饮用水源地不同生态补偿方式探讨与比较，本文主要内容关键词为：水源地论文,生态论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1674-6139(2011)11-0108-05
清洁、充足的水源供给是人类生存和区域发展的重要自然基础，水源保护则是确保饮用水安全的第一道屏障和关键性环节。饮用水源地是人民生活、生产用水的源头，在供水用水过程中处在敏感脆弱的环境中，一旦受到污染，用水安全的各个环节都会受到影响，面临严重威胁。长期以来，中国对水源保护的实践仅局限于通过工程性措施维护和改善，较少关注因为开展水源保护给当地政府和居民带来的经济损失和利益影响，以影响当地政府收入和损害当地居民福利为代价的水源保护措施很难具有可操作性和可持续性，因此，需要从经济学、生态学等多学科相结合的角度制定措施，充分考虑如何加强保护区及用水区政府和人民的合作态度和参与力度，通过不断提高利用效率和效益加强水源保护工作。
1 饮用水源地生态补偿的内涵
1.1 生态补偿的定义
广义的生态补偿包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。狭义的生态补偿是指由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称[1]。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)和第六次全国环境保护大会精神强调，推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护。
1.2 饮用水源地生态补偿
1.2.1 饮用水源地生态补偿目的
水源地保护区因其独有的生态脆弱性，其生态保护往往要比其他地区遵守更为严格的法规要求，承担更多的生态建设任务，遵守更严格的水质标准，为保证其他地区能够享受到相应的生态服务，开展生态移民，减少农药及化肥使用量，这势必会对水源地保护区的经济行为产生一定影响，造成水源地保护区发展受到限制。水源地保护区生态补偿旨在对利益受损者的利益填补与恢复，最大限度地调动保护区政府和居民的积极性，避免水源保护活动中人为因素的影响。
1.2.2 饮用水源地生态补偿的涵义
将生态补偿概念引入饮用水源地保护，可以具体概括为：运用一定的政策或法律手段，调整水源地生态保护利益相关者之间的利益关系，由水源地生态保护成果的“受益者”支付相应的费用给生态保护成果的“损失者”，使水源地生态保护外部性内部化。同时对水源地保护区生态投资者合理回报，激励保护区内外人们从事生态保护投资，达到保护水源地生态环境的目的，促进水源地保护区生态服务功能增值[2]。
1.2.3 饮用水源地生态补偿的补偿内容
1.2.3.1 保护补偿
设立合理的水源保护区，对保护区域内的生态环境进行保护性和恢复性投入，包括对水源保护区污水处理设施、清洁卫生设施等生态环境保护性的投入。
1.2.3.2 发展补偿
对保护区牺牲的发展权益给予补偿，包括对当地财政收入减少的补偿、对企业和农民生产损失的补偿以及对搬迁移民的补偿等。
2 饮用水源地利益群体分析
2.1 饮用水源地生态补偿的主体
饮用水源地生态补偿的主体是指消费生态服务功能的人类社会经济活动的行为主体。王良海从法律的角度将生态补偿的主体定义为：依照生态补偿法律规定有补偿权利能力和行为能力，负有生态环境和自然资源保护职责或义务，且依照法律规定或合同约定应当向他人提供生态补偿费用、技术、物资甚至劳动服务的政府机构、社会组织和个人[3]。水源地保护区生态补偿主体可分为三类：
2.1.1 政府和公共财政
国家有调整环境保护过程中的保护者的生存发展权和受益者的经济发展的自由权，也是水源保护带来利益的最高代表者，在生态补偿过程中占有主导地位。生态环境作为人类生存栖息之地，具有明显的公共产品属性，应该由政府供给。中国在建立生态补偿机制的初期阶段，政府的主导作用非常关键，只要政府重视并有一定财力，生态补偿机制的建立就可以进入轨道。浙江省专门设立了生态补偿专项资金，如台州市设立600万元长潭水库饮水源保护专项资金；绍兴市每年从自来水费中提取200万用于源头地区的生态保护。浙江省财政部门用于生态补偿转移支付的资金总额，早在2005年已达到65亿元[4]。
