市场经济体制下社会保障与财政关系的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,市场经济体制论文,社会保障论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立完善的社会保障制度是我国由计划经济体制向市场经济体制转变的客观要求，也是政府的一项重要职责。由于在传统的计划经济体制下，我国的社会保障长期以来都是由企业包办的，实际上是一种“企业保障”，政府财政部门在其中只承担了一部分“暗补”的职责，由此而形成了国有企业负担重、效益不好的局面。因此，随着改革的深入，企业的社会保障职能要最终分离出来，由国家、企业、个人三方分担，做为政府重要职能部门的财政也将在其中发挥着重要的作用。然而，关于财政在新的社会保障体系中应发挥怎样的职责和作用，目前理论界的认识还不统一，较为突出的有两种观点：一种观点认为社会保障是完全属于财政范畴的；另一种观点认为社会保障是不属于财政范畴的。本文下面的分析论证将试图表明，这两种观点都是有失偏颇的，在市场经济条件下社会保障既是财政问题，又不完全是财政问题，两者之间有着密切联系又相互影响。
一、社会保障与财政分配
社会保障，就其内涵而言，是“政府依据法律和法规，组织国民收入再分配，向一部分社会成员提供基本物质生活保障的一项福利制度。”（注：丛树海：《社会保障经济理论》，上海三联书店，1996。）从这个定义可以看出，社会保障本质上是一种分配，即社会保障分配。作为一种社会稳定机制，社会保障事业得以实施的前提和基础是必须要有充足可靠的物质来源，由于其需求的巨大性，这种物质保证最终只能来源于国民收入，即对国民收入进行再分配；同时，由于社会保障事业涉及面广，又非任何个人和企业所力所能及的，因此，只有由国家政府出面来参与这种分配，才能保证其资金的需求。马克思在《马达纲领批判》一文中阐述社会产品分配原则时，针对拉萨尔倡导的“不折不扣的劳动所得”，就明确指出社会总产品在进行个人分配之前，必须进行必要的扣除：“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故、自然灾害等后备基金或保险基金。”剩下的社会总产品在进行个人按劳分配之前，还得扣除：“第一，和生产没有直接关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金（注：《马克思恩格斯全集》第3卷，第9页。）在上述扣除中，“用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金”以及“为丧失劳动能力的人等等设立的基金”就是社会保保障分配的内容。显然，社会保障在国民收入分配的全过程中都具有十分重要的地位。同时，上述马克思关于社会总产品分配的理论又是我国财政分配的基础和客观依据，从某种意义上讲，我国的财政分配工作就是进行“社会必要扣除”，以实现国家的职能，促进社会和经济的稳定与发展。由此可见，社会保障分配是属于财政分配范畴的。二者在分配的主体和客体上都具有同一性。
首先，从分配主体看，社会保障分配与财政分配的主体都是国家。财政学理论认为，财政是随着国家的产生而产生的，是为了实现国家的职能，凭借国家的权力并以其为主体，对国民收入进行的一种分配。而社会保障是当生产力的发展、劳动者之间形成社会分工，“社会”作为一个实体出现在人们身边并制约着人们的活动时产生的，国家是社会的发展形式或者说是最合适的代表，自然而然成为社会保障分配的主体，因而社会保障分配与财政分配的主体一样，都是国家。进一步而言，由于财政是代表国家掌管社会总产品和国民收入分配再分配的“总管家”，国家财政是国民收入分配再分配的总枢，因此，社会保障分配主体实质上就是国家财政。以国家财政为主体的社会保障分配，理应属于财政分配的范畴。
其次，从分配的客体（或内容）上看，社会保障分配与财政分配的最终客体都是国民收入中的剩余产品。财政分配的一个显著特征就是其分配客体主要是剩余产品。而社会保障分配的一部分产品中，在价值构成上由必要劳动V和剩余劳动M组成。其中，劳动者的养老保障中有相当大的数量是属于V的部分， 其余的主要属剩余劳动性质。从结构上看，由一般性税收安排的即由政府经常性预算划转的社会保障资金的分配，无疑是剩余产品分配。社会保险基金由国家、企业和职工个人三方共同负担。我国目前工伤保险、女工生育保险全由企业缴费，个人不缴费；失业保险由企业按工资总额的0.6 %—1%缴费，个人每月缴1元；医疗保险按改革试点办法，由企业按工资总额10%缴费，个人只缴1%； 养老保险目前全部由企业负担，全国统筹比例约为工资总额的21.3%，改革方案中个人开始也只缴3%。 国家对社会保险的负担主要表现为财政适当拨款资助和允许企业社会保险缴费由税前列支。上述情况表明，我国社会保险经费主要由国家和企业负担，个人很少负担。而国家和企业负担部分，显然是剩余产品，个人负担部分则是必要产品。可见，社会保障分配的客体也主要是剩余产品，这与财政分配客体主要是剩余产品这一特征是一致的，这也表明社会保障分配属于财政分配范畴。
