（3）社会保障经办机构的具体管理工作，包括发放制度建设与措施、基础数据建设、健全发放渠道等一系列事权。社会保障基金发放实施、管理工作，采取社会保障管理机构通过委托社会化发放机构（银行、邮局等）将养老金直接发放给受保人的措施，做到发放措施明确化、透明化，加强相应的制度建设，使社会保障管理机构、社会化发放机构、受保障者的权利与义务加以制度化、法制化。建立健全发放渠道，通过邮政、金融机构等中介机构等渠道的基础上，不断完善这些发放渠道，开发新的渠道，如社区组织等，并进一步健全发放机制。建立健全社区组织社会化服务体系。
2.财政部门应该承担的社会保障事权。
制定社会保障的统一政策，建立健全社会保障的筹资体系，建立健全社保基金的运营管理体系。（1）协同其他宏观经济管理部门，确定社会保障制度的总体框架、社会保障的收支政策和基金管理等重大政策，确定社会保障的项目及其受益水平；社会保障的长期规划与预测，确定相应的资金方案、对策。（2）制定相关的法律、规章制度，加强法律制度体系建设，包括社会保障收缴管理的法律、法规和制度，社会保障预算管理方面的法制建设，制定和完善社会保障财务制度管理制度。(3）组织筹集社会保障资金。拓宽融资渠道，充实社会保险基金。如依法扩大社会保险覆盖范围，有步骤地变现部分国有资产扩充社会保障基金，将利息税、遗产与赠与税等收入的一定份额，专项用于社会保障基金，采取其它可行的办法，可以考虑发行社会保障基金专项债券和彩票等。（4）社会保障资金预算管理。建立健全社会保障预算管理体系，实现社会保障基金收支两条线管理，规范基金管理。编制社会保障预算，将所有社会保障的收入项目都纳入社会保障预算，统一、规范管理。各项目实行分预算管理。并根据科学的、规范的管理要求，单独编制、分开核算、分别管理。保持收支平衡的机制。当社会保障分项目出现盈余时自动积累到下一年，出现差额时，如果分项预算不能通过自身运营自求平衡，可以考虑适当降低发放标准，或者提高相应的缴税（费）率，或者由财政加以补贴，以求社会保障预算的平衡。（5）建立基金专户和划拨制度，以及资金和统筹规划、调剂制度，以建立健全与社会保障相关的转移支付制度，确保各地区实现其基本的社会保障水平，并且保障社会保障资金的及时、到位。（6）社会保障资金运营管理。A、组织或委托专门机构运营管理社会保障基金。国外社会保障基金运营成功的国家，一般都成立专门的管理委员会等机构，健全机制，明确责任，承担起管理社会保障基金运营的重任。尽管我国已经成立“全国社会保障基金理事会”，目前主要负责中央财政拨入的社保储备基金的投资运营，以后还要增加中央政府管理的社会保险项目结余资金，以及国家为弥补养老保险隐性债务而转让和出售的国有资产变现资金及其他形式筹集的资金，挑选、委托专业性的资产管理公司对其加以运营，实现保值增值，并且向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。今后重要的是将上述基金理事会的职责落到实处。B、保证在健全国债投资渠道的基础上，探索新的投资渠道，提高投资回报率。C、基金运营的规范和监管。选择合适的管理模式，确保养老保险行业沿着政府认可的符合国情的方向发展；促进社会保障基金管理的规范性、专业性；监管社会保障基金的整个运作过程，防范违规和风险；加强信息披露、增加社会保障基金运营情况的公开性、透明性，以便于社会中介组织、相关企业及广大群众的监督。
3.宏观经济管理部门的事权。负责社会保障的中长期预测与规划，保证社会保障的可持续发展，应对人口老龄化所带来的一系列社会保障问题。制定各项与社会保障相关的产业政策、就业政策等，达到促进社会保障事业发展的目的。协同有关宏观经济部门，监管社会保障运行的过程，及时发现、治理社会保障运行中暴露出来的问题。
4.监督部门应该承担的事权。社会保障监督包括社会保障行政监督和社会监督。具有社会保障监督职能的部门，既包括主管社会保障的政府部门，主要从功能上进行监督，包括收缴情况、发放情况、标准调整等，也包括本级政府相关专业部门包括财政、税务、监察、审计等部门，财政部门监督社会保障基金的使用情况以及保值增值，是指在社会保障资金筹集、分配、使用的过程中，通过审核、检查和按财政法规进行处罚等措施，确保各项财政资金的安全、稳妥、高效；税务部门的监督，是指在开征社会保障险税后，税务部门在社会保险资金筹集过程中，对纳税人缴税行为进行监督；监察部门在社会保险资金筹集过程中，对纳税人缴税行为进行监督；审计部门不仅监督其使用，而且对整个社会保障的财务、收支等状况以及社会保障资金管理本身的凭证、账簿等都可以进行监督。社会监督，包括相应的人民代表大会的监督、社会监督。人民代表大会监督主要是对社会保障预算编制、执行、调整、决算、收入和支出管理进行监督；社会监督包括企业、社会团体以及新闻媒体的监督，也包括社会公众对社会保障事业财务的监督，通过社会保障经办单位定期张榜公布各种社会保障项目统筹资金的收支对象、范围、标准等形式，公开社会保障政策制度和实际执行情况，便于公众监督。
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