2.1.2 生态改善的受益群体
包括水源保护区资源开发利用者、资源产品的消费者和其他生态效益的享受者。资源开发利用者通过用水活动利用水源涵养与保护区域生态系统中某些自然资源，从中获得经济利益的用水活动，这些用水活动包括水力发电、利用水资源开发生态旅游、交通运输和水产养殖等；资源产品消费者则通过享有水源地保护区的资源，满足其生产生活用水需要，包括工业生产用水、农牧业生产用水、第三产业用水和城镇居民生活用水等。
2.1.3 生态环境的破坏群体
包括污染物排放者、突发性环境事故肇事者，影响水源地水量和流域水质的个人、企业或单位。主要是具有污染排放的工业企业用水、商业家庭市政用水、水上娱乐及旅游用水等。污染物排放者通过向水源地保护区周边排放废弃物，利用了其过滤、降解和自净能力。突发性环境事故肇事者使水源地水质遭到破坏，影响了整个区域的用水安全，破坏者本身未得到利益，但是也需要为其行为造成结果做出补偿。
2.2 饮用水源地生态补偿的客体
生态补偿的客体是指为特定社会经济系统提供生态服务功能或生态现状受到人类活动的影响和损害的生态系统。生态系统是生态补偿的最终受益者，但它必须经过中间受益人才能实现被补偿效果，所以水源地保护区生态补偿对象包括保护区所在的地方政府，生活在保护区内的企业和居民。区域范围一般包括保护区周边及其上游地区，各项水源保护措施在这些区域实施，为保障可持续利用的水资源，当地投入了大量的人力、物力、财力，甚至以牺牲经济发展为代价。水源地保护区生态补偿对象可分为三类：
2.2.1 生态保护的贡献者
从事水生态系统保护和建设，并向其他区域和其他利益主体转移水生态效益的行为主体。由于生态保护是一种公共性很强的物品，完全按照市场机制是不可能提供市场所需要的那么多数量的，如内河治理、森林绿化、生态环境科学研究、生态环境信息等。既然是公共物品，就存在生产不足甚至产出为零的可能，这就需要另外一种机制来解决这一问题，如通过贴补那些提供生态保护这种公共物品的单个的经济主体来激励贡献者的积极性。
2.2.2 减少生态破坏者
是指改善自身的社会经济活动从而减少对水源地生态环境破坏的行为主体，因一些行为的改善往往造成相应的经济损失。减少生态破坏者主要指保护区内的为维持良好的水资源生态而丧失发展权的主体，如企业在生产品种的选择上，为保持生态而只能选择无污染项目；居民家庭无法选择养殖业，在种植业经营中，由于减少化肥使用量而带来机会损失，当地政府由于无法对旅游资源开发经营、无法招商引资从而带来财政收入的减少等。
2.2.3 生态破坏的受损者
因其他行为主体的社会经济活动而受到水生态环境损害的群体。因污染物排放者和环境事故肇事者对保护区环境的破坏行为，利益受到损失的当地政府和居民，这种损失包括经济和生态环境等多方面内容。
饮用水源地保护区生态补偿关系见图1。
图1 饮用水源地保护区生态补偿关系图
3 饮用水源地生态补偿方式
对饮用水源地生态补偿不是暂时性行为，而应是形成机制并且长效化。国内外生态补偿实践活动创造了很多补偿实施方式，可归纳为以下六种类型：
3.1 项目补偿
上游地区可以由下游地区或受益地区引进一些无污染的高科技企业项目和生态企业项目。通过双方协商转让给上游地区或保护地区来促进当地经济发展，从而弥补上游地区或保护地区为生态保护和建设做出的牺牲，平衡整体区域的经济发展。项目补偿的开展实施还需要加强政府和投资商双方的协商，通过自主研发和引进项目，促进上游或保护地区项目补偿工作的开展，建立上下游或保护区与受益区之间合理的项目补偿关系，为保护地区的可持续发展打下良好基础。
3.2 政策补偿
由中央政府对省级政府、省级政府对市级政府权力和机会的补偿。它是在保护生态环境相关政策限制保护区发展的情况下，另一方面政策的适当放宽，从而抵消或减少因保护生态环境而限制发展造成的影响，确保区域整体发展。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优先待遇，制订一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿在中国是一种行之有效的方式，尤其是在资金贫乏，经济薄弱情况下更为重要。如处在水源保护区的居民为涵养水源不能砍伐树木，为了保证供水水质不能发展有污染的工业，区域政府就应允许其从事其他行业维持生计，并给予一定的优惠政策。流域内上游河道不能设有排污口等，此时下游地区就应该对上游地区在一些区域协作生产或其他协作方而给予适当的政策放宽和优惠等。