上述的论述表明，社会保障从分配意义上讲是包含在财政范畴之内的，但是这种“包含”又是不完全的，社会保障分配与财政分配也存在着一些区别。首先，在执行主体上，政府是财政分配的唯一主体，而社会保障的执行主体还包括社区、团体等非执行政性的社会组织。其次在集中程度上，财政分配在全社会范围内进行，它是高度集中的分配；而社会保障很大一部分项目由社会组织依据立法在社区行业范围内组织进行，虽然它也是集中性的分配，但要弱于财政的集中程度。第三，财政分配具有无偿性的特点，其资金收与支一般情况下不发生直接联系，也不存在交纳义务与享受权利之间的挂钩关系；而劳动者的社会保障，如养老保障基金，不仅在收支之间，即扣除交纳与分配给付之间发生着直接联系，而且其权利与义务亦是紧密挂钩的。
二、社会保障与财政收支
实施社会保障制度的关键是对社会保障资金的筹集、分配、使用和管理，这种分配和再分配也正是国家财政的根本属性。所以，从这个意义上讲，社会保障具有较强的财政属性。另一方面，从财政的角度看，各项社会保障基金的筹集和支付的方式、范围和标准都直接影响到国家财政收入与支出水平的高低。因此，社会保障收支与财政收支有着密切的联系。
（一）社会保障资金收入与财政收入
当今世界各国的社会保障筹资模式多种多样，归纳起来主要有三类：一类是征收社会保障税，一类是缴纳社会保障费，还有一类是建立预筹基金帐户制。通过对几种社会保障模式的比较，可以发现，征收社会保障税比其他两种模式更符合社会保障的公平性、效益性和灵活性原则，同时凭借税收的强制性和固定性较好地保证了社会保障基金的稳定增长， 因此广受世界各国的欢迎。 目前在国际上已建立社会保障制度的140个国家中，有80个国家开征了社会保障税。
从财政收入角度看，通过征收社会保障税而筹集的社会保障资金直接构成了政府的财政收入，成为政府财政府预算的重要组成部分，社会保障收入水平直接影响政府的财政收入状况。目前，社会保障税已成为西方国家财政收入中的重要来源。1992年美国个人所得税收入为4765亿美元，公司所得税收入为1003亿美元，而社会保险税收入为3855亿美元，成为仅次于个人所得税的第二大直接税。欧洲的一些国家如德国、法国、瑞士、荷兰、瑞典等国，社会保障税已跃为头号税种，其中德国的社会保障税占税收总额的一半以上。表1 给出了世界主要发达国家社会保障税占中央政府经常收入水平。
表1 主要西方国家社会保障税收入水平社会保障税占中央政府经常收入（%）
国 家197219801991
英国 16.515.616.3
法国 37.141.243.8
意大利39.234.728.7
联邦德国 46.654.251.0
瑞典 21.633.232.4
加拿大 — 10.413.5
美国 23.828.235.1
瑞士 37.348.0—
资料来源：世界银行《世界发展报告》1988年，1993年转引自陈共主编《财政学》，四川人民出版社，1994。
我国至今仍未开征社会保障税，但从今后改革的取向和世界各国发展的潮流看，开征社会保障税已成为必然之势。这是因为，社会保障税不仅可以为社会保障直接筹资，增加国家财政收入，而且还在于它对促进市场经济体制下社会公平和效率具有双重作用。征收社会保障税，使不同的企业和个人共同承担风险，不仅可以均衡经济负担，创造企业平等竞争的条件，而且可以使社会成员从国民收入再分配中得到相应的经济保障，实现公平分配的目的。同时，通过社会保障税建立起社会保障基金，由政府承担起社会保障的主要责任，使企业从沉重的社会负担中解放出来，可以最大限度地激发微观经济的活力。我国目前开征社会保障税的时机已基本成熟，在具体设计上，政府一方面可以借鉴国外经验，另一方面还要充分考虑到我国的国情，在保证效率和公平的基础上，实现社会保障资金的合理筹集。