中央政府还应给予水源地保护区优惠的产业发展政策，协助其搭建好产业转移承接平台，并且接纳和汇聚劳动密集型、资源性、高技术低污染型产业，形成产业集群和工业加工区。壮大与发展水源地保护区产业，增强其自身造血功能是缩小发展差距，提高当地居民生活水平的最好办法。
3.3 资金补偿
资金补偿是最常见的补偿方式，其作用非常明显，效果也是最大的，能够直接地帮助生态保护地区发展经济和进行基础建设。资金补偿有九种较常见的方式：①补偿金；②赠款；③减免税收；④退税；⑤信用担保的贷款；⑥补贴；⑦财政转移支付；⑧贴息；⑨加速折旧等。对于如何有效地实施资金补偿，确定资金补偿的力度，都需要充分考虑受益地区的经济发展状况，科学地运用生态系统及其服务价值评价的方法，必要时还可以通过生态保护区与经济受益区协商来解决，最后形成双方契约以确保其法律效力，以便有效实施。对于区域内部，当地政府应该对该地区对生态保护有特殊贡献或者处于生态保护核心地区的居民进行一定的资金补偿，以达到安定民心、鼓励居民实行生态保护的目的。
虽然这种补偿方式是最直接、最快的补偿方式，但是其可持续性和理论基础并不是很稳定。在实际运用中，资金补偿要尽量选择适宜的测算方法，并且在维护现状的基础上加大力度和保证落实到位。
3.4 实物补偿
补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。实物补偿有利于提高物质使用效率，如退耕还林(草)中运用大量粮食进行补偿。国务院水利部提出的《黑河干流水量分配方案》中提出，搞好张掖市节水型社会视点工作，从外流域调水对黑河流域生态建设进行水资源补偿。
3.5 智力补偿
补偿者对受补偿者开展智力服务，为其提供无偿的技术咨询和指导，培训受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和管理组织水平。例如，为保护地区提供先进的垃圾处理技术，污染处理技术等环境保护类技术。也应该提供一些新型的工、农业高新技术，来补偿保护地区工业缺乏的现状。同时，结合工业园区建设，鼓励企业把下山农户安排到本地企业就业。开展多层次、多形式的劳动职业技能培训，使广大下山农民掌握实用职业技能，确保劳务输出的质量。
水源地保护区的生态建设需要一批高素质的人才来研究、指导发展方向和保护方法，包括管理人才、科技人才和高级技术工人。因此，下游或受益地区应该为上游或保护地区定期派送一些技术人才特别是水污染防治、垃圾处理以及生态保护方面的人才到上游或保护地区协助该地区生态保护工作及经济建设的开展。此外，上游或保护地区所在的政府以及该区域内的企业应该着力为来上游或保护区工作的人才提供安定的工作环境、合理的物质鼓励和丰富的精神生活，确保高端人才留在保护区，为保护区的后续发展提供科学意见和技术保证。
从补偿效果的长短看，上述的生态补偿方式可以分为两类：一种是“输血式”补偿方式，包括资金补偿、实物补偿；另一种是“造血式”补偿方式，包括项目补偿、政策补偿、智力补偿。
饮用水源地不同生态补偿方式比较见表1。
4 小结
生态补偿的各种方式在实际操作中，通常都是综合运用，形成互补，优化补偿效果。经过生态补偿标准测算得到的金额不太可能全部以现金补偿，这就需要利用政策、智力、项目、产业补偿等多种补偿方式结合，以确保形成与测算结果一致的补偿效果。目前，中国的生态补偿方式主要采取的是以国家的财政支付为主的输血式补偿。然而，国家的财政投入与生态补偿所需的资金相比存在着极大的资金缺口，而且输血式的生态补偿方式无法解决发展权补偿的问题，无法实现生态保护和建设投入上的自我积累、自我发展的问题。“授人以鱼不如授人以渔”，从长远来看，中国的生态补偿应当采取以造血式补偿为主，输血式补偿为辅的组合型补偿方式，不但可以减轻国家的财政压力，也有利于形成长效机制。
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