社会保障资金收入对财政收入的另一个重要影响还在于社会保障基金是政府公债的重要筹资渠道。（注：严格意义上讲，国债既是一种财政收入，又是一种财政支出。鉴于社会保障资金从筹集到支付具有较长的时滞性，本文此处未考虑国债的偿还问题。）各项社会保障基金收支相抵后的结余，实际上是为了均衡各时期社会保险费用负担而预先进行的储备。政府经常性预算划转的社会保障资金收支相抵后的结余，也形成社会保障基金。为了保证基金结余的安全和保值增值，保证各项社会保险费用均衡和及时支付，必须将这部分基金结余用于安全、有效的投资，即投资于风险最小、收益较大、能随时变现的项目。而政府公债收益大、信誉高、无风险，自然成为社会保障基金理想的投资对象，从而使社会保障基金成为政府公债的重要筹资渠道。从国际经验来看，各国社会保障储备基金的投资主要分为有形资产投资（医院及其它医疗设施建设、公寓等）和金融资产投资（公债、住房贷款、股票、公司债等）两类。其中，金融资产的投资比例一般都比较大，而在金融资产投资中又主要是投资于政府公债。60年代初，缅甸、塞拉利昂、印度、马来西亚等国的社会保障储备基金全部投资于公债。许多国家社会保障部门持有的政府债券占国内公债总额的30%以上，有的高达60%。再从我国的情况看，截止1993年底，我国养老保险基金滚存结余已达267.6亿元，失业保险基金滚存结余已达41.8亿元，工伤保险基金滚存结余已达3.1亿元，女工生育保险基金滚存结余已达0.8亿元。 随着经济发展水平提高呈社会保障制度进一步完善，我国的这笔基金结余规模还将不断扩大。这笔规模相当可观的基金结余用来购买国债，将对我国的财政分配产生巨大的影响。
（二）社会保障支出与财政支出
社会保障作为经济发展和社会安定的稳定机制，一方面要保障劳动者和社会成员基本生活方面的经常性支出，另一方面又需要修建各种福利设施的基本建设支出，从价值上看，前者属于消费基金性质，后者属于积累基金性质。在国民收入分配中，必须对消费基金和积累基金进行合理安排，才能保证社会保障事业的健康发展，而财政支出的合理分配对这一比例起决定性作用。西方国家将财政支出划分为购买支出和转移支出两大类，转移支出又包括社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。从经济影响看，社会保障支出在西方国家财政支出中有着重要地位，它全面影响着国民收入的分配，并间接影响着资源的配置。从数额上看，社会保障支出在国家预算支出中已超过其它支出项目而占据首位。如英国国家预算支出庞大，而在国家预算中，各项社会保障支出所占比重最大，1988年达37%左右；在美国，主要由社会保障和社会福利两大部分组成的转移性支出，已占政府公共支出的40%左右。70年代西欧国家的政府公共支出中，社会保障福利费用约占2／3。请见表2：
表2 主要西方国家社会保障支出水平社会保障支出占中央政府支出（%）
国 家 197219801991
英国26.530.031.8
法国 — 46.846.4
意大利 44.829.6 —
联邦德国46.949.648.0
瑞典44.351.556.4
加拿大
— 35.136.4
美国35.337.828.7
瑞士39.549.3 —
资料来源：世界银行《世界发展报告》1988年，1993年转引自陈共主编《财政学》四川人民出版社，1994。
在传统的财政制下，我国的社会保障支出包含在各种“统支”安排之中。国家除了对全民所有制企业及事业单位承担职工老年退休金以外，对集体企业、个体经济及三资企业的职工以及占人口绝大部分的农民，则爱莫能助。当然，国家财政也直接向全社会提供保障支出，但只有社会福利救济费、自然灾害救济费和抚恤支出三种，不仅项目少，支出的金额也不多，大多数占财政支出的比重不足2%。 与西方发达国家相比，我国财政支出直接用于社会保障支出，无论是从绝对数量上还是从相对数量上来看都远远不足。社会主义市场经济的发展与完善，要求国家财政转变其职能，在保证国家财力的前提下，提高供给公共产品的能力，增加社会性公共服务职能，强化社会保障职能和稳定宏观经济职能。因此，在支出总量上，今后应集中于公共支出，提高社会保障支出在总支出中的比例。
在支出影响上，各项社会保障资金筹集和支付方式、范围和标准的确定和调整，都会影响到国家财政支出水平的高低。从社会保障基金筹集方式、范围和标准来看，如果推行部分积累模式，不管是扩大实施范围，还是提高基金筹集标准，都会直接或间接地增加国家财政负担。所谓直接增加国家财政负担，是指国家社会保障预算中增大列支，行政事业单位缴费增加导致国家预算支出增加。所谓间接增加国家财政负担，是指企业缴费在税前列支，缴费增加则国家税收减少。再从社会保险基金支付的方式、范围和标准来看，如果建立起与工资增长或物价指数挂钩的机制，或扩大实施范围，或提高支付标准，都会增加基金入不敷出的风险，一旦出现基金短支现象，国家财政势必承担最后的支付责任。以养老保险为例，按现行规定采取“部分积累”模式（即考虑一定比例的积累），以1993年职工工资总额为基数估算，每提高一个百分点，就会直接增加财政支出约11亿元，同时减少企业收入约38亿元，间接减少财政收入约13亿元。至于社会福利、社会救济、优抚安置方面的资金直接来源于国家财政预算拨款，其范围的扩大、支付标准的提高，都会直接增加财政支出。
三、社会保障与财政调控
在市场经济条件下，市场机制的基础地位和作用决定了政府不能再包揽一切，不能代替市场的职能和作用，只能按照市场经济的客观要求行使其社会经济管理职能和国有资产管理职能，这就决定了为政府职能服务的国家财政必须相应地转变其职能。在社会主义市场经济下，财政职能主要包括：一是保证政府及其职能机构的正常运转；二是逐步压缩不该过多负担的社会领域（如高等教育等），加大社会保障支出及其管理的力度；三是加强对经济运行的间接调控和监管；四是加强国有资产的管理与监督。前三项职能是体现政府为市场经济运行的重要手段。因此，市场经济下的国家财政虽然已不再统分统配，包罗万象，但仍然是国民收入分配的重要渠道和宏观经济调控的重要手段。财政进行宏观调控的基本目标是实现总供给与总需求的平衡，而实现这一目标的关键是控制社会总需求。由于社会保障的各个方面都是制度化的，社会保障的收支特别是支出便与财政收支以及整个国民经济的运行构成某种内涵关系，基于这种联系，使得社会保障就能对国家财政的需求调控起到自动配合的作用，因而成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。
具体看来，社会保障对宏观经济的调控作用主要表现为社会保障随经济周期而发生的反方向变化，从而可以缓和经济波动，达到调控目的，这已为西方发达国家经济发展的事实所证实。在经济高涨时期，经济增长加快，企业开工增加，就业人数增加，劳动者收入水平提高，这使得社会保障支出中用于失业救济的补助金和家庭困难救济金大为减少，相应地政府财政的转移支付也减少。同时，课征于工薪收入的社会保险税收入，从雇主和雇员两方面都有所甚至是大幅增加，保障基金收入大于支出，出现盈余。结果相对减少了家庭部门的货币收入，削弱其购买能力，有助于减少社会总需求，抑制经济的增长速度。在经济萧条时期，失业人数增加，劳动者收入减少，社会保障支出中用于失业救济和家庭贫困补助金增加，从而政府财政的转移支付也增加。另一方面，社会保障税收入大大减少，其后果是导致社会保障基金支大于收，出现了赤字，最终需动用储备基金。这样，一部分储备基金又被重新投入到经济当中，家庭部门收入增加，购买能力增强，社会总需求上升，从而有助于恢复经济增长。在经济处于正常发展时，社会保障的宏观调控作用首先表现为，财政通过组织社会保障收入，从横向上可以均衡经济负担，为企业在同一起跑线上展开竞争创造很好的外部环境，从纵向上可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距，有利于社会的公平与稳定；其次表现在财政通过安排社会保障支出可以有目的地贯彻国家的社会政策，向社会成员提供物质帮助；再次表现在财政通过提高社会保险税率，在增加社会保障收入的同时，可以减少一部分高收入者的消费需求，而财政提高社会保障给付标准，增加社会保障支出，可以增加一部分低收入者的消费需求，从而调节需求结构。萨缪尔森对社会保障支出的这种“内在稳定器”作用大为赞叹，他在《经济学》一书中指出，“在繁荣的年代，失业准备基金不但增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力。相反地，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降。其他的福利项目也自动发生稳定性的反周期的作用。”（注：严格意义上讲，国债既是一种财政收入，又是一种财政支出。鉴于社会保障资金从筹集到支付具有较长的时滞性，本文此处未考虑国债的偿还问题。）
上述分析表明，社会保障与国家财政是有着密切联系又有所区别的。从分配意义上讲，社会保障分配是从属于财政分配的，但财政不是社会保障的唯一分配主体；从收支上看，一部分社会保障收支构成了财政收支的内容，但仍有一部分社会保障收支是通过非财政渠道进行的（如社区、企业）；在宏观调控上，社会保障机制是市场经济下财政调控的重要工具和手段，但这种调控是一种自发的“内在稳定器”，又区别于其它财政调控手段。因此，综合看来，在社会主义市场经济下，社会保障具有一定的财政属性，财政承担着一部分社会保障职能，国家财政在社会保障制度的建立与完善中既发挥着举足轻重的作用，又不应是完全地承担社会保障的职能，否则，社会保障制度改革将会走向“国家保障”或“企业保障”的歧路。
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